关于环境的刑法保护的反思

聂春阳

（苏州大学王健法学院，江苏苏州215006）

进入工业文明之后，人类的科学技术水平突飞猛进，人类活动对自然界的影响不断增大，而人与自然之间的矛盾也日渐凸显。1972年，联合国人类环境会议首次明确了“环境保护”的科学概念，这一概念的提出，一方面反映了人类对环境问题空前的重视和认识的深化，另一方面也反映出全球范围内环境问题的严峻性和环境治理的迫切性。作为可供选择的环境保护手段之一的法律手段，较之经济、技术、行政、教育等手段有其独特的优势。作为诸法的保障法，刑法自然不能缺席。但是，刑法应该如何参与环境保护？刑法的制定和适用又存在哪些问题？刑法在环境保护中有无边界限制？在推崇以刑事手段制裁污染环境行为的浪潮中，有必要就上述问题进行思考。以下，本文将就这三个问题逐一展开讨论。

一、环境保护的刑法参与问题

在我国，通过刑罚手段来保护环境利益可谓由来已久，早在公元前1150年颁布的《伐崇令》中就有规定：“毋坏屋，毋填井，毋伐树木，毋动六畜，有不如令者，死勿赦。”但，通过现代刑法来保护环境不过是近几十年的事。自改革开放以来，我国经济进入了高速发展阶段，随之而来的便是日益严峻的环境污染和资源枯竭问题。于是，在1997年修订刑法时，新增了重大环境污染事故罪，对违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为课以刑罚。但是，就彼时的刑法规定而言，其保护法益乃是从人类中心主义的立场出发的，是以人的生命、身体、健康为核心的，而环境本身并非刑法的直接保护对象。而且，不论从具体罪名的适用频次来看，还是从该罪的司法效果来看，都未能达到有效遏制破坏环境资源犯罪的立法目的。不仅如此，污染环境行为原本是以环境自身功能的减损或丧失为评价基准的，而重大环境污染事故罪却以处罚侵害公私财产和生命健康的行为为重心，使得该罪的立意与公众的一般观点有所出入。从另一方面来说，重大环境污染事故罪只能就造成人身和财产实害结果的行为予以追责，这与公众期盼的在环境污染的早期阶段进行预防的理想状态相距甚远。

因此，在2011年《刑法修正案（八）》中，立法者将重大环境污染事故罪修改为污染环境罪，取消了“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”的要求，修改为“严重污染环境”，体现了立法者立法理念的转变，但仍未改变实害犯的定位。而2016年，最高人民法院和最高人民检察院发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释[2016]29号），进一步明确了在未对人身、财产法益造成侵害的情形下，纯粹的污染环境行为也可作为单独的入罪事由，可以说，环境法益及其独立性在一定程度上得到了认可。

原本，从保护人类自身来说，对环境予以保护是无可厚非的，尤其是当公众意识到现代社会不可或缺的经济活动本身就是导致环境污染的罪魁祸首时①，将环境污染行为纳入刑法处罚范围更显得必要且应当了。但不可否认的是，同样是经济活动，其不仅改善了人类的物质生活条件，更给人类带来了新的文明。因此，如果想让刑法介入到环境污染的早期阶段，对相应的危险犯处以刑罚，就不得不重新考虑公众对经济活动的复杂情感。鉴于我国现阶段环境意识尚未成熟，很难说刑法有足够的预防、扼制环境污染的效果。而且，从罪刑法定原则和司法可操作性的要求来看，作为刑法规制的对象，构成要件和立案标准的明确性是必不可少的，这都是环境犯罪刑事治理早期化所面临的问题。但，在环境污染发生后的刑罚权的发动，是无法防止人身或财产损害的发生的，这样一来，就使得环境刑法难免带有些亡羊补牢的色彩。

诚然，比起事后追责，及早介入、预防环境污染的发生，对于公众和社会更具意义，但这并不意味着环境污染的刑事治理早期化是合理且唯一的途径。考虑到刑法对环境伦理形成的影响,与其将多数涉及经济活动的行为通过刑法被当作“恶”予以规制——至少在司法实践中是这样——不如通过对经济活动最具影响的行政法规对相关行为予以引导，针对那些严重、多次违反行政法规、拒不服从行政命令的污染行为课以刑罚。这样，也更符合污染环境罪在我国刑法典中的篇章安排。

或许，对污染环境的早期阶段施以刑事制裁能起到抑制污染环境行为、防止实害结果发生的作用。但，与此同时，有必要将刑罚带来的对经济活动的“恶”的评价及刑罚本身的负面效应控制在最低限度，“否则我国刑法在走向‘万能’时也将堕入刑法终结之命运。”[1]

二、环境刑法的制定与适用问题

在传统刑法的视野里，环境保护的最终落脚点是对人身和财产的保护，这与过往主流的环境伦理相符合，在这种情形下，对污染环境的行为课以刑罚是适当且充分的。但，正如上文所言，如果仅对已经造成实害结果的污染行为追究刑事责任，那么，公众所期待的绿水青山便只能是黄粱美梦了。为了实现真正的环境保护，有必要将人类的生活环境和作为人类物质实践活动的客体——自然环境纳入到环境刑法的保护法益的内涵之中。

当环境自身被当作一种法益时，刑法作为法益保护的有效手段而被选择就显得理所应当了。而且，法益越重大，说明这个犯罪的社会危害性越大。作为可能“威胁不特定多数人的生命、健康及重大的公私财产和群众的生产、生活安全”的污染环境罪，因其本身“具有一定的公共危险性，这使得本罪的社会危害性大大增强，理应作为刑法打击的重点。”[2]为了回应公众的要求，大部分环境法律、法规甚至条例都规定了“附属刑法”，导致了刑法的泛滥，进而带来两个问题。首先，行政机关等可能会假借保护环境之名，片面强调非人类中心主义的环境伦理，导致国家主义刑罚权的滥用，很可能向个人强加特定的价值观。当然，我国当下环境刑法还未达到滥用的地步，不过，这并非是因为行政机关始终对向公民个人强加特定价值观保持小心谨慎的态度，更多的是因为行政机关自身的消极态度和法律及制度本身固有的问题。易言之，我国环境犯罪的保护法益本就不是环境本身，而是国家的环境资源保护制度，通过惩处违反环境保护的行政规定的行为，来保障环境资源保护制度的有条不紊的运行，从而防止环境污染的发生。因此，就刑法的发动而言，行政法规和行政行为的从属性便成了理所当然的前提，这就要求环境执法部门切实履行本职工作，对可能涉嫌犯罪的污染行为积极追究刑事责任。但，实际上，各地政府都将发展经济视为重中之重，对于能够带动地方经济增长的大型企业的非法排污行为视而不见，形成了“管小不管大”的不良局面；而多个环境执法部门共同执法的“九龙治水”般的制度安排，其效率和结果也可想而知。

以上是从环境刑法的制定层面来说的，如果从环境刑法的适用角度来看，情况又截然相反了。在坚持环境犯罪的双重违法性原则的情况下，环境执法部门的态度与环境刑法适用情况息息相关。据《2018年中国生态环境状况公报》统计显示，2018年全国环境行政处罚案件18.6万件，而同期各地环境犯罪刑事案件仅8000余起。可见，虽然“我国关于生态环境保护的刑事立法较为全面，但在司法实务中真正落实和执行的却寥寥无几。”[3]在这种环境刑法适用较为消极的现状下，环境刑法制定的膨胀掩盖了“许可性”环境犯罪的事实，如此一来，不仅会降低公众守法崇法的精神，更有可能招致社会伦理意识的荒废。

环境刑法的制定和适用都必须遵循刑法的谦抑性要求，至少，从社会伦理层面来说，为了保护尚在讨论中的环境法益而片面鼓吹刑法的震慑作用，有可能造成强制公众接受特定价值观的结果。在制定和适用环境刑法时，应将之作为最后手段限制在最小幅度内，不应过度强调刑法的震慑作用和刑罚的一般预防目的[4]，与其以犯罪化的刑事立法来回应公众对美好环境的要求，不如加大侦查力度，减少环境犯罪黑数，提高环境刑法的适用频率。概言之，在环境保护工作中，刑事立法的泛滥和环境执法、司法的消极都是必须杜绝的。

三、环境保护的刑法边界问题

刑法的对环境的保护是有边界的。首先，通过刑法来保护环境，可以说是通过刑罚的严厉性来确保各项环境保护法律法规和政策的有效实施，实现对环境的保护，进而提高公众的环保意识，形成为社会普遍接受的环境伦理。从过往历史来看，对于因社会发展而产生的新的社会问题，在与之相应的社会价值观的形成与抉择方面，人们常常寄希望于刑罚的实施。就刑法在应对环境问题的现实来说，刑罚的确发挥了塑造新的社会伦理的规范形成功能。[4]通过刑事立法，将污染环境行为规定为犯罪，判处自由刑或财产刑，表明了国家对污染环境行为的否定性评价，引导公众不去实施污染环境的行为。可见，刑法对规范意识的塑造与强化，本质上是刑法对公众的教育作用和指引作用的体现。但是，对于刑罚所具有的这种规范形成功能，其所带来的负面影响也应予以重视。在全球化的大背景下，环境伦理也逻辑地存在两种基本的价值观：一是普世价值观；一是相对价值观。前者站在“文化全球一体化”的立场，主张普世主义；而后者则从“文化全球多元化”的立场出发，主张特殊主义[5]。显然，普世价值观不能成为我国的伦理选择。因为某一特定的价值观得以主张，很可能有积极排除其他不同价值观的危险结果。而各种各样的价值观能够自由地表达、公平地竞争，是文化繁荣、政治清明、民主平等的必要前提。作为刑罚惩处对象的行为，其与特定价值观的体现是必然的，但如果连作为刑法所保护的法益也与某一特定价值观捆绑在一起的话，那就有必要就其是否可能排除其他价值观进行探讨。[6]以上是从刑法对社会伦理的塑造角度进行的思考，总而言之，利用刑法塑造新的社会伦理这一想法本身必须被当做法律的最后手段予以严格限制。

此外，如何处理环境保护与开发发展之间的关系，也是环境刑法乃至整个法律体系所必须思考的问题。从社会历史进程来看，自然解放和人类解放本身就是休戚与共的，人类社会正是在不断调适人与自然的关系中得以发展的。因此，只有在环境保护与开发发展相矛盾的场合，才存在刑罚发动的环境基准的问题。把环境污染行为作为刑法打击的对象，就必须明确被容许的对环境影响的范围，而行政机关根据各地具体的自然环境和社会状况设定的环境基准便是人们能够作用于环境的最大限度。如此，环境犯罪基准的行政从属性便是必然选择了。

但是，如前所述，行政机关的消极态度很可能让环境保护沦为空谈。为了发挥环境刑法的预防作用，必须保证行政执法人员积极充分履行职务，对污染环境可能达到刑事立案标准的及时主动地向司法机关移送。因此，不仅要对环境执法人员附加环境犯罪的告发义务，也要对于那些因未尽职尽责而向污染企业做出了行政许可的责任人员严肃问责。虽然我国刑法第四百零八条规定了环境监管失职罪，但由于该罪的入罪标准较高，使得其在司法实践中使用频率较低，这亦是尤待改进的地方。此外，在对污染行为的刑事制裁维持行政从属性的同时，行政机关既要承认企业的经济活动，也要将环境负荷限定在合理范围内，既要避免环境执法对经济活动造成不必要的负担，也要排除行政机关基于产业保护的考虑给环境带来超额负担。

正如毛主席同志所言：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[7]在行政权被过分强调、执法人员疏于职守的情况下，有必要赋予公民为社会整体利益而提起诉讼的权利。虽然我国已确立环境公益诉讼制度，但《环境保护法》第五十八条就其主体资格作了严格限定，使得该制度在一定程度上失去了原有之义。笔者认为，为了兼顾刑法的谦抑性精神、避免向公众强加特定价值观，同时更有效地落实环境保护政策，有必要放宽环境公益诉讼的主体资格，充实公民参与环境保护、监督环境执法的法律制度。

结语

在中国裁判文书网上以“案由：破坏环境资源保护罪，案件类型：刑事案件，审判程序：刑事一审，文书类型：判决书，裁判日期：2012-11-08 TO 2020-03-31”为关键词进行检索，可检索到117209份判决书，以“裁判日期：TO 2012-11-07”，其余关键词不变进行检索，可检索到687份判决书。可见，自党的十八大以来，我国环境污染刑事案件的审判工作取得了长足进步，刑法在打击环境犯罪方面发挥了重要作用。笔者坚信，通过学界和实务界的共同努力，日臻完善的环境刑法定能为建设绿水青山的美丽中国提供更为有力的法律保障。

注释：

①据统计，在2012年至2018年期间，全国污染环境犯罪共计4547件，其中自然人犯罪4284件，占比94.22%，法人犯罪263件，占比5.78%。单从上诉数据来看，似乎污染环境犯罪与经济活动关系不大，但是，在上述自然人犯罪中，多为未履行工商登记和环保审批手续的小作坊、个体户、小企业及其从业人员。由此可见，污染环境行为与经济活动密不可分。上述统计数据请参见焦艳鹏：《我国污染环境犯罪刑法惩治全景透视》，载《环境保护》2019年第6期，第43页。