基于规则视角的我国种业对外开放度评估

陈龙江　高阳

摘   要：种业对外开放关乎我国粮食安全，本文从规则视角评估我国种业对外开放度。对相关政策法规的梳理显示，近年种业对外开放政策总体上并未大幅放松。进一步采用AHP-FCE法的综合评估结果表明，基于规则的我国种业对外开放度为中等开放，模糊综合评判值介于低度开放和中等开放之间。未来种业开放政策应进行动态小幅分类调整，有收有放，适度提高开放总水平。

关键词：种业;开放度;粮食安全;层次分析法;模糊综合评判法

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2020）01-0004-06

一、引言

1997年9月，农业部和原国家计委等四部（委、局）联合发布《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》，正式拉开了我国种业对外开放的序幕（陈龙江、熊启泉，2012）。这一规定对外资在我国设立农作物种子企业的相关问题进行了比较详细的规定，成为我国种业对外开放的规则准绳。之后，历次修订的《中华人民共和国种子法》、历次修订的《外商投资产业指导目录》、《农作物种子生产经营许可证管理办法》、《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》、《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》、《全国现代农作物种业发展规划》、《关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》等政策法规也部分涉及种业对外开放的规则。

种子是粮食安全的关键，种业更是关系国计民生的战略产业（赵刚、林源园，2009）。种业安全是我国粮食安全的前提，是农业安全的先决条件之一。因此，在当前跨国种业巨头加快进入我国种业的背景下，有学者认为国内种业正面临全线失守、全军覆没的险境（顾列铭，2010），中国种业面临灭顶之危（赵刚、林源园，2009），亦有学者认为中国种业没有开放过度（陈龙江、熊启泉，2012），外资进入中国种业还未达到威胁程度（靖飞、李成贵，2011;李成贵，2012），开放比改革更重要（佟屏亚，2009）。因此，如何把握种业对外开放度是一个非常重要的政策问题。如果开放过度，可能会带来产业安全问题，而开放不足，则不利于种业市场的竞争与发展壮大（陈龙江、熊启泉，2012）。

基于以上考虑，本文从规则视角，梳理我国种业对外开放政策法规，采用模糊综合评价法（Fuzzy Comprehensive Evaluation，FCE）和层次分析法（Analytical Hierarchy Process，AHP），综合评估种业对外开放开放度，并解读相应的政策启示。

二、规则视角的种业对外开放政策变迁

根据我国开放政策的实践，种业开放政策可以从如下几方面进行梳理：一是涉及种业的产业政策，包括外商投资的产业限制、禁止和企业并购的国家安全审查政策等;二是微观层次的企业设立与经营有关的政策法规，包括企业设立审批程度、控股限制、注册资本要求、企业类别限制等;三是境外企业与国内科研机构、企业进行技术研发合作的有关政策，如必要条件下进行国家安全审查、种质资源交换等;四是种子进口政策，如进口许可、进口税收优惠差别待遇等。笔者七年前曾对种业开放的政策做了部分梳理（陈龙江、熊启泉，2012），因此，本部分在重新归类的基础上，重点对2012年以后的政策变动进行更新梳理。

（一）产业政策

对外商投资种业的产业限制体现在自2002年起，直至2017年的《外商投资产业指导目录》等政策法规中。2015年修订生效的《外商投资产业指导目录》明确禁止外商投资“农作物、种畜禽、水产苗种转基因品种选育及其转基因种子（苗）生产”（国家发展和改革委员会、商务部，2015）。2017年修订版本则规定：禁止外商投资“我国稀有和特有的珍贵优良品种的研发、养殖、种植以及相关繁殖材料的生产（包括种植业、畜牧业、水产业的优良基因）;农作物、种畜禽、水产苗种转基因品种选育及其转基因种子（苗）生产”（国家发展和改革委员会、商务部，2017）。

2018年8月，在国家进一步扩大对外开放的背景下，《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》（以下简称2018年版负面清单）发布（国家发展和改革委员会、商务部，2018），这是对《外商投资产业指导目录（2017年修订）》中的外商投资准入负面清单进行的修订。2018年版负面清单大幅度放宽市场准入，清单长度由63条减至48条，共在22个领域推出开放措施，但是仍然坚持2017年外商投资产业指导目录中涉及种业的两项禁止外商投资领域。

在限制外商投资产业方面，2015年、2017年修订生效的《外商投资产业指导目录》要求“农作物新品种选育和种子生产（中方控股）”，列入限制外商投资。在最新的2018年版负面清单中，对于外商投资种业的控股要求进行了部分放开，取消小麦、玉米之外农作物新品种选育和种子生產须由中方控股的限制（国家发展和改革委员会、商务部，2018）。

在历次修订的外商投资产业指导目录中，鼓励类中唯一涉及种业的是2007年以来的《外商投资产业指导目录》以及2018年版负面清单，均将水产苗种繁育（不含我国特有的珍贵优良品种）列入鼓励外商投资产业。

在国家种业安全审查机制方面，2011年发布的《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》提出，做好外资并购境内种子企业安全审查工作。2012年底出台的《全国现代农作物种业发展规划（2012-2020年）》强调，要制定和完善外资进入农作物种业开展资源研究及种子研发、生产、经营等领域相关管理办法，规范国内种子企业、科研机构与国外种子企业技术合作（国务院办公厅，2012）。2016年1月生效的新《种子法》增加了“国家建立国家种业安全审查机制”的要求，并列举说明：境外机构、个人投资、并购境内种子企业，或者与境内科研院所、种子企业开展技术合作，从事品种研发、种子生产经营的审批管理依照有关法律、行政法规的规定执行。

（二）研发合作政策

研发合作方面，早期外资企业与国内企业和科研机构的科研合作管理相对比较宽松，政策执行不规范也造成了一些乱象，导致种质资源非法获取等问题，此后，国家对于科研合作开始加以规范。相关的政策涉及两方面：一是种质资源交流，二是与国内企业和科研机构的技术合作。

在种质资源交流方面，2003年发布、2004年修订的《农作物种质资源管理办法》规定：国家对农作物种质资源享有主权，任何单位和个人向境外提供种质资源，应当经所在地省、自治区、直辖市农业行政主管部门审核，报农业部审批;对外提供农作物种质资源实行分类管理制度，农业部定期修订分类管理目录（农业部，2003）。2011年4月发布的《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》提出，鼓励外资企业引进国际先进育种技术和优势种质资源，规范外资在我国从事种质资源搜集等行为（国务院办公厅，2011）。

2012年12月出台的《全国现代农作物种业发展规划（2012-2020年）》强调，要制定和完善外资进入农作物种业开展资源研究及种子研发、生产、经营等领域相关管理办法，规范国内种子企业、科研机构与国外种子企业技术合作（国务院办公厅，2012）。2017年10月7日修订版《农业转基因生物安全管理条例》亦规定：中外合作、合资或者外方独资在中华人民共和国境内从事农业转基因生物研究与试验的，应当经国务院农业行政主管部门批准（国务院，2017）。

2016年1月生效的新《种子法》增加了“国家建立国家种业安全审查机制”的要求，外资与境内科研院所、种子企业开展技术合作，在关系国家安全的情况下，亦适用国家种业安全审查机制。

（三）进口政策

2016年起施行的修订版《中华人民共和国种子法》规定，从事种子进出口业务的种子生产经营许可证，由省、自治区、直辖市人民政府农业、林业主管部门审核，国务院农业、林业主管部门核发。同时规定，从事种子进出口业务的，除具备种子生产经营许可证外，还应当依照国家有关规定取得种子进出口许可。

2009年《种子（苗）种畜（禽）鱼种（苗）和种用野生动植物种源进口税收优惠政策暂行管理办法》及实施细则规定：在“十一五”期间对进口种子（苗）种畜（禽）鱼种（苗）和种用野生动植物种源，免征进口环节增值税，但外资企业进口商品种子（苗、球）和中方企业代理外资企业进口的种子（苗、球）不予免税（财政部、海关总署、国家税务总局，2009）。2011年发布的《关于种子（苗）种畜（禽）鱼种（苗）和种用野生动植物种源免征进口环节增值税政策及2011年进口计划的通知》将免征进口环节增值税延续至“十二五”期间，同时删除了外资企业进口不予免税的规定（财政部、海关总署、国家税务总局，2011）。

2016年4月财政部、国家税务总局下发的《关于“十三五”期间进口种子种源税收政策的通知》表明，“十三五”期间继续对进口种子（苗）、种畜（禽）、鱼种（苗）和种用野生动植物种源免征进口环节增值税，没有将外资企业进口排除在免税优惠之外（财政部、国家税务总局，2016）。但是，最新的2017年《农业部办公厅关于印发<“十三五”期间进口种子种源免税政策实施办法>的通知》中又明确规定：“具有下列情形之一的，不予进行免税标注确认：外资企业进口商品种子（苗）;中方企业代理外资企业进口的种子（苗）”（农业部办公厅，2017）。这意味着，目前外资种业在进口免税优惠方面不能享受国民待遇。

（四）简要总结

基于以上相关政策法规的变迁，可简要总结当前种业开放的政策规则如下表1所示。总体而言，在国家进一步扩大开放的大背景下，种业对外开放政策并未大幅放松变动，大部分的政策规定保持不变，除2018年农作物新品种育种和生产政策方面较大放松控股要求限制外，在科研合作等方面的开放政策呈现收紧趋向更加严格的态势。

三、种业对外开放度综合评估

（一）群组决策的AHP-FCE法

在前文对种业对外开放政策的梳理基础上，进一步构建基于规则的综合指标体系进行开放度评估。由于综合评价结果受各层次指标权重的影响很大，因此权重系数确定合理与否，关系到结果的可信度。目前研究中采用主观赋权法和客观赋权法两类方法，两者各有优缺点：主观赋权法由专家根据实际情况确定权重，受主观经验影响可能存在较大偏差，而客观赋权法切断了主观性来源，系数具有绝对客观性，但仍有一个不可避免的缺陷是确定的权数有时与指标的实际重要程度相悖（杜栋、庞庆华、吴炎，2015）。基于以上考虑，为提高科学性，结合主观和客观赋权法，采用群组决策AHP-FCE相结合的混合方法，来确定种业对外开放政策综合评估中的权重分配和综合评估结果。

AHP法最早由美国T.L.Saaty于1980年提出（Saaty，1980），而后在1990年进一步完善（Saaty，1990）。层次分析法是一种解决复杂决策问题层次化、数量化的定性与定量相结合決策方法，通过两两比较的方式判断所在层次上的各因素相对的重要性，并依据这些综合判断来确定各因素在决策中的相对权重，即表示为分解-判断-综合的一个决策思维过程（林春，2017）。在这一评价中，若评价者是由多个人组成，则构成群组决策的层次分析法。为尽可能提高评估的准确性，本文采用群组决策层次分析法，邀请从事农业开放和种业研究的相关专家进行评价。

作为模糊数学的一种具体应用方法，我国学者汪培庄首次提出了模糊综合评判法（FCE）（杜栋、庞庆华、吴炎，2015）。FCE法是借助模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价的方法，即对受到多种难以直接量化因素制约的事物或对象做出一个全面的总体评价（杨纶标、高英仪、凌卫新，2011）。这一方法能较好地解决边界模糊的、难以量化的模糊问题， 适合各种非确定性问题的解决（张建华，2015）。

本文先采用群组决策AHP法确定各指标的权重，再采用FCE法获得各指标的评估值，最后进行综合加权，得到最终的评估结果，这一过程采用专门软件yaahp12.0软件实现。

（二）综合评估结果

经专家咨询，构建了种业对外开放度评估AHP层次结构模型，模型共分三层：目标层、准则层和指标层。目标层：基于规则的对外开放度评估指标体系A。准则层：产业政策（A1）、企业设立和经营政策（A2）、研发合作政策（A3）、种子进口政策（A4）。指标层：农作物新品种育种和生产政策（A11）、转基因品种选育和生产政策（A12）、我国稀有和特有的珍贵优良品种的研发生产等政策（A13）、国家种业安全审查机制（A14）、设立企业审批政策（A21）、注册资本要求政策（A22）、注册企业类别限制政策（A23）、股权占比限制政策（A24）、国内企业税收优惠政策（A25）、种质资源国际交流政策（A31）、与国内企业和研究机构技术合作政策（A32）、种子进出口许可证审批政策（A41）、进口生产用种子审批政策（A42）、国内企业进口种子海关免税政策（A43）。

在构建以上层次结构模型基础上，以各层次指标之间的隶属关系为基础构建了5个判断矩阵，采用yaahp软件生成相应专家咨询问卷，邀请中国社会科学院农村发展研究所等单位从事相关研究和工作的专家学者进行专家问卷调查，对各层次指标的相对重要性进行评价，形成了各指标两两重要性比较值的判断矩阵结果。在对各专家问卷数据进行检查基础上，对个别未通过一致性检查的判断矩阵，采用yaahp 12.0软件提供的修正算法进行自动修正①，剔除了自动修正项数占某因素总项数50%的专家数据。在此基础上，对各专家数据采用算术平均方法进行加权计算结果集结，最终得到各层次指标的相对权重，并进一步得出各个指标对决策目标的权重。

表2汇总了对专家咨询数据加权计算的准则层指标判断矩阵与相对权重结果。结果表明，研发合作政策的重要性最高，权重最大，占0.3287，其次是企业设立与经营政策，而后是种子进口政策，最后是产业政策。这一权重结果，与近年要求加紧科研合作管理，防范外资企业掌握企业核心研发成果从而实质上控制合资企业，或者通过科研合作非法获取中国特有种质资源等现实相一致，而产业政策的相对重要性最低，可能的原因在于，产业政策的限制和壁垒作用非常明显，但由于其禁止或限制产业准入，政策意图过于明显，容易给外资和国外政府造成攻击的口实。

采用群组决策AHP方法，利用yaahp 12.0软件测算验证，最终通过各项检验确定了开放度评估指标体系各层次指标的最终权重②，如表3所示。

由于对种业开放政策的开放度评价具有很强的模糊性，因此采用FCE来评价。FCE评价指标体系与AHP法的层次结构模型完全一致，具体以最低层的指标层各指标进行评价。根据开放度的通常评价分级，构建了以下等级评价集：{完全开放、高度开放、中等开放、低度开放、完全不开放}五个等级。

基于前文确定的评估指标权重结果，我们生成了FCE专家咨询问卷，请专家学者根据调查表所提供的当前各项开放政策资料和个人经验对各项指标进行评价，每个指标的评价尺度均为评语集中的五个模糊等级评语。在对专家学者评价结果进行整理和统计基础上，我们采用软件加权计算综合评价结果。

为计算最终模糊评价结果，给评价集{完全开放、高度开放、中等开放、低度开放、完全不开放}中的每个等级分别赋值（9，7，5，3，1），加权计算得到FCE各层次评价指标的得分均值如表4所示。加权结果表明，从政策类别来看，研发合作政策开放度最高，其次是进口政策，然后是企业设立与经营政策，产业政策开放度最低。具体政策来看，开放度较高的有注册资本要求政策、国内企业税收优惠政策、进口生产用种子审批政策等，而我国稀有和特有的珍贵优良品种研发生产等政策、转基因品种选育和生产政策的开放度很低。表4同时表明，最终的模糊综合评价综合得分为4.3469。

经加权计算得到综合评价等级隶属度结果如表5所示。综合以上两表结果可知，最终的最大隶属度为中等开放。因此，本文认为，截止2018年8月，我国种业对外开放政策的开放度为中等开放，模糊综合评判值介于低度开放和中等开放之间。

四、结论与政策启示

对种业对外开放相关政策法规的梳理表明，在国家总体扩大开放的背景下，种业对外开放政策并未大幅放松变动，大部分的政策规定保持不变，除2018年农作物新品种育种和生产政策方面较大放松控股要求限制外，科研合作政策呈现收紧态势。

进一步采用层次分析法-模糊综合评判法，基于规则构建综合评估指标体系对我国种业对外开放度进行综合评估，结果表明，截止2018年8月，我国种业对外开放政策开放度为中等开放，模糊综合评判值介于低度开放和中等开放之间。

外资在给我国种业带来诸多积极作用的同时，也带来了冲击和挑战，并引发了种业被外资垄断控制的种业安全担忧。但是，我们不能因为这些负面影响与担忧而阻止外资种业的进入，因为对外开放是一个不可逆转的趋势，只有坚持改革开放才能确保产业安全（成思危，2011）。未來仍然要坚定不移地对外开放，但是要适度（陈锡文，2009）。从评估结果来看，未来种业对外开放政策应在保持总体稳定的前提下，综合考虑种业科技发展趋势和开放政策调整的影响，进行动态小幅分类调整，有收有放，适度提高种业对外开放政策的总体开放水平。

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（责任编辑：李韵婷）