论科学立法及其推进路径

关键词 立法 法治 科学立法 立法质量

作者简介：王春燕，山东同章律师事务所律师，研究方向：合同债权。

中图分类号：D90                                                               文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.237

在全面依法治国背景下，要提高立法质量和效率，必须坚持科学立法、民主立法和依法立法。其中科学立法是立法的首要原则，深入推进科学立法也是完善中国特色社会主义法律体系和建设中国特色社会主义法治体系的必然要求。目前，我国新法治十六字方针的表述是“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，由此也可以看出，科学立法在我国法治进程中居于首要地位。那么，何谓科学立法、科学立法的判断标准是什么、如何推进科学立法等一系列问题都需要理论界加以认真思考，以避免立法工作的盲目性，并为立法实践工作提供有益指导。

一、科学立法的概念界定

理论界普遍认为，科学立法是要求立法过程和立法结构准确体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。我国《立法法》第六条分两款对科学立法进行了表述：一是要求立法应当从实际出发，适应经济社会发展，科学设定权力义务;二是要求制定的法律规范要明确具体，有针对性和可执行性。因此，科学立法应当从发现和认识客观规律开始，并根据社会规律制定法律予以实施，达到立法者的目的。笔者比较赞同的科学立法的概念是：“科学立法是指立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度地和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件”。[1]科学立法的概念一般包括内涵和外延两个层次：

从内涵上看，科学立法包括科学的立法观念、科学的立法制度和科学的立法技术。科学的立法观念包括立法反映社会的需要、推动全面深化改革、维护社会主义法治统一、坚持公平正义等，这要求立法应当坚持以人为本、立法为民、公平正义，保障社会各阶层群体利益的权利，兼顾各种利益的和谐平衡;同时要与时代接轨，推陈出新，走在法律潮流的尖端，与人类文明社会无缝衔接。科学的立法制度包括合理的立法体制，科学的立法预测和编制立法规划计划，科学的起草、审查和决定制度等，虽然立法调整的领域范围虽然比较广泛，但要针对一些重点领域进行立法，使立法调整对象体现多层次、多角度、多梯度，主次分明。科学的立法技术包括规范的起草程序、科学的体例和章节结构、标准的立法语言等，这要求健全立法体制机制，运用现代的立法策略、方式和思路，实现由经验到理性的转变。

从外延上看，科学立法需要明确以下三点内容：一是科学立法需要坚持实事求是，要从实际出发，从国家整体利益出发，考虑到立法过程中的所有可能出现的因素，把德的全面要素尊重并加入进去，能让立法中的事实和因素科学合理性。二是科学立法需要正确认识客观规律，在立法过程中既要考虑法律所能调整以及能够很好调整的事项范围，又要考虑到社会的可接受程度，合理分配权利、义务、职权、职责，做到各方利益的均衡性。三是科学立法需要与民主立法相辅相成，从实现立法价值上看，民主立法本身就是科学立法追求的一个方面，无论是立法程序还是立法结果，科学立法和民主立法是得以同时实现的。“立法一定要接地气，要贴近民心，推动民生问题的解决，得到人民的拥护。”[2]

二、科学立法的判断标准

（一）立法程序正当性

正当程序，指的是把程序正义做为核心价值观的取向，以及与之有关的一系列观念看法、规则制度的总和。正当程序最初作为司法领域的一项原则，随着社会的发展引入立法领域，并确立了立法正当程序这一概念。立法程序的正当性是为了确保参与立法的多元主体的利益权益充分实现，能给予他们一个公平、公正、公开的集协商、质证和辩论一体的立法过程的机会平台，会给立法结果带来实质性的影响。立法程序的正当性，也是从源头上对立法者的立法权行使进行程序上的规范约束，是防止立法者恣意妄为的行使立法权的制度保证。简言之，有正当的程序，才会有正当的立法，正当的立法程序，是科学立法重要的判断标准。但是，现在的立法程序正当性还有待完善，要不断加强立法的制度建设，要对立法的参与、公开和听证制度安排进行不断的完善，并建立立法辩论、立法回避、立法修正案等制度。

（二）立法内容合理性

“立法内容合理是指法律原则、规则、技术性措施和权利义务的设置适当，能够为社会所接受。”[3]关于立法内容的合理性可以分为两个层次：一是把保护人民群体的利益放在突出位置，把公平合理分配所有社会主体的权利、尊重人的人身自由和尊严价值作为立法前进道路上的指路标，把人民利益高于个人和集体利益作为心里的秤砣;二是在掌握社会发展规律的基础上选择合适的调整事项，在有限理性的认识水平上，努力把立法工作同步进行紧紧跟上，合理平均的分配共享社会资源。当我国的立法建设不停加快，立法过程中的利益主体愈发向多元化趋势发展，利益的多样化所导致的矛盾冲突也更加激烈。因此，立法机关要愈加重视对立法内容的设计，使立法内容更加合理，利益才会更好平衡。

（三）立法观念现代性

立法观念现代性是科学立法的关键所在，因为立法观念直接影响着立法实践，也是立法制度得以建立的根基。因此，要将立法观念摆在优先位置，作为立法行为的决定条件。立法既要符合理论，也要符合实践，要把人民群众的根本利益做为着力点。只有立法观念保持现代性，才能更好的发挥法律效果，使政治效果、法律效果和社会政治效果相统一，保证法律实施的各个阶段效果有机衔接。为此，一方面，立法者要时刻清醒，不可主观臆断，要尊重客观事实规律，发现并利用真理的价值，做到上层建筑制度建设和经济基础立法工作和谐一致，稳固发展;另一方面，立法者要摒弃以往闭涩、陈旧、落后的不良观念，与时俱进，做到量和质的飞跃发展，使立法的外在程序和内在实体的完美融合。

（四）立法技术精湛性

“立法既是一项重要的决策活动，也是一门难度较大的技术性工作，立法技术的好与差、优与劣，直接影响到立法内容的科学与否。”[4]立法技术直接影响到立法参与者意见的表达和采纳，进而影响到立法决策，这对立法内容的影响几乎是决定性的，规范的立法技术使得立法程序本身成为了一个具体的流程，如立法意见的分类采纳技术，立法重大制度的预设方案，立法合法性、合理性和可行性的量化标准建设，逻辑缜密的立法结构，统一规范的立法语言等等。立法技术是否精湛，是权衡一部法律质量高低重要标准之一。规范的立法技术是能对立法工作的进程展开有方向的引导，对法律冲突矛盾进行疏散消解，弥补法律体系的漏洞，完善立法主体的认识。立法技术精湛，不是纸上谈兵，需要通过立法实践予以体现。这就要求立法者不断钻研立法技术，不仅要从自身国情发展，还要放眼国际社会，吸收借鉴有利立法技术建设的成分，加入我国立法技术之中。

三、科学立法的推进路径

（一）坚持党的领导

“改革开放以来，党领导立法的一个突出特点就是坚持从国情出发，对局部地区出现的新事务，采取先局部试验，形成经验后再全面推广，最后系统总结整合成理论。” [5]在我国《立法法》第三条就明确规定了，立法应当坚持中国共产党的领导，这也是立法政治合法性的必然要求。2016年《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》出台之后，在加强党对立法工作的领导方面有了规则指引，明确的执行机构实行党对立法工作的领导是关键的第一步，2018年8月中央全面依法治国委员会第一次会议上审议了《人民法院组织法（修订草案）》《人民检察院组织法（修订草案）》，意味着中央层面具体具体执行的开始。但党对立法工作的领导具体机制还需要全面的完善，才能充分保证改革意志的贯彻以及治理理念在立法中的统一。

（二）坚持人大主导

立法质量直接受到起草质量的影响，在国家立法和地方立法中政府部门起草占据了起草法律数量的绝大数，大部门法律涉及公共管理内容由专业性强的行政机关起草是普遍采取的方式。但是政府起草法案的弊端在于部门利益倾向性严重、起草法案缺乏法制统一、起草程序形式化、草案质量参差不齐。在这方面开展了有效的探索，2017年全国人大常委会出台了《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，重大利益调整论证咨询工作流程强化了立法机关与社会公众的沟通联系，发挥社会力量解决和处理立法中的重大利益调整和争议较大的重要事项。因此，要全面强化了人大机关在立法中主导作用还需要更多层面的具体措施，发挥政府起草作用的同时控制立法部门利益倾向等问题。

（三）完善立法程序

立法是一件不小的事情，立法协商工作不只要放在会上，还要放在会下，公开透明的深入展开。立法是不同主体间的利益相互摩擦博弈，不断破旧重立新的利益格局，兼顾保护好各个阶级主体的利益。这样看来，不仅是民主的立法，也是科学的立法。面临我国立法改革的关键时期，要格外小心利益格局的调整，使大家达成共识，平衡大家的利益分配，用大家都可以接受的方案来促进立法博弈，保障集体的共同利益。立法过程里，已经有广泛采取座谈会、书面征求、专家咨询和采访信访等一些基本形式。立法工作要从人民群众出发，要听取组织、公民和机关的相关意见，可以采用听证会、座谈会等多种方式。要丰富立法工作的方法方式，还要听取不同阶层主体的意见，要最大程度反映不同利益阶级的利益主体的意见。要明确好什么样的法律去听证，确立重点对待和反对意见优先发言的原则，在完善立法的听证制度同时，促进完善的立法程序的建立。

（四）提高立法技术

立法技术是立法目的活动得以实现的工具，也是法律形式和内容塑造的表现。推进科学立法，必须注重科学立法技术的运用。随着法律的不断发展，法律涉及的领域也不同，法律调整的对象纷繁复杂，立法技术的要求也不断提高。全国人大常委会法法工委为了规范立法技术的运用，曾经于2009年和2011年出台了《立法技术规范（一）》和《立法技术规范（二）》，这对于立法者而言具有很重要的引领作用。但在实际立法过程中，尤其是地方立法，立法者并未对此予以高度重视，导致立法质量受到影响，科学立法的目标难以实现。因此，建议立法者应当不断提高立法技术，注重立法体例、立法结构、立法逻辑、立法用词等的科学运用。

（五）发挥专家作用

立法需要专业人才的充分参与，立法本身专业性要求非常高，既懂立法又懂立法专业方面内容的复合型专业人才非常稀少。立法离不开专家学者的意见，专家学者的智慧应用于立法中。但是，因为很多现实的阻碍因素，很多专家学者的作用，没有得以发挥施展出来，而且更多的为当权者服务。当专家学者的意见与行政决策者意见不同时，往往缺少合理的解决机制，当前来看很多专家学者在立法中话语权小，意见不够被重视，这还导致了附庸型学者的滋生，围绕权力的专家反而能够发表更多意见和言论。在立法过程中意见发表与采纳机制，充分接受专家学者意见，调动专业学者的积极性，保证立法程序的科学性。

參考文献：

[1]关保英.科学立法科学性之解读[J].社会科学，2007（3）：76.

[2]汪闽燕.立法接地气人民自然拥护[N].法制日报，2015-03-14（5）.

[3]冯玉军，王柏荣.科学立法的科学性标准探析[J].中国人民大学学报，2014（1）：95.

[4]刘松山.中国立法问题研究[M].北京：知识产权出版社，2016：149.

[5]彭君.党领导立法的历史变迁[N].学习时报，2019-10-16（2）.