从改革目的分析公务员职务与职级并行制度

【摘 要】公务员职务与职级并行制度有利于完善公务员制度，推进公务员管理工作。本篇文章，根据《公务员职务与职级并行规定》和《公务员法》的内容，总结提炼改革的目的，并从这个角度提出笔者对现存的问题思考与相关建议。

【关键词】公务员职务与职级并行制度职级晋升激励

为不断地完善我国的公务员制度，于2017年修正过的《公务员法》，很快又进行了修订。新《公务员法》于2019年6月1日发布，推行公务员职务与职级制度的规定吸引了众多学者的目光。

公务员职务与职级并行制度有利于完善公务员制度，推进公务员管理工作。本篇文章，根据《公务员职务与职级并行规定》和《公务员法》的内容，总结提炼改革的目的，并从这个角度提出笔者对现存的问题思考与相关建议。

一、实行职务与职级并行制度的目的

为了更好地推进和完善公务员职务与职级并行制度，必须要明白我国为什么要进行该项制度改革。

《国家公务员暂行条例》中已经明确要实施职位分类，出于各方面的原因，实际效果并明显。此外，国家也颁布了关于公务员职位分类的改革方案，但是都没有充分实现，推进职位分类制度在我国遇到了较为严重的挫折。为解决问题，《公务员法》尝试调整了部分规定，把“职位分类”改成了“职务、职级与级别”，删除了职位说明书等相关规定。中国在建立适合本国国情的公务员管理制度时走了弯路，一味地照搬具有美国特色的职位分类制度，出现与我国社会现实严重脱节的现象。有了前车之鉴，新法规定的公务员职务与职级并行制度是在充分考虑我国国情的基础上提出的，主要有以下几个目的：

（一）健全公务员的激励保障機制

一直以来，乡镇等基层公务员无法解决职务晋升难的问题。县级以下各单位的公务员最多到达主任科员的位置，职务浮动不大，待遇难以提高。“晋升”原仅指职务晋升，这也就说明了若想提高薪资待遇，只有职务晋升这一座“独木桥”。长期下来，“逃离乡镇”的风气逐渐在基层公务员队伍中抬头，部分公务员会产生懈怠的心态，消极对待工作。

（二）完善公务员权利保障体系建构

公务员职务与职级并行制度的实行有利于公务员职级的顺畅晋升;再以职级与待遇对接加以辅助，提高基层公务员福利薪资待遇，来保正绝大多数的公务员的权利都可以得到充分的保障。只有当解决“论资排辈”等之类的问题，充分考虑到并保障基层公务员的待遇时，公务员做到“忠诚、干净、担当”，才能够保证公共权力公平公正行使。

（三）建设专业化公务员队伍

表面来看，专业化公务员队伍建设在我国继续实施职位分类制度的情况下并不困难，但是，事实上，不重视“竞争原理”的队伍实行的分类都是空话。长期在社会上关于公务员的传言都是“铁饭碗”“一张报、一杯茶，一下午”，这些背后其实反映的是公务员工作的“轻松”“无需提高业务水平”，这对于我国的社会主义现代化道路建设是非常不利的。

为解决这个问题，党的十八大以来干部能上能下的党的干部管理方针通过职务与职级并行制度得到了进一步明确与落实。在实行职位分类的基础上，加强公务员之间的竞争氛围，更加重视公务员的个人德才表现、工作水平，逐渐构建具有市场淘汰效应的工作机制和从政环境。

二、制度改革待解决的问题

（一）职务与职级并行制度的负面作用

公务员制度的改革根本目的就是为了改善基层公务员长期得不到晋升、晋升天花板低和薪资问题，并促进基层公务员摆脱懈怠心理。然而，理论在实践中往往会遇到困境。如果仅仅依靠提高薪资福利待遇来表明对职级晋升的肯定，那么迟早会出现新晋升职级的公务员和原本同级别非领导职务、和处于领导职务的公务员享有相同的待遇的情况。从基本心理角度思考，已经承担相同级别非领导和领导职务的公务员可能会心存不满，严重者甚至会萌生辞去领导职务、专心晋升职级的想法，这对于保持公务员队伍的稳定性是不利的。

（二）激励手段单一

职务与职级在功能和待遇方面的作用不同，职级晋升并不意味着职位改变，受到改变或改善的只有属于生活待遇的工资待遇。所以，基本可以得出职级晋升的激励作用是远远比不上职务晋升的结论，公务员权利保障体系的完善也成了一句空话。另外长期以来，县级以下机关的绝大多数公务员受制于机关规格太小，领导职务的数量着实有限，所以职级的“天花板”基本就是县处级。事实上，除了公务员外，县乡等基层机关中有很多事业编制工作人员，而这些工作人员正面对着“同工不同酬”的问题，工作积极性也因此而消减。

（三）部分地方政府财政水平无法跟进制度改革

各地财政收入大相径庭，在我国，具有直辖市地位的几所城市的财政发展指数，有的直辖市可以进入五强，而重庆的财政发展指数却垫底。据统计，上海的一般公共预算收入7000亿，一骑绝尘，而部分城市100亿关卡都无法跨过，城市之间的差值可以到达70倍。因此，致力于改善公务员待遇问题的公务员职务与职级并行制度的有效落实对一些地方财政困难的政府来说，实在是不太现实，部分政府现有的财政状况很难去兑现制度所要求的职级待遇，所以地方上的落实困难也是不可忽略的。

（四）晋升体系不完备

在我国，公务员各项制度之间的协同性低下，公务员退出机制和职级晋升制度就是其中的典例。实践中，公务员职级晋升考核主要根据的是晋升前的职级或职务以及任职年限，但如果要在公平公正的基础上考虑公务员的任职年限，那么公务员考核实施细则应该更加专业化。然而，如果将年度考核与工作业绩、资历完全挂钩，激励作用就无法有效发挥，也无法避免部分公务员混日子熬资历的现象。

资格审查和年度考核应当在公务员晋升职级时综合评价，看上去确实是比较客观可操作的标准，但是忽略了晋升体系的构建。公务员职级晋升制度虽已对公务员任职年限不作高要求，但晋升职数和考核结果仍占较大比重，其中，实践中经常出现“优秀”考核结果每人轮一遍的现象，而不称职或者基本称职的评测结果几乎不出现。由此导致公务员依然处于待遇工作的状态，因为本质上的游戏规则还是熬资历，而与个人能力、贡献程度等核心指标无关。

三、完善公务员职位与职级制度的措施

由此，结合上文的简要分析，可以考虑以下改善措施：

（一）完善激励机制，强化职级管理

在制度和规则制定方面，晋升制度、职级序列制度和薪资制度都要以职位分类为基础重点考量1。公务员晋升天花板问题的解决与否是公务员职务与职级并行制度是否奏效的检验标准。

职务与职级并行制度表面上看是取消了“非领导职务”，将“非领导职务”当作“职级序列”来进行管理，甚至在民间流传着非领导职务等于职级序列的言论。所以，在进一步深化改革的同时，必须厘清职级与领导职务和非领导职务的关系，否则，职级制度的设计只会落空。其次，由于职级与待遇挂钩，所以，职级管理必须得到充分的重视。

在职位分类的基础之上，各类职务的职数也是需要明确规定的。政府应当结合实践的需要，制定出较为合适的规则，例如分别列明领导职务的职数、总职数等再进行比较筛选修改。有针对性地对各个职位、部门、机关制定精细化的可操作的管理办法;进一步明确职级公务员的性质和概念，与领导职务公务员之间合理划分权力与职责，以防止出现直接照搬领导职务管理模式的现象;各层级机关达成合作关系，打通基层公务员的晋升通道，促进职级与职务并行，从而起到有效的激励作用。

此外，職级晋升激励制度设计、条件审查制度设计、考核制度设计是优化公务员职级晋升制度的必经之路。公务员职级晋升制度是否得以顺利推进取决于职级的独立性程度。职级与职务在实践中往往密不可分，甚至混为一谈，而完善公务员职级晋升制度的必要步骤就是将职级与职务分割开，并在制度设计、薪资福利待遇等方面给予职级和职务各不相同的规则体系，使其在公务员晋升和日常工作中具有不同的影响和作用。因此，职级晋升需要与激励机制挂钩，才能使得职级制度能够真正落到实处。

具体而言，首先需要明确职级在整个公务员系统中的功能与作用，在根本属性中与职务区分开;其次，提高职级晋升的激励作用。激励作用力大小直接影响制度的实际效果，因此，必须着手于缩短职务晋升和职级晋升之间的差距，寻找合适的平衡点。另外，丰富激励手段。激励手段可以考虑涵盖关乎到公务员切身利益的内容，例如工作年限、晋升年限的限制等，这类措施对公务员队伍会有较大的吸引力，毕竟，虽然已着手减小工作年限在评价晋升制度中的考量比重，但观念的纠正和理论的实施均不是一朝一夕就可完成的事情。

（二）细化考核制度，完善晋升通道

虽然《公务员法》已经对部分内容进行了有效的修改，例如考核部分的改革，但是，在实践中，会大量涌现对配套管理制度的需求，尤其是与晋升息息相关的考核制度。

从中央出台的各类文件中可以概况出公务员考核制度改革的前进方向，即类别化和精细化，明确在考核制度中综合考量政治素养以及各类别各层级各要求等。考核制度的创新与完善必须结合各地方、各部门的实际情况研究制定，同时也要结合考虑各类别、各层级公务员之间的不同点与相同点;号召各级机关、行业与部门深入研究考核指数分类分级设置，使得考核指标体系尽可能的科学有效，使得考核工作更加公平公正、可操作;职务与职级并行制度的最终目标就是提高公务员队伍的积极性，充分保障职级公务员享有对应职级待遇的权利，改善基层公务员待遇状态，促进各职级公务员积极工作、为人民服务。

参考文献：

[1]张柏林：《关于公务员法的几个问题》，《国家行政学院学报》2006年第3期。

[2]杨梅：《县以下机关公务员职务职级并行制度的政策评析》，《中国人事科学》2018年第6期。

[3]张智：《基层公务员职务与职级并行制度下的晋升机制探究》，《领导科学》2018年第3期。

[4]王红茹：《公务员晋级新变化：职务与职级并行》，《中国经济周刊》2018年第44期。

[5]陈英杰：《基于激励理论的基层公务员职务职级并行制度研究》，山东师范大学学报2017年2月刊。

[6]王可：《落实职务与职级并行制度发挥政策最大最优效应》，《党建研究》，2019第7期。

[7]黄熙宇：《创新发展公务员职务与职级并行管理》，《经济师》2019年第8期。

[8]贾洪波：《公务员职务与职级并行制度解析》，长沙理工大学学报（社会科学版）2018年3月刊。

注释：

郝玉明：《公务员职务与职级并行的概念界定和试点评估》，载于《中国人事科学》2019年第4期。

作者简介：

周思媛，出生于2000年07月18日，女，汉族，江苏泰州人，现于华中师范大学法学院本科生在读，主要研究行政法热点问题。

（作者单位：华中师范大学）