基于话语分析的我国高等教育信息化政策研究

梁 媛， 张 雷

(东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110619)

2018年4月，教育部印发了《教育信息化2.0行动计划》，开启了智能时代新征程。教育部副部长杜占元指出：“以教育信息化支撑和引领教育现代化，全力写好教育信息化 ‘奋进之笔’，让教育信息化2.0变为现实！”(1)加快融合创新发展 让教育信息化2.0变为现实——2018年全国教育信息化工作会议召开[J].中国电化教育研究，2018(6)：1.随着高等教育改革和发展迈进新的历史时期，高等教育信息化政策在教育信息化和高等教育发展中发挥着重要的导向和调控作用，梳理、总结高等教育信息化政策文本的共性与差异，并进行理性审视，进而提出政策执行建议，预判政策制定未来走向，可以为加快高等教育信息化建设提供参考依据，以构建新时代高等教育信息化2.0发展新生态。

一、高等教育信息化政策的宏观概貌

(一)高等教育信息化概念梳理

教育信息化源自信息化建设，我国信息化建设正式起步于1993年。1993—1995年，党和国家领导人提出了信息化建设的任务，启动了金卡、金桥、金关等重大信息化工程。1997年4月18—21日，国务院信息化工作领导小组在深圳召开了我国信息化建设发展里程碑式的重要会议——首次全国信息化工作会议，初步形成了我国教育信息化的概念雏形。教育信息化伴随信息和通信技术在教育实践领域的应用而逐步形成，指的是国家为了促进教育教学改革与发展，在教育领域全面深入地运用现代信息技术(ICT)的过程(2)刘垚玥.对我国基础教育信息化政策的梳理与思考[J]. 教育理论与实践，2016(4)：30-33.。类比于教育信息化，高等教育信息化要适应党和国家对于人才培养的更高要求，其在回应现代社会人才培养需要方面的属性表现得更加明显。赵国栋早在2004年就提出，高等教育信息化应将信息化技术应用于高校教学、科研等各项活动中，通过信息化技术来整合各方资源，以不断提高高校日常教学、科研水平，更好地服务社会，培养人才(3)赵国栋.关于中国、美国和日本高等教育信息化发展的比较研究[J].比较教育研究，2004(2)：28-33.；张金良则认为，高校的教育信息化通常指依托于现代智能化教育技术下的高校教育系统的优化与升级，高校教育信息化的目标在于使高校渐渐变成与其自身知识、经济相匹配的新型、开放的高等教育形态(4)孙幸成.普通高校教育信息化问题分析及政策研究[D].上海：华东师范大学，2011.。笔者认为，高等教育信息化应当在教育信息化的宏观指导下，以促进高等教育深化改革和高质量发展为目标，整合先进信息技术和各领域资源，更好地为我国社会发展和文明进步服务。

(二)高等教育信息化政策文本选择

根据教育政策的概念，教育信息化政策可以理解为以政党和政府为代表的公共权力机构在一定历史时期，通过一定的政策议程和程序，制定出实现教育信息化、解决教育信息化问题的一系列行动方针、准则和过程要求，成为推动整个教育信息化事业可持续发展的行动指南。其具体表现形式主要有规划、纲要、方案、计划、决定、意见等文本的形式以及相应的教育行动策略(5)黄忠敬.教育政策导论[M].北京：北京大学出版社，2011：12-15.。本研究对1993—2018年间中共中央关于高等教育信息化的各类文件进行文本分析，文件来源于教育部网、中国教育信息化网、中国教育和科研计算机网等官方网站，重点筛选出以文本形式呈现的高等教育及教育信息化政策法规42项。在我国现行的政策制定制度框架下，某一个政策之下可能有多种政策文本，我们依据作为文本的教育政策的三个层次进行筛选(6)黄忠敬.教育政策导论[M].北京：北京大学出版社，2011：12-15.：一是元教育政策，即总政策，是制定教育政策的政策，如《中华人民共和国高等教育法》(2015)、《中国教育改革与发展纲要》(1993)、《国家教育事业发展“十三五”规划》(2017)等共计13项政策；二是基本教育政策，是元政策各项规定的具体化，是针对教育信息化、高等教育或具体方向做出的规定，是具体政策制定的依据，如《教育信息化2.0行动计划》等共计8项政策；三是具体的教育政策，是针对高等教育和教育信息化特定问题制定的具体行动方案，如《教育部关于加强教育行业网络与信息安全工作的指导意见》等共计16项政策。另外，教育部办公厅印发的《教育部教育信息化年度工作要点》，从2014年起每年发布一次，到2018年共计5份文件。本文将依据上述42项政策文本及相关内容对我国高等教育信息化政策研究进行梳理，并对未来政策的制定进行展望。

二、高等教育信息化政策发展的社会历史脉络

(一)从无到有：教育体制改革牵引下的意识萌发(1993—1999年)

20世纪90年代，在“科教兴国”和“跨越式发展”浪潮中，高等教育以规模扩张式发展为主，主要侧重对高等教育体制和运行机制进行改革，走的是一条“教育产业化”的发展道路。1993年，中共中央、国务院联合颁发的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)提出了深化高等教育体制改革的任务，逐步建立起政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。《纲要》指出，要积极发展广播电视教育和学校电化教育。但是《纲要》中没有明确“教育信息化”的概念和内容。1996年国家教育委员会发布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》强调要“适度扩大高等教育规模”和“促进高等学校管理体制改革”。1998年全国人大通过了《中华人民共和国高等教育法》，进一步强调“高等教育为社会主义现代化建设服务”的重要性。1998年年底教育部发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》开始关注高等教育与信息技术的关系，并实施重点学校和重点学科建设的“211工程”，建设世界一流大学的“985工程”，在教育信息化方面提出要“实施现代远程教育工程，形成开放式教育网络，构建终身学习体系”。1999年，中共中央、国务院颁发的《关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》强调要“大力提高教育技术手段的现代化水平和教育信息化程度”，校园信息化建设已逐步被纳入我国高等教育改革与发展的视野，加快了高校改革的步伐。

(二)快速起步：教育公共政策逐步转型的应用保障(2000—2009年)

中共十六大提出科学发展观和构建和谐社会任务后，追求教育公平逐渐成为教育公共政策的基本价值认同，高等教育步入了跨越式发展阶段, 这是我国高等教育事业发展最快的时期。信息技术主要体现在教育教学和管理中的普及应用上。2001年教育部印发的《全国教育事业第十个五年计划》将“努力在构建教育手段现代化和教育信息化”等方面实现重大突破作为政策目标，提出“要将教育信息化工程”列为国家重点建设工程，进一步改善高等教育的信息环境。《2003—2007教育振兴行动计划》提出，实施“教育信息化建设工程”，全面提高现代信息技术在教育系统的应用水平，并推动“高等学校数字化校园建设”，为重点推进高水平大学和重点学科建设服务。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《2006—2020年国家信息化发展战略》提出要“加快教育科研信息化步伐，提升高等教育信息化水平”。2007年，《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》首次提出要“提高高等教育质量”，严格把控高校无序扩张的风险，加快“构建现代化教育体系”和“教育管理信息化、高校数字图书馆等应用工程建设”。

(三)蓬勃发展：从国家战略高度衡量的整合升级(2010—2018年)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》把教育信息化提升至国家战略高度，高等教育质量建设全面展开，教育信息化进程加快。这一阶段，多部委联合制定和颁发政策逐渐成为一种常态。2012年教育部印发了《国家教育事业发展第十二个五年规划》，提出要“全面提高教育服务现代化建设和人的全面发展的能力，完善高等教育体系，加快实施教育现代化战略”。2017年，国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》首次提出了“积极发展‘互联网+教育’”，并就制度环境、基础条件、教育教学和资源共享等方面提出了要求，信息技术在教育教学和管理中逐步指向云端一体化应用。

(四)智慧启航：新一轮教育信息化建设启动的里程碑(2018年以后)

2018年2月教育部办公厅颁发的《2018年教育信息化和网络安全工作要点》指出，要“深入推进信息技术与高等教育教学深度融合”。2018年4月《教育信息化2.0行动计划》的印发，旨在实现信息技术在教育教学和管理中的智能化应用，同时，适应了我国教育改革发展的要求。2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上的重要讲话更是成为“新时代教育改革发展的行动指南”。同时，李克强总理也强调，要鼓励各级各类学校与时俱进，创新教育理念和人才培养模式，发展“互联网+教育”。 2018年我国迈出了教育信息化2.0 坚实的第一步，通过实施“八大行动”，写好教育信息化的 “奋进之笔”。

三、基于话语分析的高等教育信息化政策特征梳理

英国教育政策学家斯蒂芬·鲍尔指出：教育政策是以复杂方式被编码并被解码的一套陈述；一个教育政策既是可争论的，也是可改变的，一直处于“形成中”(7)斯蒂芬·鲍尔.政治与教育政策制定：政策社会学探索[M].王玉秋，孙益，译.上海：华东师范大学出版社，2003：20-21.。因此，要对高等教育信息化政策进行研究，首先要从它的话语分析入手。笔者基于所整理的政策语料库中的资料，使用Nvivo软件对关键词等内容进行词频分析，通过质性分析，联系实际情况“透视”政策演变的内在逻辑和教育信息化政策的特征。

(一)政策主客体多元性逐渐显现

参与高等教育信息化相关政策制定的政策主体解决的是政策的所属问题。我国教育政策的制定走的是一条循序渐进决策模式的道路，政府在教育政策的制定过程中发挥了极其重要的作用。通过整理42项政策发现，政策发布部门最多的一项政策是九部委联合制定的。通过各部委制定、发布政策的数量和时间分布表(见表1)可以看出，随着教育信息化逐渐上升到国家信息化战略层面，高等教育信息化政策对其他教育政策的影响力逐步增强，作用力日渐显现。2012年，随着《国家教育事业发展第十二个五年规划》和《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》等政策的出台，越来越多的政策由多部门协调推进，联合出台政策的现象越来越普遍，政策主体由20世纪末的单一主体转向21世纪的多元主体。

表1 各部委制定、发布政策的数量和时间分布表

高等教育信息化政策的客体是指高等教育信息化政策所发生作用的对象，包含的是政策所要处理的社会问题和所涉及的社会成员，即高等教育信息化政策作用的目标、适用范围的划分问题，明确回答了高等教育信息化对何种人、事、物起作用，因此高等教育信息化政策的客体也不断变化，逐步呈现出兼具主客体特性的趋势。高等教育信息化政策作用于高等院校教师、学生和行政管理人员，同时也作用于高等院校的组织机构，还作用于高校数字校园建设、信息化资源平台建设、基础设施建设等，高效利用信息化手段促进了高校服务社会能力和水平的提高。

(二)政策导向从“价值导向”到“价值取向”之变

价值导向是指一定社会为实现其政治、经济目的而对政策涉及的相关方面的规范、激励、调节和引导，强调调控手段以及形成具体的行为规范；而价值取向是指人们在一定场合以一定方式采取一定行动的行为倾向(8)张凤合.公共政策的价值要义及其实践路径——基于当下我国的社会转型视角[M].北京：中国社会科学出版社，2012：35-37.。伴随着教育发展的四次浪潮，我国教育逐步从“转变教育观念”“提高教育质量”发展到“重视德育”和“教育国际化”的方向上来，教育信息化政策的价值意蕴对高等教育信息化的建设、发展和质量提升具有重要的指导意义。对21项元教育政策和教育基本政策的指导思想中的关键词进行词频统计，剔除专有名词后，“教育(教育、培养)、发展(成长、发展、开发)、全面、规划(方案、计划)、贯彻(实践、完成)、提高(促进、加强、提出、提升、推动)、改革、战略、落实、建设、服务”等词语的覆盖率比较高，这也体现了我国整体教育政策从关注效率走向有质量的教育公平、从精英教育转向大众教育、从应试教育转向素质教育的变化，随着整体教育政策的变化，高等教育信息化发展也从抓基础设施、软硬件建设、资源平台建设发展，逐步转化为关注“人”作为高等教育持续发展的内生动力，遵循人才的成长成才规律，使得政策不断具有时间探索意义和平等协商性，注重对政策目标、政策制定过程和政策发展路径的积极探索。例如，《教育信息化2.0行动计划》的指导思想是：“构建网络化、数字化、智能化、个性化、终身化的教育体系，建设人人皆学、处处能学、时时可学的学习型社会。”将政府的政策导向更多地指向了“公共利益”，积极回应民众诉求。

(三)政策内容从起步到创新发展

词频精准统计结果显示，在上述42项政策文件的内容表述中，“建设”“资源”“教学”“网络”“应用”“管理”“服务”“信息”等关键词出现200次以上，可见，高等教育信息化政策内容随着教育理念的不断创新和教育改革的不断深入，主要围绕资源建设、标准建设、能力建设、实践应用等几个方面来重点进行顶层设计，并以此作为高校实施行动的具体指南。

1.资源建设：以信息化基础设施建设发展为基础

我国在教育信息化发展的道路上非常重视信息化基础设施的建设与发展。1998年出台的《面向21世纪教育行动振兴计划》着力强调建设“现代远程教育工程”，以现有的中国教育科研网(CERNET)示范网和卫星视频传输系统为基础，实现“2000年全国全部本科高等学校入网”的建设目标。1999年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，国家支持建设以中国教育科研网和卫星视频系统为基础的现代远程教育网络，在入网的基础上加强终端平台、校园网络和局域网络的建设。2001年，《全国教育事业第十个五年计划》提出把教育信息化工程列入国家重点建设工程，“重点支持”网络建设，“重点强调”完善高校的网络建设，进一步改善高等教育的信息环境，并提出“2005年，全部高等学校均能联接国际互联网”的建设目标。《2003—2007教育振兴行动计划》提出“升级扩容工程建设”，新一代互联网和网格的概念在行动计划中出现，同时，继续关注“高等学校校园网建设”。2010年，《国家中长期发展规划纲要》将“加快教育信息基础设施建设”作为单独一项行动计划提出，通过整合资源，加快“升级换代”。2012年，《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出全面推进下一代互联网建设与应用，建设先进的教育信息化基础设施。2017年，《国家教育事业发展“十三五”规划》提出加快推进“宽带网络校校通”和“无线校园”建设的理念。

高等教育信息化资源建设正是基于国家倡导发展信息化基础设施的理念，倡导高校“互联网先行”，逐步从个体教育资源发展到开放共享的教育平台，进而发展到“大资源”的理念。2000年之前，“现代远程教育”是核心建设目标，充分发挥卫星电视的作用，开发高质量的教育软件，重视资源库和软件基地建设。2000年之后，《全国教育事业第十个五年计划》首次提出加快数字图书馆等公共服务体系建设，《2003—2007教育振兴行动计划》提出“依托高校创建国家级教育信息化应用支撑平台”。《国家中长期发展规划》提出“加强优质教育资源开发与应用”，“开放”与“灵活”成为主要理念，教育资源公共服务平台是建设主体，包含虚拟实验室、国际优质数字化教学资源等。2012年之后，《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》提出“开发整合各类优质教育教学资源，建立高等教育资源共建共享机制”。2015年，教育部专门出台了《教育部关于加强高等学校在线开放课程建设应用与管理的意见》，就在线开放课程资源建设做了阐释。2018年，《教育信息2.0行动计划》提出“建成‘互联网+教育’大平台，推动从教育专用资源向教育大资源的转变”。

2.标准建设：优化教育管理信息化规范发展路径

标准对于高等教育信息化发展起到了重要的规范作用。教育部于2000年初成立了“教育信息化技术标准委员会”，在《国家中长期发展规划》中提出“构建国家教育管理信息系统”。2002年，教育部发布了《教育管理信息化标准实施办法》，推动全国教育管理信息化工作向规范化和健康化方向发展，2013年发布了《关于进一步加强教育管理信息化工作的通知》以及《国家教育管理信息系统建设总体方案》，2016年发布了《教育信息化项目管理暂行办法》。可以看出，政策文本的表述从对硬件环境、软件工具、开发标准等方面的规定，逐渐过渡为高校应当如何管、怎么用、如何评价教育信息化的具体规范和标准指南。例如，《国家教育管理信息系统建设总体方案》指出高校要“重点做好国家信息系统的应用，形成学生、教师、学校资产及办学条件数据库”“开展其他各类业务管理信息系统的建设和应用”。在不断规范的标准化的高校教育管理信息化发展路径指引下，高校与其他多主体之间的互助和协作成为可能，使高等教育形态得以重构和创新。

3.能力建设：关注信息素养提升和专门化信息人才培养

高等教育信息化中“人”的角色定位，将决定教育信息化面向未来的发展，一方面高校本身的信息管理者、行政人员、教师、学生必须首先具备较高的信息素养；另一方面，高校还承担着培育未来信息专门人才的重任，共建信息化发展生态体系。2010年之前，政策目标还停留在加强信息化专业教育和培训上。《全国教育事业第十个五年计划》着力推进计算机和网络普及教育，注重“加强各层次计算机软件人才的培养和培训”。《2003—2007教育振兴行动计划》强调“大力加强信息技术应用型人才培养，着力改革信息化人才培养模式”，在“规模”和“质量”上下功夫。《国家教育事业发展第十二个五年规划》对教师和学生分别提出了要求：提高、发展教师的信息化技能，提高学生的信息化学习与生存能力。 继2012年《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》提出基础教育信息化素养之后，在《国家教育事业发展“十三五”规划》《教育信息化2.0行动计划》《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》中均提到了高等教育信息素养提升与高校人才培养的关系。例如，《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》指出，要构建“互联网+”条件下的人才培养新模式，推进信息化实践教学，充分利用现代信息技术实现优质教学资源开放共享，全面提升师生信息素养。2016年七部委联合发文——《关于加强网络安全学科建设和人才培养的意见》，提出“人才是网络安全第一资源”，并在高校学科建设、师资队伍建设、人才培养机制、行业合作等方面提出具体措施；《国家教育事业发展“十三五”规划》提出“创建一流网络安全学院，加强国家网络安全人才和创新基地建设，形成网络安全人才培养、技术创新、产业发展的良性生态环境”。信息素养已成为党和政府高度关切的问题，在《教育信息化2.0行动计划》中，信息素养培养已被列为“信息素养全面提升行动”，体现了党和国家对信息化能力建设的高度重视，从政策层面已做好了面向未来的规划与设计。

4.实践应用：紧跟信息技术，促进高等教育信息化的主流应用

《教育信息化2.0行动计划》的出台，顺应了信息技术爆发式发展的趋势，尤其是人工智能2.0的发展，许多专家得出“人类已进入智能时代”的论断。从《国家教育事业发展“十三五”规划》首次提出“互联网+教育”，到《教育信息化2.0行动计划》首次提出智慧教育的概念，信息技术的发展、变化对于教育信息化的技术支持路线的重要性不言而喻，高等教育信息化发展一直走在前列，是国家重点扶持和优先发展的对象。早在2004年颁布的《2003—2007教育振兴行动计划》中就提出，要全面提高现代信息技术在教育系统的应用水平，推动“网络学院”的发展，开展高等学校科研基地的信息化建设，研发虚拟实验系统，建设共享实验环境。《国家教育中长期发展规划(2011—2020)》则关注到了信息技术在“人”身上的应用，提出“强化信息技术应用”，从教室和学生两个层面推进，并推进“全民信息技术普及和应用”。《教育信息化十年规划(2011—2020)》提出了2020年高等教育信息化发展水平框架，重点推进信息技术与高等教育的深度融合。《教育信息化2.0行动计划》所设定的目标——“三全两高一大”，其中“两高”之一就是着力提高教育信息化应用水平。信息技术从辅助教育教学的手段，逐渐发展为教师教学必备的能力要求。从教育部2014—2018年发布的《教育信息化工作要点》中也能看出，高等教育信息化紧随信息技术发展的步伐(见表2)，不断面向未来教育现代化发展，不断适应教育支持创新的要求。

表2 《教育信息化工作要点》中关于高等教育信息化的信息技术应用表述

四、高等教育信息化政策制定的未来走向

当前我国高等教育格局发生了深刻变化，坚持高质量发展，以教育信息化支撑和引领教育现代化，面向未来，高等教育信息化政策的健全与完善将成为推动我国教育信息化发展的重要保障，成为实现我国高等教育内涵式发展的有力支撑。

首先要建立与高等教育信息化发展理念相统一的政策体系。截至目前所发布的我国高等教育信息化政策，基本都是上位政策之中提到的相关内容，并没有完整的专门指导高等教育信息化工作开展的政策。每一项高等教育信息化政策制定过程都是多种机制在发挥作用，离不开行政的规范与调节，需要一套完整的、独立的政策体系作为保障和支撑。结合当前我国高等教育信息化存在的实际问题与发展需求，在基础设施建设、资源分配、合作共建、地区均衡发展等方面要因地制宜，加强政策形成动力机制的研究，充分探索具有中国特色的高等教育信息化的政策创新、政策协同以及政策评估的优化路径，加快推动教育信息化升级，提升高等教育信息化政策质量。

其次要建立科学民主、高校广泛参与的决策程序和制度。未来高等教育信息化发展应当加大调研力度，了解、掌握信息化在各高等教育机构发展的条件与水平，建立健全公众参与、专家论证、政府决定相结合的行政决策机制，逐步建立政策审议制度，实行高等教育信息化政策决策听证制度，不断提升政策制定过程的科学化水平。各项政策方案的制定，需要建立在试点和实践的基础上，由各高校提供有效的数据支撑，有定量测算的翔实依据和充分的论证，针对具体问题，配套出台具体的解决方案，提升政策的针对性和实效性，形成全社会共同参与的高等教育信息化发展新格局。

再次要推动形成政策制定领域与信息化建设领域的共生合力。各地区政府、各高校应当充分抓住《教育信息化2.0行动计划》出台的契机，激发高等教育发展活力，以高等教育信息化激活高等教育内生动力，积极研究适合于我国高等教育高质量发展的信息化政策，建立政策制定领域与信息化建设领域的长效协商沟通机制，充分发挥信息化建设领域的研究与创新发展能力，避免政策制定领域的单向度发展，着力突破高等教育信息化政策变迁的局限性，促进政策制定领域与信息化建设领域形成共生合力。