国外水权制度多维度对比分析及启示

伊 璇，金 海，胡文俊

（水利部国际经济技术合作交流中心，100038，北京）

一、背 景

水权是关于水资源的权利集合，一般包含水资源的所有权、使用权、收益权和处置权等各项权利，可以概括为所有权和使用权。水权制度可以利用市场手段对水资源进行二次分配，提高水资源利用效率，促使水资源向集约高效产业流转，有利于水资源节约与保护。

我国自2000年开始水权理论研究、水权制度建设及水权交易实践探索，至今已取得一些进展，但仍存在一些问题与困难亟须研究解决。一是水权产权体系尚不完善，现行法律规定的相关权能尚不完整，所有者和管理者没有切实区分，相关权益得不到有效保障。二是江河水量分配尚未完成，行业用水标准定额及水资源配置尚不完善，水权确权工作（包括使用权的权能界定、可交易水权及交易期限的明确等）不完备，计量及监测能力不足，水权交易价格形成机制不完善等，制约了水权交易市场发展。三是水资源资产管理和水权的关系、水权交易的市场需求及动力机制、水资源用途管制要求及取水监控等问题尚需研究解决。

二、国外水权制度对比分析

一些国家有较为丰富的水权制度建设经验。选取美国、加拿大、英国、澳大利亚、墨西哥和智利六个国家，从所有权、使用权、交易流转三个角度对水权制度进行对比分析。其中，所有权主要对比权利主体、中央地方权责范围、管理体制和税费收益等方面；使用权主要研究各国的水权分配方式、确权登记方式、登记机构、期限等方面；交易流转主要对比交易方式和交易期限等方面。

1.水资源所有权的行使及资产管理

由于历史和政体差异，不同国家的水资源权属各具特色（表1）。美国、加拿大、澳大利亚受英国普通法（或称习惯法系）的影响，物权制度源自过去的土地制度，注重私权和占有（或使用）的先后顺序，水权一般与地权关联。但随着水资源日益稀缺，这些国家将水权与地权逐步分离，并加以国家公权力的影响。墨西哥和智利等国经过多次改革，形成的大陆法系（或欧陆法系）强调中央和政府权威，更加注重公权，因此这些国家更强调水资源的公有性，主要通过中央政府对水资源进行管理和调控。

表1 各国水资源所有权特征对比

表2 各国水资源使用权特征对比

从所有权权属分析，美国、加拿大为联邦制国家，现行的法律规定水资源属于州或省所有，州或省负责管理辖区内的水资源，联邦只保有一定公共水权用于公益和环境保护，部分地区保留土著水权以保障当地土著生活。美国实行沿岸权的州，对水的使用权会随着附属土地一同被买卖、继承和转赠。英国水资源过去为绝对的私有制，但随着需求加大，政府通过回购的形式将水权收归国有，并推行取水许可制度。澳大利亚、墨西哥、智利等国家逐渐强调国家对水资源的所有与管辖，并通过取水许可制度进行管理，水资源所有权收归国有，由中央政府代表国家行使。

在管理体制上，墨西哥、智利、英国由中央政府负责统一协调和管辖水资源；在美国、加拿大和澳大利亚，州（省）政府根据本州（省）法律对水资源进行管理，中央（联邦）政府主要负责指导和协调，在涉及跨界水分配等问题时，一般需要相关州（省）进行谈判协商，甚至由联邦法院裁定。

水资源费（税）是政府控制水资源用量、保护水环境的经济工具，征收水资源费（税）体现了水权所有者的收益权及资产管辖权。美国通常将水资源看作无偿资源，确定水价时仅基于回收供水设施的建设运行成本，美国垦务局的工程则基于用户支付能力估计水价；但一些州政府会根据取水许可征收水资源费。加拿大大部分地区没有针对水资源征收自然资源资产税费，管理成本缺口由其他财政税收收入补贴；但也有部分地区基于取水许可证征收水资源费（或称租赁费）。英国环境署每年收取取水费，用于水资源管理相关开支，取水费根据取水许可证的年度许可取水量和水源、季节、区域及用途来确定。澳大利亚《国家用水计划》提出了水价确定原则，包括回收供水成本、保障水权交易市场秩序成本、流域保护和环境治理等水资源规划和管理成本（可视作水资源费）等。墨西哥水管理部门根据用户取水量收取取水费。智利水利总局负责管理用水权及其交易，并征收水权水费，尤其是对未使用的用水权征收税费，促使水权人通过水权交易转让多余水权。

2.水资源使用权的确权分配

水资源使用权的初始分配是水资源使用权管理的首要内容。美国、加拿大、英国和澳大利亚将历史上的私有制分配方式和当前公权力下的许可方式进行了有机结合，对水资源保留了历史形成的沿岸权（或称河岸权）和优先占用权，通过取水许可进行管理。澳大利亚仅保留家庭用水的法定沿岸权和灌溉水权（根据土地面积和作物种类分配的水权），其他取水都需申请取水许可证。墨西哥由国家水委员会向各级用水户协会发放取水许可，再由用水户协会将其细分到用户。智利采用比例分配原则，多余或不足的水资源按比例分配给所有用水者，较公平地分配初始水权。见表 2。

本文研究的国家都采用取水许可制度或水权登记进行确权。美国大多数适用沿岸权的州只对较大用水量或关键地区实行许可制度，西部各州（除科罗拉多州）也将行政许可制度融入了优先占用权体系之中。加拿大水资源管理部门采用取水许可证和批准证制度对既有水权进行约束，后者主要用于河岸保护等专门工程的取水授权，有效期限一般短于一年。英国规定超过20 m3的取水需要向环境署申请取水许可证，并采取水资源所有权登记与行政管理登记相对分离的制度框架体系：所有权登记在皇家土地登记局系统中，水资源使用权的申请存储在环境署的公共登记系统中，许可证的优先顺序根据获取顺序确定。墨西哥国家水委员会成立国家水权注册机构，对国内所有用水户进行确认和登记。智利强调水源地籍、水权登记以及不动产登记等部门与水资源管理部门的有效衔接，水源地籍登记是获得水权的前提条件，水利总局的水权授权须经国家审计总署审查。

各国取水许可的期限也存在较大差异。美国各州取水许可证期限不一，实行沿岸权制度的州多为永久许可证，其他州的许可期限则为10～50年不等。澳大利亚未作明确规定，取水许可期限从临时到永久都可能存在。智利为永久许可，在一定程度上限制了政府的宏观调控能力。加拿大、墨西哥和英国的取水许可有具体期限，一般可以续期，如果取水许可长期不使用或因公共权益被征用，则政府有权吊销原许可。在面临水危机时，大部分国家会基于实际可用水量调整分配水量，如英国会根据许可时间和当地条件调整实际配水量，澳大利亚则根据用水目的重要性进行调整，智利和墨西哥会进行比例削减，美国和加拿大不同州（省）的具体规定不同。在用水计量监督方面，美国、澳大利亚、加拿大一般会要求用户自行监测用水量并定期报告。

表3 各国水权交易流转特征对比

3.水权交易流转

美国、澳大利亚在水权交易制度建设上较为领先，推出了多种交易流转模式，英国的水权交易常为多余水资源的临时性让渡，长期性水权交易并不盛行。这些国家的水资源具有金融属性，可以作为抵押、担保、贷款的金融工具，促进了水权市场发育。依据原始的水权特征，各国交易期限可以分为永久、短期或临时三种。见表3。

美国东部实行沿岸权制度的许多州，水权交易程序与不动产交易程序类似，须由水行政主管部门或法院批准并提前公告。这些州的大部分水权交易是出售节余水和再生水，主要涉及大型中心城市或者公用事业公司等大型卖方。西部实行优先占用权制度的州，是美国通过市场手段开展水权交易的主力，在不影响高级别水权的情况下，可以通过水权转换、用水置换、水银行、干旱年份特权与优先权放弃协议、捆绑式买卖、临时性再分配、退水置换、买卖和租赁等方式进行水权交易。

加拿大的水权交易可以视作取水许可证的交易，是一种限制型的水权转让，必须在获得批准的情况下进行。许可证的交易流转只能发生在许可证持有者之间，不能用来建立新的用水户，持有者也可在特定季节进行许可证的临时转让。

英国在环境署设立了水权交易网络系统。如果取水许可证持有者在许可证有效期内的取水量有结余，则有权通过协议的方式向需要用水但没有许可证的一方临时让渡部分或全部取水量，协议生效后需重新办理或变更原取水许可证。

澳大利亚的水权交易由企业进行市场化运作，水权交易可以由州水源公司直接进行。现在许多州政府因现有用水量已达到可用水量上限，不再发放新的许可，新用户要想取得用水权，只能通过水权交易来获得。不同州（领地）根据自身特点建立了各具特色的水权流转交易体系，如水股票制度、永久水权交易和临时水权交易等，交易的价格会随年际水量的丰枯而变化。澳大利亚还限制不同用途的水权交易比例，如灌溉区域内的水权只允许交易40%，以防水权过多流出灌溉区域。

墨西哥的水权交易亦为取水许可证交易。交易水权不改变许可条款，无需政府部门事先批准，只需通知国家水权注册机构；当水权转让影响到第三方利益时，则要报经国家水委员会批准；向灌区外转让水权，需得到用水户协会和国家水委员会的批准，且转让所得收益归灌区所有。交易价格可以由交易双方协商确定，也可根据联邦指定的各地区水费标准收取。

智利的水权可以自由交易。除个别限制外，水权持有者可以向任何人按自由协商的价格出售水权，不需征得国家水管理机构同意。水权交易类型包括农业用水户的短期交易、长期交易及与城市用水户的交易。主要交易方式为买卖和租赁，但由于买卖手续繁杂且费用过高，所以多采用租赁方式。一般水权交易只发生于水利设施比较完善、测量流转水量比较容易的地区。

三、启示及建议

1.通过建立完善的水资源管辖体制，保障水资源权益的合理分配

水资源所有权是政府行使管辖权的重要基础，也决定了水资源的收益处置。政府通过加强水资源管辖保障民众公平享有水资源，水资源收益也由政府依据资源的稀缺情况和公益性用途确定处置方式。本文所研究的国家因各自的历史和体制因素在水资源所有权上具有一定差别，但总体趋势为公民所有、政府行使管辖权。美国、加拿大等国将水资源管辖权限主要下放到州（省）层面，而联邦政府倾向于给予指导和州（省）际协调。各国多依据取用水用途分类，合理征收水资源费（税），用于水资源规划和管理等活动，体现了水资源的公益属性。

根据自然资源资产产权制度建设和生态文明体制改革要求，我国需要进一步开展水权相关法律法规建设，包括在《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等相关法律法规的修订中纳入水权内容（包括使用权的类型、具体权限及义务、水权交易范围、程序及期限、水权交易收益等），从法律层面构建水资源所有权及使用权制度体系。探索建立在国家、流域、省份和县（市）分级行使水资源所有权的体制，分清不同层级行使所有权、管辖权的权利内容和范围。水资源费（税）可根据公益类、非公益类等依据分类分级定价，建立能够反映水资源稀缺程度和使用效益的价格体系，推动节水转型。

2.通过取水许可，加强政府对水权分配的合理调控

鉴于水资源的社会属性、有限性和公益性，美国、加拿大、澳大利亚等国在水权分配上采取保留历史权利和按需申请的模式，既避免了与传统割裂的震荡，又满足了当下经济发展需要。这些国家通过推行或补充取水许可和水权登记等行政手段，强化了政府对水资源使用的宏观调控，达到政府与市场相互协作的效果。在许可期限上，澳大利亚、美国和智利的取水许可期限都较长，甚至为永久，可视作水权交易活跃的原因之一。此外，这些国家普遍规定，如果长期不使用或者其他公共权益需要征用水资源，政府有权吊销原有水权或取水许可。

我国在加快完成科学合理的流域、区域水量分配，并基于完善标准用水定额基础上，应做好区域及用户初始水量分配和水权确权。我国取水许可证有效期限一般为5年，最长不超过10年，常要根据每年来水情况进行计划配水，需要研究可交易水权期限的适配性，让市场机制在水资源二次配置中发挥应有作用。

3.通过加强水资源用途管制和水市场监管，保障公益性用水和水权有序流转

美国、加拿大、澳大利亚等国的水权（水资源使用权）以权益的形式在法律和制度中得以明确。这些国家的水权具有抵押、担保的金融属性，体现了水资源的资产权能，有利于推动水资源市场化管理。但从实践看，并不是所有国家都力推水权交易，一般在可分配水资源短缺，或既有水权多掌握在部分私人手里时，水权交易才更加流行。许多水权交易流转的目的是将水资源从高耗水产业转出，鼓励节约用水，促进水资源高效合理利用。水权的临时转让或租赁在许多国家较为流行，这种方式使得水权交易更为灵活。

我国当前水权交易多为政府推动，市场动力不足。除了加快推进水量分配、水权确权等前提工作，还要研究水权权益的金融属性等问题，以推动水权市场化运行。总体上，市场手段应作为水资源管理的补充手段，根据不同地区条件，因地制宜有序推动水权交易和水权市场建设。完善水权登记制度，建立网上登记平台，实现对水权分配及流转的动态监督，在水权交易流转中保障生态用水和其他公益性用水权益不受损害。

四、结 语

水权制度建设是我国深化改革、构建自然资源资产产权制度的重要内容。我国在水资源管理上有着国家所有和统一规划配置的制度优势，水权制度改革和建设应服务水利深化改革的总目标，作为水资源管理制度的补充和优化。应在加强水资源所有权落地和使用权确权基础上，将水权交易市场机制和政府管理有机结合，实现水资源的合理配置和可持续高效利用。