四川经济副中心建设研究

曾全红 赵倩倩

近年来，为破解发展不平衡不充分的问题，我国不少省（区）相继建设了经济副中心。四川省鼓励绵阳、德阳、乐山、宜宾、泸州、南充及达州7个区域中心城市争创全省经济副中心。本文对各地经济副中心城市进行比较研究，旨在为四川经济副中心城市建设提供参考。

全国经济副中心城市建设情况

1.发展现状

目前，我国已有14个经济副中心城市（见表1），分布在广东、河南、湖北、江西、甘肃、陕西和宁夏7个省（区），总体上看，呈现出五个发展特点：

（1）从地域分布看，经济副中心主要集中在中西部地区长江中游、关中平原等主要城市群。7个建有经济副中心的省（区）中，位于东部地区的只有广东省，中部、西部地区各有3个省（区），中部为河南省、湖北省和江西省，西部为甘肃省、山西省以及宁夏回族自治区。

（2）从建设数量看，广东、宁夏和江西均有3个经济副中心，广东为珠海、汕头、湛江，宁夏为石嘴山、固原、中卫，江西为九江、上饶、赣州；湖北经济副中心有2个，分别为襄阳、宜昌；河南、甘肃、陕西经济副中心均只有1个，分别为洛阳、酒泉和宝鸡。

（3）从培育模式看，以政府主动培育为主。国内建有经济副中心的7个省（区），都出台了相关规划，明确了其地位。如《广东省沿海经济带综合发展规划（2017-2030年）》明确提出以珠海、汕头和湛江为副中心。

（4）从发展趋势看，越来越多的省（区）开始培育经济副中心，而且很多已建有经济副中心的省（区）着手培育新的经济副中心。如河南在巩固提升洛阳中原经济副中心城市地位的同时，也在推动开封等新型副中心城市建设工作。

（5）从发展成效看，设置经济副中心对区域经济影响较大。宜昌、襄阳在2003年成为湖北经济副中心后，两地经济总量占全省比重由2005年的9.3%和8.7%上升到2018年的10.3%和10.9%。进而推动湖北在全国排名由2005年的第12位提升到了2018年的第7位。

表1 各省（区）经济副中心城市分布及相关规划

2.建设经验

（1）制度上予以支持。一是高配干部，宜昌、襄阳市委书记均由湖北省委常委担任，在高层不断推动下，保证经济副中心建设热度始终不减。二是成立专职机构，研究和督办落实支持政策及措施，如陕西省设立了宝鸡副中心城市建设协调领导小组。三是下放功能权限，结合实际选择更为灵活的发展方式，如湖北省下放了工商审批等权限。

（2）功能定位上予以明确。在政府相关规划中，在明确经济副中心地位的同时，明确其功能定位，与主中心呈错位发展之势。

（3）政策资金上予以倾斜。如陕西省每年安排15亿元专项资金，支持宝鸡副中心城市建设。河南省与洛阳市合作设立总规模为500亿元的军民融合产业发展基金，支持洛阳市产业转型升级。

四川经济副中心标准体系分析

四川作为人口资源大省、幅员广阔、经济区特征差异明显，因此，有必要在环成都经济圈、川东北、川南经济区各培育一个副中心，最大程度辐射带动各个区域经济板块协同发展，提升全省经济整体高质量发展。

1.四川经济副中心推进评价指标体系

目前，我国尚未建立成熟的经济副中心城市建设标准体系，本文分析各省（区）经济副中心城市建设情况，同时结合四川实际，提出四川经济副中心建设标准主要包括四个方面：一是经济综合实力强，主要体现为经济总量高，发展质效好。经济实力能够反映出经济副中心与主中心的互动能力和对周边城市的辐射带动能力。二是创新驱动水平高，主要体现在科教水平方面。创新驱动水平越高，越有助于提升经济发展效率，并服务于整个区域经济发展。三是区位交通条件优，主要体现为与主中心距离适中，同时拥有高效便捷的综合交通体系，实现经济副中心与主中心及周边城市的高效往来。四是城市发展潜力大，主要体现在拥有较大的城市发展空间、相当的人口规模以及优质的教育卫生医疗等配套服务设施，辐射和影响经济腹地范围较广。鉴此，笔者建立了四川经济副中心城市推进评价指标体系。该指标体系包含4大类21项指标，其中体现经济综合实力的指标有10项，体现创新驱动水平的指标有3项，体现区位交通条件的指标有3项，体现城市发展潜力的指标有5项（见表2）。依据该指标体系，对省内7个经济副中心候选城市按照所在经济区进行了分析研究，综合评判。

（1）从成都平原经济区来看，候选城市中有绵阳、德阳、乐山3个位于成都平原经济区。绵阳更有条件率先成为经济副中心。一是从经济综合实力看，绵阳市在总量指标地区生产总值、全社会固定资产投资总额、社会消费品零售总额方面有很大的领先优势。2018年绵阳地区生产总值总量领先德阳89.92亿元、乐山688.73亿元。发展速度方面，2018年绵阳市增速为9%，与德阳市持平，领先乐山0.3个百分点。发展质效方面，2018年绵阳市城镇居民收入为3.44万元，领先德阳0.02万元、乐山0.07万元，农村居民收入高于乐山，比德阳市低0.05万元。地方一般公共预算收入占地区生产总值比重高于德阳0.1个百分点，比乐山低1.4个百分点。规上工业利润总额方面，绵阳与德阳、乐山有一定差距，德阳、乐山分别是绵阳的2.52倍、1.44倍。二是从创新驱动水平看，绵阳相较于德阳、乐山领先优势较大。2018年绵阳市R&D经费投入高达152.4亿元，投入强度为6.61%，分别是德阳市、乐山市的2.67倍、10.16倍，专利授权量6651件，高新技术企业272家。三是从区位交通条件看，绵阳虽距离成都120公里左右，但其发展仍具有一定的独立性。德阳距离成都60公里，距离过近；乐山距离成都130公里左右，虽较为合适，但其在高速公路通车里程等方面不如绵阳，而且乐山至今还没有机场。四是从城市发展潜力看，绵阳2018年末常住人口、城区建成区面积、城镇化率、每万人拥有卫生机构床位数及高等院校在校生等指标都要高于德阳和乐山。

（2）从川东北经济区看，南充比达州更有优势。一是从经济综合实力看，南充的地区生产总值、全社会固定资产投资总额、社会消费品零售总额、非农产业比重、地区生产总值增速及规上工业利润总额等8项指标高于达州，仅有城乡居民人均可支配收入以及地方一般公共预算收入占地区生产总值比重2项指标低于达州。二是从创新驱动水平看，南充在R&D经费投入强度、专利授权数量、高新技术企业数量等方面都要优于达州。三是从区位交通看，达州距离成都超过400公里，难以具备承接主中心外溢功能。南充距离成都250公里左右较为适宜。民航吞吐量以及高速公路通车里程方面，2018年南充分别为94.29万人次、543.17公里，领先达州44.29万人次、119.58公里。四是从城市发展潜力看，2018年南充城区建成区面积达145平方公里，是达州（100.3平方公里）的1.45倍，常住人口、城镇化率、每万人拥有卫生机构床位数和高等院校在校生等指标也都要高于达州。

（3）从川南经济区看，宜宾比泸州更有条件率先建成经济副中心。一是从经济实力看，宜宾地区生产总值总量、社会消费品零售总额、地区生产总值增速、人均GDP、农村居民人均可支配收入和规上工业利润总额6项指标高于泸州市。其中，2018年宜宾地区生产总值总量2026.37亿元高于泸州（1694.97亿元）331.4亿元，规上工业利润总额372.28亿元，是泸州市（171.72亿元）的2.17倍。二是从创新驱动水平看，2018年宜宾在专利授权量（1724件）、高新技术企业数量（52家）方面分别比泸州（1787件、85家）少63件、33家，但在R&D经费投入强度方面，宜宾高于泸州0.48个百分点。三是从区位交通条件看，宜宾是国家级综合交通枢纽、四川省南向开放枢纽，2018年民航吞吐量为97.49万人次，领先泸州73.98万人次，随着宜宾五粮液机场正式通航，联通效力会更强。四是从城市发展潜力看，2018年宜宾常住人口高于泸州，其他指标如城区建成区面积、城镇化率、高等院校在校生方面稍逊于泸州，但差距并不大。

表2 经济副中心城市推进评价指标体系

2.制约因素

（1）与省外发展较好的经济副中心比较，四川建设经济副中心存在四个方面差距：一是经济综合实力差距明显。从地区生产总值看，2018年绵阳、宜宾和南充经济总量分别为2303.82亿元、2026.37亿元和2006.03亿元，非农产业比重分别为86.9%、87.8%和81%。而洛阳、宜昌和襄阳地区生产总值都超过4000亿元，最高的洛阳达到4640.8亿元，分别是绵阳、宜宾和南充的2.01倍、2.29倍和2.31倍；非农产业比重大都超过90%，最高的珠海市达到98.3%，分别比绵阳、宜宾、南充高11.4个、10.5个和17.3个百分点（见表3、表4）。二是创新驱动水平存在一定差距。特别是在专利授权量以及高新技术企业数量方面。2018年绵阳、宜宾、南充专利授权量分别为6651件、1724件和1442件，高新技术企业数量分别为272家、52家和52家。同年珠海专利授权量以及高新技术企业数量分别为17090件、722家，专利授权量分别是绵阳、宜宾和南充的2.57倍、9.91倍和11.85倍。三是联通能力尤其是民航及高速公路建设方面较弱。2018年四川省北向、东向、南向交通枢纽绵阳、南充和宜宾民航吞吐量分别达到393.9万人次、94.29万人次和97.48万人次；高速公路里程分别达到412.27公里、543.17公里和258.55公里。同年珠海民航吞吐量达到1122万人次，是绵阳的2.85倍；高速公路方面，襄阳、宜昌和九江都超过了600公里，江西赣州更是高达1490.26公里，是南充的2.74倍。四是城镇化率方面差距尤为明显。2018年绵阳、宜宾与南充城镇化率分别为52.53%、49.64%及48.1%，只有绵阳高于全省平均水平（52.29%）0.24个百分点，宜宾、南充都低于全省平均水平。但是洛阳、宜昌与襄阳已步入“60%”的大关，珠海达到90.08%，而经济总量远不如四川7个经济副中心候选城市的石嘴山2018年城镇化率也超过了70%。

（2）四川建设经济副中心城自身的不足。一是顶层设计等保障性执行措施不足。与其他省（区）“指定”经济副中心的方式不同，四川是引导区域中心城市争创副中心。但经济副中心建设标准条件确定和权威评价指标体系设计等顶层保障性执行措施的暂时性缺位不利于全省经济副中心建设。二是经济规模普遍不大，且与主中心差距逐年拉大。经济副中心城市必须具备一定的体量和规模，在经济中心城市和一般城市之间形成梯次型联动格局。四川建设经济副中心城市经济总量需要达到3000亿-5000亿元。但目前，候选城市中经济总量最高的绵阳不过2300亿元左右。按地区生产总值年均增速9%左右测算，至少需要4-5年才能达到总量目标。其他经济总量小于绵阳的要达到这个目标所需时日更长。此外，虽然近年候选城市地区生产总值增速高于全省平均水平、快于成都，但总量仅相当于成都的1/9-1/6，且差距逐年拉大。三是产业结构不优，部分城市主导产业竞争力不强。2018年候选城市中非农产业占比均未超过90%。从支柱产业看，襄阳、宜昌支柱产业都有汽车、装备制造等，与绵阳、德阳有一定的相似性，但产值却存在差距，2018年襄阳汽车产业实现产值2149亿元，而德阳仅为206.3亿元。同时，同质化竞争较为明显。从各地十三五规划主导产业来看，7个经济副中心候选城市规划均将电子信息、新能源汽车等作为主导产业，相似度较高。四是互联互通能力不足，开放水平不高。各城市间铁路网络覆盖不足，尤其是高铁运营里程不足、等级偏低，候选城市与全国主要经济中心城市交通通达度不高。宜宾、泸州拥有长江黄金水道的优势，但是受限于下游地区航道等级和三峡船闸制约严重，通航能力较弱。2018年，候选城市中除绵阳、泸州外贸依存度在10%以上外，其他城市均较低，其中，德阳、乐山在5%左右，而南充、达州尚未突破1%。反观九江、上饶、洛阳等经济副中心，外贸依存度都已达到15%左右。五是城镇化水平相对较低。2018年候选城市城镇化率均低于全国平均水平（59.58%），仅有绵阳（52.53%）、德阳（52.4%）城镇化率高于全省平均水平（52.29%），达州与全省平均水平相差近7个百分点。

表3 2018年四川及各省市区经济副中心城市经济综合实力对比

表4 2018年四川及各省市区经济副中心城市经济综合实力对比

政策建议

1.完善工作推进机制，推动经济副中心建设工作

一是高规格组建“四川经济副中心建设协调领导小组”，明确经济副中心发展目标、功能定位、建设标准及评价方法，引导候选城市完善发展思路和规划。二是建立省级部门、候选城市联席会议制度，协调规划产业布局、交通建设等领域重大事项。

2.优先考虑重大产业布局，壮大城市综合实力

一是在重大产业项目布局方面，根据候选城市综合情况，优先向其倾斜。同时在基础设施、要素保障和人才发展等方面出台具体支持举措。二是制定负面清单，下放部分经济社会管理权限，增强候选城市发展自主性。三是通过搭建与主中心协同发展平台、共建协同发展试验区、探索利益分享机制等，深化与成都的全方位合作。

3.依托城市自身资源要素，差异化发展主导产业

一是围绕“5+1”现代产业体系①，依托候选城市产业基础和资源优势，按照差异化协同发展原则，明确候选城市发展方向。同时充分发挥重大项目示范引领带动作用，着力优化调整候选城市产业结构。二是加快制定全省重点产业空间布局规划，明确2-3个产业主攻方向，由省级层面统筹布局重大产业项目，以避免产业同质化竞争。

4.畅通城市对外联系大通道，提升开放水平

一是加快打通候选城市直达全国主要经济区的高铁出川大通道。不断完善城际快速路网、支线运输机场布局。整合泸州、宜宾和乐山的港口资源，建设长江上游航运中心。二是以四川自贸试验区开放合作平台为抓手，如支持有条件的候选城市设立国家综合保税区、自由贸易港及口岸机场等，提升开放水平。三是健全招商机制，大力发展开放型经济，对标世界银行营商环境评价体系，着力构建法治化、国际化、市场化、便利化的营商环境，优化政务服务，深化“最多跑一次”改革。

5.积极探索候选城市新型城镇化发展路径

一是支持候选城市以优化空间结构、完善城市功能、提升城市品质为重点，加快推进城市总体规划修编，为承接重大产业项目落地预留空间。二是以体制改革为抓手，搞活城市建设。可尝试将城市建设、管理权限按照属地原则有序下放到县（区）。三是抓好中心城区建设和管理。统筹新区建设和旧城改造，科学规划和布局中心城区功能，完善城镇基础设施和公共服务设施，着力提升城市形象和品位，切实增强城市综合承载能力、要素集聚能力和科学管理能力，进而增强区域辐射、吸纳带动能力。四是加快县城和特色小镇建设。全面提升中心城区、县城、特色小镇与旅游景区的规划设计水平，培育打造一批商贸、旅游、工业、农业及文化强镇。

注释：

①“5+1”现代产业体系：“电子信息、装备制造、食品饮料、先进材料、能源化工”五个支柱产业和数字经济。