“村改居”社区治理的困境及对策分析

(华北电力大学人文与社会科学学院 北京 102206)

随着我国深化改革力度的不断加大，经济社会飞速发展，城市化进程加快，广大农村地区迎来了新的发展机会，大量“村改居”社区不断涌现。“村改居”社区具有“非农村、非城市”的“双非”特征。“村改居”工作的推进是解决城乡二元结构矛盾的重要举措，也面临着很多新的问题，需要辩证思考。本文以北京市平谷区X村“村改居”社区为研究对象，探讨其在发展建设过程中面临的治理困境和难题。

一、“村改居”社区现状

X村是北京市人口最多的行政村，位于北京市平谷区东部。从2013年初开始，全村7000多名村民陆续搬迁进入新社区，如此大规模的整村搬迁在北京市是首次。2014年底，X村由原来的生产队划分为2个“村改居”社区共4个小区。在政府的规划支持下，X村“村改居”工作至今仍在进行，经过7年多的建设和发展，社区内各项工作按部就班，居民户籍调整工作基本完成，相应制度逐步确立，配套设施逐步建立等，社区居民生活逐渐步入正轨，生活质量和水平不断提升。

二、“村改居”社区治理困境

随着城市化进程的加快，经济社会不断发展，X村“村改居”社区在享受城市化带来发展机会的同时，社区治理所暴露的问题也必须加以重视。由于是北京市大规模的整村拆迁，X村社区的前身是传统的农村行政村落，治理过程中面临着前所未有的问题，亟待提出对策予以解决。

(一)社区公共服务供不应求

X村“村改居”社区处在转型期，社区治理主体的职能没有随着居民生活需求多样化而加强，社区工作人员专业化水平不够，公共服务供应不足，例如老年人、残疾人等对帮扶设施需求大，但社区只有一个老年活动中心，残疾人关爱中心等尚未建立；存在社区基础设施建立起来却没有得到有效利用的情况，造成社区建设资金的浪费和流失。此外，现今人们对精神文化的需求增多，文化宣讲、健康论坛等在社区内少见，社区提供的文化活动覆盖范围小，响应力度不大，亟需专业化人员以及相应的资金支持为社区提供高质高效的服务。

(二)新旧社区管理体制难转换

“村改居”社区经历了从村委会到居委会的转变，传统村委会强调的是对本村行政事务的管理，多为行政职能，而当前城市社区管理强调的则是服务功能，重视对社区居民生活服务的提供。现阶段X村“村改居”社区在管理体制方面没有实现管理到服务的转型，致使社区治理过程中出现问题，由于对农村转向城市的复杂性了解不够，准备工作不完善，政府在城市化过程中征用农村土地后，不会过多介入农民的行政及日常事务管理，而是放手将权力交给原村委会人员，造成农村管理与城市管理的脱节，不能真正将“村改居”后的社区纳入到城市管理与建设中[1]。管理体制转换难，是造成治理过程中各种问题的原因之一。

(三)社区集体资产管理难度大

“村改居”社区拥有集体资产是其独特之处，土地等都是X村的集体资产，转居后的社区也同样继承了原村的集体经济资产。集体资产产权难界定的问题在X村“村改居”社区治理中较为突出，多元主体利益复杂化，原村集体资产账目不清晰、难量化等都是制约因素，此外，转居后的社区居委会不具备经济管理和发展的功能，使“村改居”社区集体经济问题陷入困境。社区股份公司的建立虽已见雏形，但缺乏专业人才、管理制度不健全等问题也都使社区集体资产管理难度加大。

(四)社区居民认同感低，参与意识差

X村原村人口数量多，随着“村改居”社区的建设，外来人口的大量涌入，也是X村社区居民的主要构成之一，“半熟人社会”也因此形成，空间变化让原村村民少了安全感，居民间多了几分陌生，新旧居民难融合问题更是社区的治理难点。外来人口具有不稳定性，对社区的认同感较低。许多原村民的受教育程度低，文化素质不高，对社区建设的认识度不高[2]。居民“自扫门前雪”的思想根深蒂固，受到主客观因素的影响，缺少认同感和参与意识，社区居民的参与能力有待提升。

三、完善“村改居”社区治理的对策

(一)拓宽公共服务的供给渠道，实现多元化供给

X村还应该多和周边的组织、企业联系，探索公共服务的市场化，制定相应制度监督好社区服务业的发展和建设，规范相关标准，给社区服务的提供组织一个相对舒适的环境和供给空间。探索政府购买服务的方式，例如政府购买社区公益项目，对困难群体进行帮扶等。此外还可以发动居民个人的力量，动员可用资源，为社区建设服务等。

(二)完善社区管理体制，加强社区间的组织协调功能

“村改居”社区经过拆迁安置，X村村委会转型成了社区居委会，社区管理体制需要换新。在社区制度关系方面，首先，要强化制度建设，完善政府在社区内部履行的职能，加强社区居民主体参与意识，提升社区服务水平，构建一个乡镇政府、社区居民等主体多元化的基层治理格局[3]。其次，还要推动“参与式”治理方式的实行，划分社区职能，以社区协商制度为保障，要理清社区组织的各自职能职责，逐渐形成以社区党组织为中心、拓宽社区公共服务平台、社区居民为自治主体、社区社会组织为辅的组织体系[4]。

(三)理清集体资产，强化监督管理

第一，要对原村集体资产的账目进行系统核算，并进行量化分析，制定具体、可行的产权界定制度细则。第二，必须细化集体资产的管理。按照现代企业管理制度、按照《公司法》要求，组建集体资产股份制公司，负责村集体资产的运营和管理[5]。同时，要建立相关的监督机制，成立监委会等，对股份制公司的日常运营进行监管，此外，还可以引入第三方评估机制，定期对资产管理组织进行评估、评定，以保障其运营的合法性。

(四)培养居民参与意识，增强社区认同

居民是社区治理中必不可少的主体，是社区的主人，培养居民共同体意识，鼓励居民参与社区治理，如给社区建言献策、参加社区文体活动等，都是社区居民认同感增加的表现。第一，发挥居委会、党组织在居民参与意识的培养上的作用，要加强和居民沟通交流，了解居民需求，为居民办实事，提升居民的社区归属感。第二是社区居民自身做出转变，多和邻里交流互动，打破冷漠的关系网络，共筑社区邻里情。此外社区还应该建立社区论坛、图书室等，供居民充分利用，提高自身文化素质，居民还要通过参与社区生活，在实践中锻炼参与能力。