党内法规体系建设的历史逻辑和时代要求

关键词 制度体系 党内法规 新时代

作者简介：马淑艳，中共玉溪市委党校党史党建教研室，讲师，研究方向：党的建设。

中图分类号：D90                                                               文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.238

治国必先治党，理政必先理己，是新时代赋予党的重大历史使命所决定的。面对新形势、新问题，以习近平同志为核心的党中央极度重视为党和国家的长治久安建立和健全坚实的制度体制机制。特别是“党的十八届四中全会，历史性的把‘形成完善的党内法规体系作为全面推进依法治国五大战略任务之一”，标志着中国共产党党内法规制度体系建设进入一个全新的阶段。

一、党内法规体系建设的历史逻辑

自中国共产党成立，党内法规在革命和社会建设进程中就一直发挥着重要的作用。不同的历史阶段和社会条件对党提出了新的任务，对党组织及其组织行为和规范也都提出了相应要求。基于党的建设的需要，党内法规从探索、加强不断走向完善，形成相对稳定的体系，发挥出重要的制度效能。

（一）党内法规的提出和探索

中国共产党在民主革命时期，由于外部环境所限，各级党组织分布较散，如何使其统一并发挥党员的力量，是一个重大的现实问题。1921年，党的纲领制定，中国共产党逐步摸索出依靠制定并颁布党内法规来统一各级党组织和党员，并指导全党工作的机制。毛泽东同志在党的六届六中全会上指出，“为使党内关系走上正轨，……须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”这明确了党内法规在调整和协调党组织、党员之间关系中的作用。随着革命的发展，党内法规在探索中也取得一定成效，当然也存在一定的局限性。在形式上，这一时期党内法规主要集中于刊行、通告、传达、议案、指示、条例、任务等，种类较多。此时的党内法规，除“党章”外，没有固定的名称和清晰的体系，形式上有一定的缺陷。规范性不强，体系化不明显，且没有规定效力等级。在数量上，这一时期党内法规的数量较多，但注重单个法规的重复修订，体系性不明显。究其原因，中国共产党在幼年时期外部环境严峻，党内关系的规范需要随着党所面临的形势不断变化和修正。党内法规基于革命的现实要求，更注重灵活性和时效性。在内容上，这一时期的党内法规涉及党的组织、党的宣传、党员和党的干部、党的纪律、党的军事等方面。行文上呈现出鲜明的历史特点，如政治性、实效性较强，保密性要求严格，这也映射出党成长的历程和环境。

（二）党内法规的发展和加强

随着中国共产党的成熟，特别是新中国成立，党的建设出现一些新的特点。如何建设国家政权，如何执政并处理好党与国家、政府的关系，对党的建设提出新的要求。因此，这一时期的党内法规更加重视规范党与国家的关系。但是，在“文化大革命”的影响下，党内法规的发展一度陷入停顿。特别是党章指导思想出现前后矛盾，组织原则出现混乱，党内法规体系的基石不稳，严重阻碍了党内法规制度体系的建设。这一情况直到十一届三中全会的召开才得以改变。随着改革开放的开启和深化，党组织结构与功能需要进行及时调整，相对应的新出台了大量党内法规。邓小平同志在1978年中央工作会议上的讲话中指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”这在很大程度上确立了党内法规的定位，使其逐步走向规范化和系统性。这一时期，党内法规的稳定性逐步突显。比如，党章的指导思想和基本组织原则体现了统一。十二大党章之后的五部党章从形式到内容都很好的保持了传承。党章的稳定发展，为形成较为稳定的党内法规体系奠定了基础。1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》对党内法规的名称作出明确规定。2012年《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的制定原则、起草、审批、清理等提出要求。这一过程，党内法规体系建设向前发展，党的建设制度化、程序化得以推进。

（三）党内法规的健全和完善

十八大以来，随着党的建设越来越制度化、规范化，党内法规制度体系建设取得了很大的成就。从法规的新修颁布、法规学习教育的常态化制度化、法规的严格执行、法规的落实监督形成科学、闭环式的法规制度体系。其一，党内法规修订的与时俱进。新时代，面对党内法规制度中出现的不适应、不协调、不一致等问题，以党章为根本遵循，制定修订了标志性、关键性、引领性的多部党内法规，向着构成“1+4”的党内法规制度体系的目标迈进。其二，党内法规学习教育的常态化。遵守党内法规的前提是学懂、弄通其要求。通过“两学一做”学习教育和“不忘初心，牢记使命”主题教育，规范党内法规学习要求，以制度化的形式在全党营造重视、学习、遵守党内法规的浓厚氛围，树立党规意识。其三，法规的严格执行。党内法规是硬约束而不是橡皮筋。制度一经形成，每一个党员都必须遵守，禁止任何人運用特权，凌驾于法规之上。坚持把纪律挺在前面，注意抓早抓小。充分运用监督执纪四种形态，坚决防止“破窗效应”。习近平总书记明确了党内法规的刚性约束，划定了“依规治党”的“底线”和“红线”。其四，法规落实监督。不追究责任再好的制度也会成为纸老虎、稻草人。法规的落实是效能实现的重要条件，领导班子成员履行“一岗双责”，既要抓好业务，也要抓好党建。党的支部发挥管党治党的基础性组织的作用，要建立健全对各项工作的考核督查制度，党建工作和业务工作一起抓一起部署一起考核。围绕“两个责任”制定措施，传导落实的动力，为党内法规制度建设提供坚强保障。

二、推进党内法规制度体系建设的实践要求

全面从严治党是理论形态和实践课题相统一的整体，实践是一个动态系统，根据问题导向党内法规必须作修改。满足实践迫切需要，解决突出问题，制定管用实用的党内法规是新时代党内法规修订的重要特点。从注重一个党内法规的作用到突出系统性、配套性的党内法规效能，基于历史的启示，必须坚持几个重要的实践要求。

（一）坚持以党章为根本遵循，明确党内法规体系的位阶

长期以来，由于党内主要法规缺失与法规重复并存，重复制定、交叉制定现象普遍，党内法规位阶不明确，直接影响了党内法规的实施效果。新时代，推动全面从严治党向纵深发展，必须要以党章为根本遵循，明确党内法规体系的位阶。党章在党内法规中的位阶最高，是党的根本大法，其规定的指导思想是其它党内法规必须遵守的。习近平总书记强调：“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据;判断各级党组织和党员、干部的表现，要以党章为基本标准;解决党内矛盾，要以党章为根本规则。”这一论述明确了中国共产党党内法规体系内容和内在逻辑关系上的科学化，具体执行上的强制性。党内法规体系是一个内容丰富、形式广泛的庞大体系，不同的法规自然有不同的效力。新时代，党内法规制度体系的建设要紧紧围绕坚持和加强党的全面领导、紧紧围绕以党的政治建设为统领的这一要求，除了规定党章的尊崇地位，准则、条例、规则、規定、办法、细则也应该有更为明确的位阶。党内法规体系作为一个系统运用，必须有“中转轴心”。党章为根本尊崇，党内其他法规位阶明确，内在关系的科学才能使党内法规体系更为稳定和具有可操作性。

（二）完善党内法规的门类，重视程序性法规

中国共产党作为执政党，其理论、路线、方针、政策既要解决党的内部问题又要指导国家建设。所以，在新形势下，我们要不断完善党内法规。其一，要使党的各项工作，包括组织、宣传、统战、纪检、政法等都有法可依。从规范党组织活动和党员行为的关键环节，包括干部选拨任用、各级党委的工作制度、领导亲属管理制度、思想道德建设制度、密切联系群众方面制度等都重点加强，出台一批标志性、引领性的党内法规制度，补齐制度短板。其二，特别要更重视程序性法规。在国家法律建设过程中，有一个达成共识的基本规律：做不到程序正义的法律施行起来总会遇到这样那样的问题，最终难以实现实体正义。在党内法规体系建设中，这也是我们同样会遇到的困境。十八大以来，党内法规与国法的衔接有了很大的加强，更加重视党内程序性法规的完善，使党的各方面制度更加成熟、更加定型，是确保党在新时代中国特色社会主义的伟大实践中始终成为坚强领导核心的重要保障。

（三）深入推进科学立规、积极“释”“评”规

中国共产党将反复证明正确的做法、经验、实践提升凝练为长期坚持而稳定的规则和原则，并使之构成党的制度。为使制度更为规范，有长远的效力和执行力，需要将其转化为法规。重要的制度一定要转化为法规，才可以有刚性保障。正因任何法规都是某个制度的体现，所有，必须深入推进科学立规。立规本身是一门科学，科学立规要求立规反映客观规律，具有现实针对性，并能对未来的发展作出一定前瞻性的预见。为此，立规过程中应当注重民主性，完善立规项目征集和论证制度;暂行过程中，要注意收集反馈与实时进行监督，进一步研究完善，用时间检验其可行性;施行过程中要按照《中国共产党党内法规解释工作规定》要求，加大解释力度，明确条文含义，克服法规过于原则和抽象的弊病，推动法规制度精准实施，强化法规的可适用性和可操作性。法规实施后，规范党组织的工作、活动和党员的行为的效果决定了党内法规的“实效性”，建立健全党内法规执行情况、实施效果评估制度，进一步促进党内法规的“立法”质量。

三、党内法规制度体系建设的启示

基于政党建设的实践，只有政党内部的运行规范了、它才能稳定发展并处理好外部关系，为其长期执政提供动力。而政党的结构及其运行需要党内法规体系的保障，实现政党的政治目标和发挥其政治功能是党内法规的目的所在。中国共产党的党内法规经历探索、加强、完善等时期，形成了相对完备的体系。从内容建设入手，党内法规制度体系的建设，不仅要完善制度，还需要有相关的配套措施作为支撑，以达到令行禁止的效果。从效能发挥着眼，构建和完善党内法规制度体系最终目标是系统性改造。一方面，必须处理好党内法规制度体系内部的兼容性。各个方面的党内法规在相互间是有联系的，不能孤立存在，应该注重其协调统一，契合配套。另一方面，重视与外部国家宪法法律体系的衔接。要实现纪严于法，体现党内法规的先进性，必须形成与国家宪法法律体系兼容的逻辑体系。总的来说，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障，对其体系性的建设具有十分重要的现实意义。

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