浅析行政性垄断行为

(青岛科技大学 山东 青岛 266000)

一、行政性垄断的概念

(一)行政性垄断的内涵。行政性垄断本质上仍然是一种垄断行为，只不过是具有行政属性的外衣。我国《反垄断法》将其表述为：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争的行为。

(二)关于行政性垄断的几种认定。1.“状态说”。这种学说认为行政性垄断是行政机关利用公权力实施的垄断行为。胡汝银教授认为，“行政性垄断是通过行政手段和具有严格等级制的行政组织维持的垄断”[1]。刘剑文老师认为，“行政垄断是竞争者凭借国家经济主管机关或地方政府滥用行政权力所形成的强大力量或控制性安排，使自己在一定的经济领域内控制或支配市场、限制和排除竞争的状态”[3]。2.“行为说”。这种学说将行政垄断归入政府的一种行为。比如王晓晔研究员认为，“行政垄断是政府及其部门滥用行政权力限制竞争的行为”[4]。种明钊教授认为，“行政垄断是地方政府、政府经济主管部门或其他政府职能部门或者具有某些政府职能的行政性公司，凭借行政权力排除、限制或妨碍市场竞争的行为”[5]。3.“综合说”。这种观点普遍认为行政性垄断是一种状态，也是一种行为。漆多俊教授认为，“行政性垄断是凭借政府行政机关或其授权的单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断的限制竞争的一种状态和行为”[6]。

笔者比较赞同第三种学说。如果因为行政行为是滥用行政权力的排除、限制竞争造成了不公平的市场交易，则行政垄断属于市场行为，如果滥用行政权行为既在一定区域内还又在行业领域内介入因素占有很大比重，严重影响了地区经济和行业经济的发展，这时行政垄断就是一种状态。但大部分情况下是作为一种行为来对待的。

二、行政性垄断行为的认定

(一)行政性垄断行为的主体认定。行政性垄断行为的主体是指垄断行为的实施者。在我国，行政性垄断行为的实施主体是政府和政府部门。我国《反垄断法》还将法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织纳入行政性垄断的主体，但这种观点有很大的争议性。

(二)行政性垄断的主观要件。行政性垄断的主观要件是行政权力的滥用，政权力滥用的方式主要有排除、支配和妨碍。行政主体的滥用行政权的违法行为不管是有意实施的，还是因误解而实施的，都应视为有明显的主观过错。

(三)行政性垄断行为的客体。行政性垄断行为的客体是一种社会关系，即公平的市场竞争秩序且这种公平的市场交易秩序为国家法律所保护。因此，判断一种行政非法行为是行政垄断还是非行政垄断的标准，就是看这种非法行为所侵害的社会关系是不是竞争关系，只有侵犯市场竞争关系的非法行为才是行政性垄断。

(四)行政性垄断行为的客观方面。它的客观方面是指行政性垄断行为的外在表现及所带来的危害结果,以及行为与结果之间所具有的因果关系。不论是具体行政行为,还是抽象行政行为，都可以是行政性垄断的外在表现行为。

三、行政性垄断行为的分类

(一)部门垄断。部门垄断其实就是指一个行业的管理人为了保护本行业的利益违法利用权力排除限制了其他行业参与者的公平竞争。其主要特点是：政府部门滥用行政权将统一的市场进行纵向分割。

(二)地区垄断。这种垄断又称地方保护主义，主要是地方政府为了地方企业的利益建立市场壁垒的行为。其实质上就是地方保护主义，表现在由地方政府设统一置的免遭外来企业冲击的屏障用以保护本地区企业的利益。它就如同经济割据，不利于市场经济发展。

(三)政府限定交易。政府或政府部门滥用行政权力，限定他人购买(使用)其指定的经营者的商品或服务，限制其他经营者正当的经营活动。

四、行政性垄断行为产生的原因及危害

(一)经济体制改革不彻底是历史原因。改革开放以前我国实行的是计划经济，这种体制下的一个基本特征就是行政垄断。改革开放之后，我国建立市场经济体制，政府放宽甚至取消对大多数行业的管制，但是在一些具有网络特性的行业，政府的角色依然没有变化，常常打着“正义”旗号，通过法律法规等手段从事各种反竞争活动。

(二)局部利益的驱使是行政性垄断产生的主要前提。由于地方财政收入的高低与地方企业的收益密切相关。如果本地区的企业竞争乏力，收益就会下降，地方政府往往用行政命令或者决策来排斥、限制、阻碍外地企业进入本地市场以此达到增强本地企业竞争力的目的。这种局部利益的驱使就容易产生行政垄断，也是地方保护主义的重要动力。

(三)利益分配的不合理是行政性垄断产生的根源。行政性垄断之所以存在，其直接的、现实的原因还在于诸多利益机制的驱动。比如说很多地方上官员的考核都与本地区经济指数紧密相连，直接促进了行政垄断的产生。

(四)立法上的缺位是行政性垄断产生的关键原因。当前立法对行政性垄断的法律规制是有限的。现有的法律缺乏对政府的行为的有效监管，对于政府滥用职权，限制、排除竞争的行为缺乏必要的监督和惩治措施。而且我们地方上的一些政府往往要求别人严格守法，而自己却不能起到守法的模范作用。

(五)缺乏有效的监督是行政性垄断产生的重要原因。行政机关内部成员执业能力和水平参差不齐，带来的后果就是不少地方政府出台的经济政策具有浓厚的垄断特色，因此加强对行政权力的监督依然使我们规制行政垄断的重要途径。

五、行政性垄断的危害

行政性垄断危害是巨大的，它不仅破坏了公平竞争的市场环境,导致资源配置效率低下，还使市场自身的运行规则屈从于行政干预,丧失本来市场经济的调节功能,破坏了公平的市场交易,阻碍企业的发展，而且增加政府相关人员以权谋私的空间而滋生腐败,更严重情况下导致政府公信力下降。

六、行政性垄断的规制

(一)完善规制行政性垄断方面的立法。之前关于行政垄断的规定主要存在于《反不正当竞争法》中，这就说明了我国刚开始对行政垄断规定的滞后性。《反垄断法》的出台对行政垄断作了一些规定，但仅仅依靠一部《反垄断法》来规制行政性垄断是远远不够的，更需要通过《行政诉讼法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《公务员法》等法律来界定政府的权力范围。

(二)建立并完善监督审查审查机制。建立一整套科学完善的的司法审查制度以及与之相配套的严格的审查程序，为反垄断案件的处理提供有效的司法救济途径。

(三)成立具有独立地位的反垄断执法机构。借鉴我国的监察委，成立一个专门的监察机关，可以设立一个独立于行政机关外的专门执法机构，在法律上赋予它较高的权威，在处理案件中有独立裁决的权力，不受行政权的干涉。

(四)明确实施主体的法律责任。主体责任追究不够具体明确是行政性垄断行为屡禁不止的一个重要原因。为了有效地规制行政垄断的产生,应确立严格的法律责任制度,包括民事责任、行政责任甚至是刑事责任。