扶贫政策的实践与精准扶贫的实施：现状与困境

贾海薇　张雯闻　黎荷妹

摘   要：为了改善我国传统扶贫方式针对性不强、指向不准、扶贫效果不佳等一系列问题，2013年以来，党和政府采取精准扶贫的方式加强对贫困人口的帮扶。生态农业就是精准扶贫得以实现的一种重要方式，但目前缺乏对此类政策执行现状了解及困境的分析。本文以广东省内主要苏区贫困县为例，分析了生态农业精准扶贫政策的实施现状，研究结果表明，这些政策取得了较好的成效，有效的改善了农村生活，并显著提升了他们脱离贫困的信心;同时政策实施方式民主公开，也能使群众广泛参与，改善乡村基层治理质量。调查显示生态扶贫政策在取得成效的同时，政策实施尚存在一定问题，包括：政策设计不合理、政策针对性不强等问题。因此，本文认为在精准扶贫过程中应进一步注重政策的时效性，同时也应该广泛动员社会力量，合理构建社会组织，为政策更好实施打好基础。

关键词：精准扶贫;生态农业;政策实施

中图分类号：F323.8 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2020）01-0044-06

2017年10月18日，习近平总书记在中共十九大报告中指出，要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹各省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合[1]，更加稳固了精准扶贫政策在我国民生改善中的重要地位。

我国扶贫项目开始于上世纪80年代中期，经过30多年的努力取得了较大的成效，由于我国地域辽阔、人口众多，对贫困居民底数摸不清、扶贫针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出。自2013年习近平总书记首次做出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的指示以来，各省市纷纷响应政府号召，开展精准扶贫工作。广东省也积极实施脱贫攻坚“八大工程”，力求在2020年消灭绝对贫困[2]。但由于广东省山区面积较广，多数扶贫对象分布在较为偏远的山区农村，虽然地处偏远但生态条件比较优越，依靠发展生态农业、推进红色旅游、开展科技精准扶贫就成为广东省的扶贫工作的重要形式之一[3]。

广东省省委、省人民政府因地制宜，結合省内实际情况对贯彻实施精准扶贫提出了具体的要求，指出要开发当地农业优势资源，发展特色农业产业，实施特色农业产业到户精准扶持[4]。然而广东省自2014年实施以生态农业推进精准扶贫政策来，具体的成效如何，实施过程中存在着哪些困境，又将如何继续推进等问题依然不明确。站在2019年12月这个关键时间节点，本文旨在广东省生态农业精准扶贫政策实施过程中面临的现实困境，特别苏区的精准扶贫现状，提出点滴对策建议，力图为广东省实施更加精准的扶贫策略提供参考。

一、研究背景

（一）精准扶贫政策实施研究现状

精准扶贫政策是习近平总书记于2013年11月在湖南湘西考察时提出，以“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”作为重要思想，并在2014召开的两会中逐步提炼、形成一个全国性实施的指导政策。该政策颁布后，自2015年始，针对该政策实施的相关研究文章也逐步呈现，但数量并不多。目前同时以“精准扶贫”和“政策实施”为关键词在CNKI搜索，共有251篇相关期刊文章，除去政府文件与年鉴资料，其中精准扶贫实施的现状与困境就是此类研究关注的焦点。

以“研究方法”为依据，可将上述文献分为“实证”与“非实证”两类。其中，非实证类研究主要是观点的阐述，而实证研究则为精准扶贫现状及其问题提供了详实的经验证据。从文献内容来看，这些研究普遍认为精准扶贫在保障“精准”[5]、扶贫内容为何[6]、具体实施路线[7]等各个方都存在一定问题。这些问题之外，更重要的是，如何通过相应的政策调整和政策设计解决上述问题，提升精准扶贫的效率。

一些地区性的实证研究为政策的调整和变革提供了思路，以湖南湘西土家族苗族自治州为例，该地区因地制宜开展的当地绿色经济发展政策取得了显著的成效[7]。总结当地经验，可以发现，建立基于本地经济结构特征基础上的绿色经济扶贫政策能够较好的实施，同时也能取得比较理想的成效，但现有的绿色经济扶贫多以再分配型政策为主，通过财政转移加强本地基础设施建设，开发农产品和旅游产品，但在本地人和本地人组成的社群中，人力资本和社会资本的培育力度都不够，这些绿色经济扶贫措施想要“落地生根”仍然面临困境，未来应该注重通过教育等多种方式培养本地劳动力素质，加强本地社群内部的联系，多从本地文化中追根溯源，增加本地绿色经济发展的可持续性[8-11]。

（二）广东省中央苏区精准扶贫模式

广东省作为全国首屈一指的经济大省，较之我国中西部，尤其是西部少数民族地区较少受到精准扶贫研究的关注。实际上，广东省面临着严峻的省内发展不均衡，珠三角与粤北、粤西、粤东之间的发展差异显著，其中尤以广东省13个原中央苏区县为代表的粤北地区形成了一个典型的连片贫困区，这些地区包括梅州市下属全部区县（梅江区、梅县区、兴宁市、五华县、丰顺县、大埔县、平远县、蕉岭县），河源市的龙川县、和平县、连平县，潮州市的饶平县，韶关市的南雄市。以年收入4000元为扶贫标准记，这些地区共有相对贫困人口22.5万人，占全省176.5万相对贫困人口的12.75%;其中梅州、河源、潮州、韶关市的贫困发生率分别为6.8%、6.3%、5.6%、5.6%，高于全省的4.7%;截至2015年仍有8个原中央苏区县的农民人均可支配收入低于全国平均水平。

尽管此类地区地处偏远，经济不发达。但其多变的地貌、良好的生态环境也为其打造和发展生态农业与旅游业提供了可能。结合本省内互联网发展迅速，拥有广泛的线上线下资源的基础，广东省上述地区在精准扶贫的过程中，以农业产业化和农产品商品化，在贫困村建立农产品生产基地为基础，通过实施全产业链帮扶，形成“公司+基地+农户”的产业扶贫模式，并以“互联网+特色农产品”的新形态、新手段，通过线上线下的整合带动当地经济发展，是很有发展空间的。现在广东省珠三角发达地市与13个原中央苏区县分别建立结对帮扶关系，以市场为导向开展农业产业合作，拓宽扶贫资源，保障扶贫成效。

值得注意的是，广东省的生态扶贫政策尤为注重农机补贴的发放，开展农业技能培训;同时，广东省各级政府尤为强调精准扶贫过程中的民主与公平，要求扶贫工作处处透明，广大人民群众能够真正参与其中，同时，也强调驻村工作队的工作时常、工作方式、工作效果，建立了严格的驻村队伍扶贫工作制度，旨在发挥党员干部的带头作用，通过政府公务员与群众之间的互动，盘活各类资本，降低贫困。

二、样本和数据

为了深度了解广东省中央苏区县的生态农业政策与精准扶贫的实施状况，我们选择了梅州市五华县（周江镇冰坎村、周江镇新良村、潭下镇文里村）、梅州市梅县区（松口镇大塘村、南下村、石盘村）、潮州市饶平县（新丰镇荣东村、荣西村、仙坑村）、河源市龙川县（丰稔镇左拔村、丰稔村、新潭村、新联村）四个苏区县下属的镇村进行了调查研究，发放问卷114份，有效问卷114份，有效回收率100% ①。

表1显示了样本的个人及家庭基本情况，其结果显示：对性别的调查中，1表示男，2表示女。根据表1可知，性别均值为1.24，表示调查过程中男性更多。在对年龄的调查中，1表示16-24岁，2表示24-44岁，3表示45-55岁，4表示55-70岁，5表示70岁以上。根据表1可知，年龄均值为3.69，表示被调查者大多年龄在45岁以上。在对学历层次的调查中，1表示小学及以下，2表示初中，3表示高中，4表示职校中专，5表示大专，6表示本科及以上。根据表1可知，学历层次均值为1.43，表示被调查者学历层次大都在初中及以下水平。在对家庭年收入调查中，1代表1200元以下，2代表1200-2300元，3代表2300-3200元，4代表3200-5000元，5代表5000元以上。根据表1可知，家庭人均年收入为3.34，表示较多的一部分家庭人均年收入在2300元以上，符合当地人口的基本分布规律，样本具有代表性。

三、研究结果

（一）导致家庭不富裕的主要原因

图1汇总了导致样本不富裕的原因。选择劳动力缺乏的人数最多，为82人;其次是选择家庭成员患重病或残疾的人数为69人;其次是选择劳动技能低的人数为55人;其次是选择处农业以外没有其他收入来源的人数为29人;其次是选择抚养子女负担重的人数为23人;其次是选择子女上学负担重的人数为21人;其次是选择其他的人数为20人;其次是选择自然灾害或突發事件的人数为15人;其次是选择赡养老人负担重的人数为14人;选择居住地自然条件很差的人数最少，为9人。对比家庭收入来源与收入水平，可以发现贫困户的主要问题是缺乏劳动力，特别是具有现代谋生技能的劳动力，患病、残疾、供子女上学等等负担还特别沉重。这也意味着以生态农业主导的扶贫方式可以在现有劳动力匮乏的情况下，通过在地教育以及发掘在地的文化社会资本，盘活各类潜在的人力资本实现共同富裕成为可能。

（二）政策实施的效果及评价

表2现实了目标群众对当前政府实施的生态扶贫政策的效果评价。本研究在对当前政府精准扶贫政策的了解程度调查过程中，采用非常了解、了解、不清楚、一般及不了解等五级标准来衡量，分别采用5-1分赋值。根据表2可知，民众对当前政府精准扶贫政策了解程度均值为2.6，表明民众对精准扶贫政策的了解还有较大的提升空间。在对政府扶贫给农村困难群体带来的帮助调查过程中，采用非常大、大、不清楚、一般及很小五级标准来衡量，并采用5-1分赋值。根据表2可知，民众对政府扶贫给农村困难群体带来的帮助评价较好，均值为3.68，接近帮助大区间。在对民众是否享受到扶贫政策的实惠调查中，采用否、是进行调查，1代表否，2代表是。根据表2可知，所有人全都选择了是，表明调查的114人全都享受到了扶贫政策带来的实惠。在对民众对脱贫致富的信心调查中，采用充满信心、较有信心和没有信心三级标准来测量，并分别赋值3-1分。根据表2可知，民众对脱贫致富的信心评价均值为1.93，接近较有信心区间。在对农村居民最低生活保障制度的效果、新型农村社会养老保险制度的效果、新型农村合作医疗制度的效果、粮种补贴政策的效果、农机补贴政策的效果以及使用农业技术培训项目的效果评价调查中，采用非常有效、有效、不清楚、效果较小及没有效果五级标准来衡量，并采用5-1分赋值。根据表2可知，民众对6项政策的效果评价均较好，均值都接近或超过3。其中，民众对农村居民最低生活保障制度效果评价最好，接近“有效”的评价区间，均值为3.91;其次是对新型农村合作医疗制度的效果评价，均值为3.67;其次是对新型农村社会养老保险制度的评价，均值为3.6;之后是对科技兴农等使用农业技术培训项目的效果评价，均值为3.04;其次是对粮种补贴政策的效果评价，均值为2.95;对农机补贴政策的效果评价最差，均值为2.92。

（三）对扶贫政策实施过程的评价

1. 民主参与与社会公平

表3显示了群众对精准扶贫过程中的民主参与和社会公平等相关实施议题的评价。在对扶贫对象评选是否公平、是否进行民主评议评选、是否公示扶贫对象以及是否参与项目相关决策活动的调查中，采用否、是进行测量，1代表否，2代表是。根据表3可知，扶贫政策的实施还是比较公平的，其中扶贫对象评选是否公平的评价均值为1.98，接近2;是否进行民主评议评选均值为1.89;是否公示扶贫对象均值为1.99;是否参与了该项目规划、选择等相关决策活动的均值仅为1.07，只有极少的人参与到扶贫政策的决策活动中来。在对有没有对扶贫信息进行公示的调查中，采用从没有、偶尔有、经常有进行测量，1代表从没有，2代表偶尔有，3代表经常有。根据表3可知，都有没有对扶贫信心进行公示的均值为2.5，表示政府对扶贫信息的公示状况良好。

2. 工作方式

表4显示了群众对驻村工作的相关评价。在对驻村工作队是否进村入住、驻村工作队是否详细了解民众的具体情况以及是否接受过项目技能培训调查中，采用否、是进行调查，1代表否，2代表是。根据表4可知，驻村工作队是否进村入住的均值为1.76，驻村工作队是否详细了解您家的具体情况均值为1.77，都较为接近2;是否接受过项目技能培训均值为1.32，表示较少一部分的人接受过技能培训。在驻村工作队入户次数调查中，分别用1次、2次、3次及3次以上进行调查，1表示1次，2表示2次，3表示3次，4表示3次以上。根据表4可知，驻村工作队入户次数均值为2.82，接近3次。在对政府正在开展的扶贫项目有没有针对性和当前扶贫项目有没有遗漏或错置的调查中，采用没有、有进行测量，1代表没有，2代表有。根据表4可知，政府在开展项目扶贫有没有针对当地的现实情况均值为1.7，较为接近2，说明政府开展的扶贫项目还是比较有针对性的。当前扶贫项目有没有遗漏或错置的均值为1.07，接近1，表示当前扶贫项目几乎不存在遗漏或错置。

四、结论和政策建议

（一）结论

从广东省内生态农业精准扶贫实施的现状看，现有的扶贫政策取得了较好的成效，农民群众肯定生态扶贫工作对农村困难群众带来的帮助，认为自己能够从扶贫工作中得到实惠，对脱贫致富具有较强的信心。但同时，也应注意到，各项不同的政策，如农村居民最低生活保障制度、新型农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度、粮种补贴制度、农机补贴制度以及实用农业技术培训项目的效果不一，其中以资源直接再分配为主的农村居民最低生活保障、养老保险以及新型合作医疗等制度的评价更高，但实用农业技术培训项目以及相应的粮食、农机补贴制度的评价相对却比较低。这可能表明，生态农业精准扶贫在落地的过程中，未能充分满足人民群众的需要，所发放的粮食、农机补贴以及农业技术培训项目的针对性不够。

从广东省内生态农业精准扶贫实施的过程看，人民群众民主参与与社会公平以及精准扶贫队伍的工作方式两方面都基于较高的评价。其中，群众对扶贫对象评选过程、扶贫信息的公示等方面都基于肯定评价，同时群众自己也有较多的机会参与到精准扶贫项目的规划和选择的过程中。驻村工作队真正的做到了扎根农村，落地生根，能够较好的了解贫困家庭的情况，未贫困家庭提供项目培训，扶贫项目落地情况良好，没有措置和遗漏。

（二）政策建议

尽管生态扶贫等政策取得了显著的成效，但政策仍然有一定的改善空间，主要包括：

第一，加强对贫困农户的针对性技能培训与知识教育，帮助他们建立符合现代化社会发展需要的思想观念与心理模式，帮助他们发展适合当地生态农业产业需要的且适合自身劳动能力特点的基本技能与工作条件，通过“人的现代性教育”将传统的“等靠要”思想严重的贫困农民转变为“自主发展、自主谋生、自主经营、自主劳动”的新型农民[12]，用力所能及的劳动获得可持续的自主经济来源，从“授人以鱼”转变为“授人以渔”，真正让现在的原苏区县的农民享受到精准扶贫政策的公共价值。

第二，进一步加强农业基础设施建设和科技创新驱动，提升农业产业综合竞争力。将农业农村作为财政支出和固定资产投资的重点保障领域，加快建立政府主导的稳定增长的农业投资机制，结合农村综合改革、新农村建设，把加快农田水利、農村道路、农业网络建设作为推进农业产业扶贫的重要条件，用“互联网+农业”的方式改变苏区县的地理偏远与区位劣势，夯实苏区县的优势特色农业发展基础。

第三，进一步精准实施产业帮扶与技能培训措施，提升扶贫的“造血机制”的有效性和持续性。深入了解每一户贫困农户的具体情况，一家一户推进贫困农户可以从事的特色农业产业或加工产业，将扶持农业项目、资金直接到户，通过真正的精准扶持实现自我发展的农业产业脱贫。如果是单家单户无法完成的生态产业项目，就引导贫困户入股成立脱贫合作社，联结或入股有意愿、有实力、带动强的新型农业经营主体，将帮扶农业项目、资金作为贫困户的入股资本金参与特色农业产业经营，使特色农业产业发展规模和贫困户形成利益联结机制，实现产业精准到户。

第四，进一步整合涉农服务平台，提升农业产业扶贫的综合效益。支持贫困地区依托供销合作社、农民专业合作社等载体，建立健全农业社会化服务体系，开展统一供种、统一供肥、统防统治、统一机械服务，为农户提供农业产前、产中、产后农事生产全产业链服务。支持多种类型的新型农业服务主体开展土地托管、联耕联种等专业化规模化服务，提高贫困农户良种良法和农业机械的使用率，提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业能力，分享产业链条价值。

第五，整合多龙治水的财政政策渠道，将支农助农资金进行统一财政路径管理与检查验收管理。引入第三方专家智库机构，为苏区各个村镇进行量身定做的乡村振兴发展规划，并由省市县多个层级联合确定专项扶持资金，建立村级精准扶贫责任人制度，归拢资金的使用权限与建设责任，将每一分资金用好用足用准。并通过专业财政监管，加强对村镇两级的财政资金监督与公开，确保资金使用中的廉洁、公正、透明、实效。

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（责任编辑：罗湘龙）