基于6省份调查数据分析我国疾控中心面临的若干问题及对策思考

王禅 刘志强 关振东

疾病预防控制体系是维护人民群众健康的重要力量[1]，曾为我国传染病防控和公共卫生安全作出了巨大贡献[2]。当前，随着医疗卫生科技的发展和国民生活水平的提升，我国的疾病威胁已经从传染病转向慢性病，疾病负担占比超过70%[3]。疾控体系，特别是疾控中心系统，理应顺势而为，从“健康中国”提出的“大健康、大卫生”的治理视角出发，在慢性病的预防和管理等方面发挥更大作用。然而，这支力量却在当前“以治病为中心”的现状中逐渐与卫生健康的主流服务脱离，出现政府投入不足[4]、体系职能萎缩、人员流失严重[5]，以及由于防治脱节导致的患者和资源过度向医院，特别是大医院集中、医疗费用高涨、居民疾病负担过重等一系列问题[6]。本研究通过对典型地区各级卫生健康等相关部门、省、市、县（区）三级疾控中心的现场调查和关键人物访谈、焦点组访谈，梳理当前我国疾控中心体系面临的主要问题，并结合我国卫生健康事业发展目标和现有资源，提出了相应解决对策。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

以省、市、县（区）三级疾控中心为研究对象。根据专家推荐结果，判断抽样结合方便抽样，选取河北、山西、山东、广西、宁夏、海南等6个省份的有关市及其所辖区县（表1），调查省、市、县区卫生健康委及所属疾控处有关负责人，疾控中心有关负责人，人事、科教等行政部门负责人，免疫接种、结核病、艾滋病、地方病、慢性病、营养、生物制品、细菌/毒理、信息等技术部门负责人；部分县政府及县财政、人社、编办等部门有关责任人共201人。调查对象的部门分布为政府人员6%，卫生健康部门25%，疾控中心69%；岗位分布为行政管理人员（包括政府、卫生健康部门、疾控部门）40%，技术人员（主要为疾控机构业务部门）60%；行政级别和技术职称分布为部门主要及相关负责人/高级职称87%，其他13%。此外，配合相关政策文件、数据和报告资料。

1.2 研究方法

1.2.1 资料收集方法

一是采取焦点组访谈对上述人员进行调查，了解当地政府对疾控机构的财政补偿和政策支持等情况；疾控机构当前的运行状态、补偿机制、职能责任、实验室建设和运行情况，以及人才队伍的现状、薪酬和职称制度、工作负荷、高级人才储备、重点学科建设及科研等。利用关键人物访谈，对疾控机构运行中的重点问题进行进一步挖掘。二是现场考察各级疾控中心，了解机构运行和业务开展情况，收集相关文件、数据、报告等文本和数据资料。三是收集部分卫生统计年鉴数据，包括2004年～2017年的《中国卫生和计划生育统计年鉴》和2018年～2019年的《中国卫生健康统计年鉴》。以上资料的收集时间为2019年3月～2019年5月，资料时间分布为2003年1月至2019年5月。

1.2.2 数据分析方法

收集的定量资料采用描述性统计，归纳法梳理访谈等定性资料。

2 结果

2.1 疾控系统人员长期流失且有加剧倾向

据统计年鉴显示，2003年国家加强疾控体系建设后，2004、2005年疾控人员短暂增加，之后逐年下降，疾控系统总人数与卫生技术人员数变化趋势基本一致。总人数以2006年、2010年、2012年、2015年、2018年流失最多，分别较上一年度流失5924人、1220人、1397人、1437人、2904人[7]。现场调查中发现，2018年，受2017年取消行政事业预防性体检费、卫生检测费、委托性卫生防疫服务费 “三项收费”和二类疫苗加成影响，疾控中心人员收入明显下降。如山东省疾控中心人均收入降低30%，青年职工降幅最大可达50%，人员流失较前几年加剧，且流失的2 904人中有2 114人为专业技术人员。相关情况在调研的其他5个省份也均有反映，去向多为医疗机构、高校和企业等。

2.2 各级疾控中心职能定位不清问题逐渐显现

通过对调研资料的分析发现，一是随着深化医改向纵深推进，疾控体系中省、市、县三级疾控中心职责交叉重叠等的问题日益突出。传统的疾控中心五大卫生职能弱化，特别是学校卫生、职业卫生方面的工作多年未纳入疾控工作重点，广西、海南等地市县级疾控中心相关专业科室取消、人员缺乏，山东省仅青岛市、济南市疾控中心保留有学校卫生科，相关设备老化淘汰。二是慢性病防治任务不断增加。随着基本公共卫生服务项目不断增多，省、市、县三级疾控中心均要承担的慢性病防治任务日益扩展，要求不断增高，已经逐渐成为主流业务。以宁夏自治区为例，近3年疾控中心每年承担基本公共卫生服务项目分别在36、34、38项，其中慢性病相关项目共14项，包括癫痫防治管理、居民慢性病与营养监测、国家级死因监测、心脑血管病发病登记、肿瘤随访登记、大肠癌早诊早治、上消化道癌早诊早治、脑卒中高危人群筛查与干预、伤害监测、住院严重急性呼吸道感染病例监测、慢性阻塞性肺病监测、婴幼儿母乳营养状况评估、心血管高危人群早期筛查与综合干预、慢性病综合防控等。三是市县级实验室重复建设且浪费严重。近年来，按照原卫生部《省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见》，市、县两级疾控中心实验室进行了大量投入，但是结果并不理想，尤其是县级疾控中心设备配备浪费严重。山西省泽州市、沁水县、高平市等很多县级疾控中心，实验室配备了一些设备，但不具备资质认证条件；广西自治区市辖区级疾控中心近年来才相继成立，设备配备不足，人员也不到位；宁夏自治区县级疾控中心检验检测设备达标率46.1%，检测项目达标率平均39.5%，其中银川市辖县级疾控中心达标率最低的仅10%，上述地区相关检测大部分由市疾控中心承担。条件好的如山东费县疾控中心，一台70万元用于食品检测用的离子荧光检测仪每年仅使用两次。

表1 调研地区

图1 2008年～2018年我国疾控中心人员数量变化情况

2.3 疾控中心实施公益一类单位和取消收费项目后出现多方面负面效应

调研发现，疾控中心实施公益一类单位和取消收费项目后出现多方面负面效应，究其原因：一是政府补偿不到位。按照《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，对包括疾控中心在内的公益一类事业单位，财政应该根据正常业务需要，给予经费保障，但很多地方仍然出现不同程度的经费不足问题，如河北、山西、广西等省份。河北省石家庄市部分县区靠每季度申请财政经费填补经费缺口；山西省晋中市陵川县疾控中心煤改电后因经费问题至今冬季供暖系统没有接入市政管网；广西自治区疾控中心调查显示，该区各级疾控中心财政拨款占比不到35%。对此，省级疾控中心实验室检测和科研工作受到较为严重的影响。调研的6个省份中，除宁夏自治区因缺乏相应社会机构仍在承担一些实验室检测外，其余5个省级疾控中心均存在部分理化、微生物、毒理等检验检测工作停止情况，设备闲置严重，队伍得不到锻炼，疾控中心实验室“一锤定音”的能力面临挑战。同时，由于经费原因，6个省份疾控中心均取消科研奖励并不再报销发表论文版面费，科研工作弱化。山东省疾控中心2014年～2017年年均发表论文40篇左右，2018年下降到24篇。二是政策调整不到位。2017年开始落实财政部、国家发展改革委《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》（财税 〔2017〕20号），取消预防性体检、卫生检测费和委托性卫生防疫服务费“三项收费”，但因为政策尚未调整到位，衍生出一系列问题。如健康体检工作按计划划转相关医疗机构，但是调研中发现，广西自治区崇左市扶绥县、海南省琼海市、河北省石家庄市等地相关工作仍由疾控中心承担，一些地区政府补偿不到位，相关疾控中心多从疫苗服务等经费中予以解决。海南省琼海市卫生检测工作交由社会机构承担后，公共卫生场所检测一个宾馆客房由580元提高到3300元，增长近6倍。企业多次投诉政府不作为，政府再次安排疾控中心免费检测，增加了疾控中心负担。停止疫苗接种门诊加剧了部分地区疾控中心运行困境。调研中的广西自治区115个疾控机构中共有免疫接种门诊97个，其中，2018年桂林市疾控中心相关收入343万元（2017年常住人口140万人），扶绥县疾控中心收入58万元（2017年常住人口40万人），一部分相关费用用于部分绩效工资发放。2019年5月27日卫生健康委印发的《加快推进预防接种规范化管理工作方案》，提出年内关停所有疾控中心自设的接种单位，这对相关地区影响较大。

2.4 现有利好政策未落实到位

对于疾控中心的相关利好政策，调研地区普遍没有落实，这也很大程度上代表了全国的情况。一是关于编制问题。2014年，中编办、财政部、原国家卫生计生委联合印发《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》，而调研的6个省份仅山东、广西印发并落实了文件。河北省石家庄市长安区、新华区、井陉县，山西晋中泽州市，海南省琼海市等地由于各种原因2000年后仅进过1人或没有进过人，山西省太原市清徐县疾控中心14年没有引进过1名工作人员。二是关于卫生防疫人员津贴和传染病疫情防治人员临时性补助问题。根据国务院办公厅《关于加强传染病防治人员安全防护的意见》（国办发〔2015〕1号），国务院有关部门制定调整传染病疫情防治人员津贴和临时性工作补助的具体办法。目前，在国家卫生健康委的推动下，人力资源社会保障部、财政部印发了《关于建立传染病疫情防治人员临时性工作补助的通知》（人社部规〔2016〕4号），分两类四挡分别给予参与传染病引发突发公共卫生事件人员50元～300元/天的补助。传染病疫情防治津贴办法尚未下发。且调研中了解到，由于政策不了解、绩效工作总额控制等原因，6个省份均未发放传染病疫情防治人员临时性工作补助。三是关于职称改革。2017年，中办、国办印发《关于深化职称制度改革的意见》，提出力争通过3年左右时间，基本完成工程、卫生、农业、会计、高级教师、科学研究等职称系列改革任务。目前，卫生职称改革文件尚未印发。按现有政策，研究生毕业5年后即可聘任副高职称，但是由于职数限制，银川市疾控系统高职聘任率仅30%，平罗县疾控中心24个符合要求的职工，可以聘任副高的名额只有2.4个，需要先开内部评审会，确定职称考试人选。

3 讨论与建议

总的来看，本调查和学界之前开展的相关研究结果基本一致[8-9]，而本研究是对疾控中心系统现存问题在历史及政策背景和发展改革原因上的更深层次的本质化的综合分析。

当前疾控中心体系存在的诸多问题包括硬件和软件两方面，机构用地、实验室仪器设备、后勤保障等硬件是疾控机构开展工作的基础和重要工具，随着近年国家对疾控工作的重视和支持，已经有了相应改善[10-11]。涉及功能定位、人员激励、能力建设等体制机制是疾控机构的灵魂，是保障其顺畅运行和行使职能的关键，而当前疾控中心存在的人员流失、运行乏力、职能混乱、补偿不足等问题是长期以来存在问题的延续[12-13]。

疾控中心体系是疾控体系的主要组成部分，在国家公共卫生安全和国民健康促进等方面的重要作用在国际上已成共识。充足的经费支持、出色的科研水平和突发公共卫生事件应急能力建设、可观的技术人员收入是发达国家疾控中心的共同特点。以美国和欧盟国家的疾控中心为例，美国和欧盟等国家的疾控中心运行经费均来自政府，据官方数据统计，从2012年～2014年，美国疾控中心每年都有接近110亿美元的经费预算，用于公共卫生管理、疾病预防及健康管理；2013年和2014年欧盟疾控中心每年的总经费均达到5 800万欧元，其中接近97%的经费由欧盟直接拨款。由于关系到本国和国际公共卫生安全，美国疾控中心体系十分重视科研能力和卫生应急能力培养，锻炼了一支能打仗、打胜仗的过硬队伍；欧盟疾控中心则拥有随时随地的业内顶级专家的技术支持。人员薪酬方面，美国和欧盟的疾控中心技术人员年薪均在中产阶级收入水平以上，从业多年的公共卫生人员可以达到中上收入水平[14]。虽然我国与美国和欧盟等发达国家疾控中心体系所面临的内外部环境有所不同，国家行政管理体制、国家公共安全形势、国民疾病谱和疾病负担、疾控中心的职能和运行状态都各有其差异，但疾控中心所提供的国民基本健康服务的公共产品/准公共产品属性和国家公共卫生安全守门人地位并没有差别，人员激励和资源配置的普遍规律也没有差别。因此，为保障疾控中心体系的顺利运行和发挥应有作用，政府应给予充足的经费支持，注重科研水平和突发公共卫生事件应急能力培养，建立合理的技术人员薪酬制度。

当前存在于我国疾控中心机构内部的运行问题是我国卫生健康事业发展发展和政策背景下所特有的。2017年以来，因为疾控中心社会服务收费渠道陆续取缔，情况更是有所加剧。造成当前问题的原因是多方面的，既有人员待遇和工作量不匹配的问题，也有职业发展环境的问题；既有政策不落实的原因，也有体制机制的原因。综合调研了解到的情况，提出以下建议。

3.1 防治结合导向，调整各级疾控中心功能定位

按照五大卫生和传染病防控等逐一梳理各级职能定位，修订原卫生部印发的《各级疾病预防控制机构基本职责》（卫疾控发〔2008〕68号），明确疾控中心应承担的7项公共职能和266项服务项目。主要做减法，横向上职能整合优化，按照“防治结合”的原则，将国家层面的中国疾控中心的慢性病防控、健康教育与健康促进、国家心血管中心、国家癌症中心等职能逐步整合，将省级慢性病防控、健康教育与健康促进职能逐步与有条件的医疗机构整合，市、县级疾控中心相关职能过渡到医联体或医共体。纵向上疾控职能再聚焦，按照“分级管理”的原则，在重大疫情防控等方面，国家级疾控中心突出国内重大疾病指导，以及国内外突发急性传染病等防控技术研究和储备；省级疾控中心突出区域性多发、常见疾病预防控制工作指导和技术研究；市级疾控中心突出区域性健康危险因素分析，根据县区需要开展突发疫情防控指导；县级疾控中心突出突发疫情、地方病现场处置和疫情防控相关数据质量控制。在实验室检测方面，国家级疾控中心突出重大或突发情况“一锤定音”，省级疾控中心突出区域内重大疾病和公共卫生实验室检测，市级疾控中心突出疫情和公共卫生实验室检测，县级突出突发疫情快速筛查。

3.2 坚持公益性并建立保障和激励相结合的运行新机制

无论是疾控中心的传染病防控还是慢性防治工作均涉及到每个社会公众的基本生命健康，特别是传染病的防控，其公益性不言而喻，对此，政府应本着对人民健康的责任，保障公民公平享有基本健康服务的原则，合理安排卫生资源，提高卫生资源使用率[15]。保障疾控机构的内部、外部运行，使其顺利开展健康服务相关工作。具体包括：一类保障方面，坚持疾控中心公益属性，推动落实财政全额保障政策，人员、办公、设备、业务经费全面纳入政府保障范围，及时足额拨付，构建疾控体系投入正常增长机制。二类管理方面，国家级疾控中心重点落实高校和科研院所激励政策；省级疾控中心重点落实科研院所激励政策，省级和有条件的市级疾控中心通过与医疗机构、高校等共建实验室的途径增收；部分市级和所有县级疾控中心融入医联体、医共体建设，通过内部基本公共卫生服务经费利益调增等途径增收。

3.3 优化政策存量，推动落实已有的激励措施

将已印发的关于疾控中心编制、传染病疫情防治人员临时性补助政策执行情况纳入落实《深化医药卫生体制改革2019年重点工作任务》举措予以推动。同时，在深化医药卫生体制改革领导小组的框架下，推动尽快出台调整传染病疫情防治人员津贴和卫生健康系统职称改革相关文件，营造有利于基层疾控人员发展的环境。