学前教育发展的财税法保障

彭礼堂

发展学前教育需要国家财政资金支持和财税法保障。支持学前教育的财税法保障应从学前教育立法前、立法中、立法后三方面着手进行。立法前，要充分认识学前教育的重要性和学前教育的性质;立法中，要从立法形式内容、税款征收、财政资金支用等方面来明确和强化政府义务;立法后，要落实相关法律责任主体，对损害学前教育公共利益的，可由无利害关系的公民和法人提起公益诉讼并追究其相关法律责任。

一、学前教育立法前：对学前教育的全面认知

3-6岁是幼儿大脑功能全面和快速发展的关键期，良好的学前教育可以培养幼儿良好的学习习惯，充分开发幼儿智力，推动儿童心理的健康发展。国外的研究表明：如果将人17岁时所达到的智力水平定为100，那么其中50%是4岁以前获得的，80%是8岁以前获得的。学前教育是教育体系中最基础的环节，其发展水平和质量高低关系到一个民族乃至一个国家的生存和发展。

在学前教育欠发达国家，学前教育仅仅是少数国民的需求，私人投入是学前教育发展的重要来源，但在学前教育得到普及的国家，学前教育已经成为公共需要，公共投入已占学前教育经费的绝大多数。因此，很多人认为学前教育产品具有典型的准公共产品属性。不仅如此，由于学前教育与公共产品都具有受益的公共性和受众的普遍性特点，公益性应该是学前教育的本质属性。

学前教育是重要的社会公益事业，它关系到亿万儿童的健康成长，是政府为百姓办实事的重大民生工程，国家财政投入对保障学前儿童早期发展具有重要意义。而我国学前教育在投入总量、生均投入、支出比例及教师工资等方面都远远低于国际水平。鉴于“加大国家学前教育投入有助于保障学前教育的公益性，并减少学前教育阶段不公平的现象”，加大学前教育投入成为政府义不容辞的责任。

二、学前教育立法中：明确政府对学前教育的义务

现代财税法是將财政支出法和税收收入法作为一个整体来研究的领域法学，主要包括税收收入法和税款支用法，即通常所说的一体化税法。一体化税法是税收法和税用法统一的法律。在一体化税法下，纳税人纳税是为了换取国家提供的公共产品，国家有征税的权力同时也有向纳税人提供公共产品的义务，纳税人有纳税的义务但也有要求国家提供公共产品的权利。一体化税法视角下的国家不仅仅是权力人，更应该是义务人;一体化税法视角下的纳税人不仅仅是义务人，更应该是权利人。国家和纳税人都是税义务人和税权利人的统一体。财政优先保障教育发展，基础教育是财政保障的重中之重，而目前学前教育是财政投入的薄弱环节。因此，立法应明确政府对学前教育加大财政投入的义务，落实政府作为公共产品提供者和义务人的财政投入责任。

学前教育财政投入立法应贯彻财政法定原则，将国家指引学前教育财政投入目标的宏观政策、国家确定学前教育财政投入的中观政策、国家明确学前教育财政投入要求的微观政策法律化，坚持国家政策规定的学前教育基本普及以公办为主的目标和学前教育财政投入以公益与普惠为方向。针对学前教育存在的财政投入总量不足、财政投入结构不合理等重点问题，充分重视对学前教育公共经费的投入，通过税款专用和财政专项列支加大学前教育公共投入水平，保证财政性学前教育经费在GDP中的占比、财政性学前教育经费在教育经费中的占比、支出结构中职工薪酬支出占比，从而为实现我国学前教育持续健康发展提供保障。一方面，各级政府不仅应将学前教育经费列入财政预算，在资金安排同步提高的同时逐步改变中央财政专项转移支付学前教育发展资金安排与学前教育中央本级支出预算占比太过悬殊的情况，财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占比也应当符合法律规定的占比要求;另一方面，由于学前教育财政事权是中央与地方的共同事权，学前教育所需财政补助经费，主要按照隶属关系等由中央和地方财政分别承担。学前教育幼儿资助政策当前是由地方负责落实并承担支出责任，中央财政给予奖补支持和承担地方资金缺口的支出责任。对于地方政府学前教育财政事权与财力不匹配可能影响到学前教育基本公共服务均等化问题，因而主要是通过中央对地方的专项转移支付来解决，目前离免费学前教育目标的实现的确还有相当长的一段距离。未来随着国家财力的不断增强和财政支出结构的逐步合理，国家为幼儿提供免费学前教育应该指日可待。

学前教育财政投入立法应采取专章“财政投入与保障”立法形式，将本章置于“管理与监督”章节之前。财政应优先保障教育发展，教育财政投入的立法可以在宪法、财税基本法、教育基本法、预算法中规定，但国家对学前教育财政投入的专门立法应该以《学前教育法》的形式专章规定为宜。国家应加大对教育的财政投入特别是对学前教育的财政投入，立法应征求各界意见让民众广泛参与。内容应涉及学前教育财政投入主体、学前教育财政投入对象、学前教育财政投入方式等要素;保障学前教育经费支出的中央财政预算和地方财政预算;普惠性学前教育对象的财政扶持和普惠性学前教育地域的财政扶持。立法条款应包括政府财政事权与支出责任、学前教育经费预算、学前教育经费标准、教师工资和财政补助等，充分体现政府投入主导、合理划分事权财权、预算和转移支付等方面的内容。通过法律让人民参与决定学前教育财政投入，加大投入以满足学前教育经费的充足，合理分配以实现学前教育财政支出公平。

三、学前教育立法后：相关主体法律责任的追究

这里所说的学前教育法律责任与通常所说的学前教育政府投入责任、学前教育财政责任、学前教育政府支出责任不是同一含义。学前教育政府投入责任、学前教育财政责任、学前教育政府支出责任中的责任与职责、职权、义务同义，义务履行必须要法律责任保障，否则义务规定便成了没有法律约束力的一纸宣言。学前教育法律责任是以学前教育义务存在为前提，它指的是违反学前教育义务应该承受的否定性的不利法律后果。学前教育法律责任既有财产责任也有非财产责任，既有公法责任也有私法责任，既有民事责任也有行政责任和刑事责任，还应该有违宪责任。特别是学前教育投入法律责任，它既是教育法律责任，也是财政法律责任，是两类法律责任的交集，可以概括为教育财政法律责任。学前教育相关主体没有履行学前教育法规定的法定义务或侵害了学前教育权利主体合法权益，都必须承担相应的法律责任，接受相应的法律制裁。学前教育法律责任追究，有利于落实学前教育相关法律制度，有利于保障学前教育权利主体各项权利的实现，有利于提高中央政府和地方各级政府发展学前教育的能力。

学前教育法律责任主体包括政府、其他社会组织和个人，政府应该是学前教育财政投入法律责任的主体。目前学前教育立法存在的普遍问题是：在学前教育立法的很多内容中，政府权力规定得太多，政府义务规定得太少，政府权力义务不匹配;在学前教育投入与保障方面对中央政府与地方政府财政投入义务有相应规定，但在法律责任方面如果中央政府和地方政府不履行这种财政投入义务的法律后果却缺乏与之相对应的规定，导致有义务无责任，法律责任与法律义务不对称;学前教育法律责任主体规定中，政府作为主要的责任主体承担的法律责任太少，其他社会组织和个人承担的法律责任过多;即使规定了中央政府有关部门和地方各级人民政府未履行学前教育相关义务，法律责任中的处罚也规定得太轻，只是规定责令限期改正，情节严重的才规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分等等。

学前教育立法对学前教育财政投入法律责任制度的完善，至少可以在以下三方面做些工作：第一，把政府作为学前教育法律责任的主要主体，在学前教育法律责任制度中主要规定政府的法律责任，承担法律责任的主体有中央政府和地方政府、有中央和地方有关政府部门、有各级政府首长、有政府相关部门负责人和直接责任人;第二，政府承担未履行学前教育财政投入义务的法律责任形式，应该不仅限于行政处分等行政制裁方式，应该有承担刑事责任的刑事制裁方式，甚至应该有承担违宪责任的违宪制裁方式;第三，由于教育事关千家万户和国家未来，学前教育财政投入涉及社会公共利益，为了更好地监督政府履行学前教育财政投入义务，学前教育财政投入法律责任的追究可以考虑引入公益诉讼机制，允许无直接利害关系的所有公民和法人对政府在学前教育财政投入中有损害公共利益行为时享有提起公益诉讼的权利，使学前教育法律责任制度真正落到实处。