论学前教育立法的必要性、合法性与适当性

摘 要：党的十九大报告明确提出要全力以赴做好学前教育，让所有幼儿享受到受教育的权利与服务，这不仅直接关系着全体儿童的身心全面发展，而且还关系着未来国民素质的整体提高。但我国目前学前教育法律体系还存在一些问题，要坚持儿童本位的根本宗旨，就要不断丰富法律体系内容，妥善协调法律体系内部各方面关系，有效夯实体系框架结构，积极构建适宜我国国情的学前教育法律体系。

关键词：学前教育立法，必要性，合法性，适当性

中图分类号：G40-011.8

文献标识码：A 文章编号：2095-5995（2020）09-0016-03

党的十九大报告明确提出“办好学前教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，并将“幼有所育”放在七项民生与社会事业之首，明确要求全力以赴做好学前教育，让所有幼儿享受到受教育的权利与服务。要落实十九大这些决策，学前教育立法势在必行。

一、必要性

学前期是儿童的认识发展最为迅速、最重要的时期，在他们一生的发展中具有十分重要的奠基性作用。科学合理的学前教育对一个孩子的身心健康、习惯养成、智力发展等具有关键意义。幼儿园中的教育设施、课程设置、教师质量等各个方面都必须符合一定的要求。我国学前教育的办学实践长期存在着行政管理体制不健全、缺乏必要财政保障、“入园难”、“入园贵”、学前教育质量参差不齐、幼儿教师师资力量得不到保障等问题。这些问题是制约我国学前教育发展的瓶颈[1]。当前，我国学前教育主要存在着下列这些问题。

1.教育资源分配不均。我国公办幼儿园数量不足，大部分幼儿园都是盈利性质的民办幼儿园，而民办幼儿园的收费水平一般都很高，给很多家庭造成了负担，这使得有些儿童无法接受学前教育。由于学前教育没有纳入义务教育范畴，即便在教育水平很高的城市，也存在入园难的问题。根据最新数据显示，我国学前教育平均每个班级有28个学前儿童，各地发展水平不一，有些省份平均每个班级不到21个儿童，而有些省份平均一个班级达到了33个儿童。现在幼儿园大多数都出现了超员的现象。

2.教育机构水平不足。很多幼儿园存在教育设施不合格、管理不规范、教师数量不足，教师资质不合格等问题，甚至会偶发幼儿园性侵案件，如2020年4月初上海青浦某幼儿园一名男幼师性侵女童。为了保护儿童的合法权益，应从各方面规范幼儿园的管理行为，保障儿童的合法权益。

3.教育课程和活动不规范，不符合儿童成长发展规律。很多幼儿园违规开展小学学科内容及其他不符合儿童身心发展水平的培训，开展违背学前儿童身心发展规律的教学活动，对儿童的成长产生不利影响。应注重培养儿童的品质，促进儿童智力发育，做好儿童入学的准备。

上述这些问题，主要是因为缺少规范所致。在宏观方面，我们要制定相关政策促进学前教育的发展，在财政上给予学前教育发展的保证，还应该在法律上做出具体的规定将各方责任予以明确，确保幼儿园合法合规，以儿童安全、身心健康为首要目标，促进儿童各方面的成长。

二、合法性

目前我国已经建成一个以《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《国防教育法》《民办教育促进法》《教师法》为主，涵盖法律、行政法规、地方性法规和规章的教育法规体系，但部分领域还存在法律规范缺位的现象，例如学前教育、考试、终身教育和家庭教育。

初步搭建的“中国特色”的学前教育政策与法规框架包含五大政策法规类型：第一类是联合国机构和国际组织的公约、宣言、声明。如1990年中国政府签署加入的1959年联合国大会通过的《儿童权利公约》;1991年3月加入的《儿童生存、保护和发展世界宣言》等等。这是最宏观、具备国际视野的儿童保护规章约定，体现了全社会对儿童问题的共识。第二类为全国人民代表大会及其常委会通过的宪法、一般性法律和其他相关法律。宪法是国家的根本大法，决定国家对待儿童的基本态度与基本原则。如宪法规定“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”，“禁止虐待老人、妇女和儿童”等。第三类是学前教育领域的特别法、单行法，暂时空缺。第四类是中共中央关于学前教育、儿童保护、儿童福利的决定、决议、计划、纲要和政策规定。第五类为国务院和国务院各职能部门制订、颁布、实施的各类行政法规、条例、规定、纲要、办法。

2020年9月7日《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》向社会公布[2]。从实质合法性而言，法律正当性的判断基础在于是否符合道德基础。从目前《学前教育法草案》的整体内容来看，符合习近平总书记在党的十九大报告中提出的“幼有所育”的意见，目的是为了保护学前儿童的受教育权和身心健康，为学前儿童提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。因此在实质合法性方面，《学前教育法草案》是具有合法性的。

形式合法性而言，法律本身的合法与否依赖于其上位法对其的要求，法律合法与否的判断，依赖于上位法对法律制定本身的规定。只要法律的制定符合上位法的规定，满足形式要件即具有“合法性”。学前教育立法（下简称《學前教育法》）有明确的上位法依据，即《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国教育法》。在我国现行《宪法》中，明确涉及学前教育的条款出现在第十九条：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”

《教育法》第2条：“在中华人民共和国境内的各级各类教育，适用本法。”《教育法》第17条：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”《教育法》第十八条：“国家制定学前教育标准，加快普及学前教育，构建覆盖城乡，特别是农村的学前教育公共服务体系。各级人民政府应当采取措施，为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。”2018年，十三届全国人大常委会又将学前教育法列入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”的立法规划，为《学前教育法》提供了合法性基础，加快了学前教育立法的步伐。

三、适当性

适当性原则是指所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。就是说，在目的与手段的关系上，必须是适当的。这是一个“目的导向”的要求。教育部《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中提到了2020年的发展目标和2035年的中长期目标，即到2020年，学前三年毛入园率达到85%、普惠性幼儿园覆盖率达到80%，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系，有效解决“入园难”“入园贵”问题;到2035年全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。《学前教育法草案》鼓励举办非营利性民办幼儿园并规定了普惠性民办幼儿园的定义，促进民办幼儿园的普惠性，目的导向十分清晰;并且规定了逐利限制，避免公办幼儿园和非营利性民办幼儿园被资本所控制，更大程度上是为了解决“入园贵”的问题;财政支持制度、建立幼儿园的收费公示制度等等，目的都是为了解决“入园贵”的问题。总体上看来，《学前教育法草案》的内容也具有适当性。

我国学前教育立法经过了一个循序渐进的过程。2003年，全国人大学前教育法列入立法调研计划;2011-2013年，第一期学前教育三年行动以扩大教育资源、缓解入园难为工作目标;2014-2016年，第二期学前教育三年行动则坚持公益和普惠原则，继续扩大教育资源总量，解决入园难的问题;2017-2020年，第三期学前教育三年行动的目标为完善体制机制，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系;2018年，十三届全国人大常委会把学前教育法列入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”的立法规划，学前教育领域的立法事项一直具有明确清晰的立法适当性。

《学前教育法草案》对于幼儿园等机构的设立要求、责任承担，以及教师等工作人员等都进行了全面的规定，充分合理地保障了学前儿童的权利，也保障了教师等工作人员的权利。此外，本法的制定除了符合宪法和上位法的规定，还遵循国家各项最新政策，例如本法第四十五条，对于人员待遇规定公办幼儿园的平均工资收入水平应当不低于当地公务员的平均工资收入水平，确保及时足额发放，遵循了国家最新关于教师工资待遇的政策规定。整部法律规定全面具体，对于相关的权利保护和责任承担也合理适当。

针对目前学前教育法律体系存在的现实问题，坚持贯彻儿童本位根本宗旨，不断丰富法律体系内容，妥善协调法律体系内部各方面关系，有效夯实体系框架结构，积极探索适宜我国实际国情的学前教育法律体系改进思路，是优化学前教育法律体系的应有之策。

我国应当以学前教育发展现状为基础，以先进的学前教育理念为指引，以高水平的立法技术为手段，以域外学前教育立法与实施经验为参考，加快制定具有中国特色的《学前教育法》，积极完善学前教育法律体系框架，妥善协调与非专门性法律以及下位法规规章的配套关系，促使法律体系结构严谨、内部和谐，法律内容分工明确、衔接得当[3]。《学前教育法》作为学前教育领域基础性和专业性法律，应当从根本上解决学前教育发展长期积累的深层次难题、关键性体制机制和政策制度问题，厘清相关主体的权利与义务，理顺学前教育领域法规规章的内部逻辑关系。《学前教育法》需要全面包含学前教育的性质和地位、制度和政策、原则和精神、体制和机制等重要内容，建立科学合理的弱势儿童群体帮扶制度，教师准入、发展与退出机制，政府财政保障和监管督导等制度。需要有效回应现行学前教育法规规章存在的问题和关注的焦点，对于法規规章等下位法内容的矛盾、模糊、漏洞等弊端，给予具体、明确、可行的价值指引，促使相关立法主体积极履行学前教育立法职责，调动地方立法的积极性和主动性。

参考文献：

[1]湛中乐.《学前教育法（草案）》的立法特点与完善建议[J].湖南师范大学教育科学学报，2020（6）：28-31.

[2]管华.《学前教育法草案》逐利限制条款的合宪性解释[J].湖南师范大学教育科学学报，2020（6）：24-27.

[3]滕锐.论我国学前教育的立法优化与体系建构[J].新华文摘，2020（7）：19-22.