发达国家科技计划项目管理专业机构运行机制分析与启示

容建波 黄艳芳 宁夏 孔令孜 李小红 于平福 苏秀刚

摘 要：【目的/意义】分析发达国家典型科技计划项目管理专业机构的运行机制，为提升广西的科技计划项目管理专业机构运行效率和项目管理水平提供经验启示。【方法/过程】利用文献分析法，从机构职责、内部机构管理模式、项目管理模式、监督模式等方面对美、英、德等发达国家典型科技计划项目管理专业机构的运行机制进行分析总结。【结果/结论】借鉴发达国家成功经验，广西应从提升专业机构独立性、增强专业机构专业性与针对性、优化专业机构组织架构、完善市场机制与评估机制、推动专业机构协调性等方面提高专业机构的运行效率与项目管理能力。

关键词：科技计划项目管理;专业机构;运行机制

中图分类号：G321文献标志码：A文章编号：1637-5617（2020）06-0063-07

Analysis on Operation Mechanism of S&T Project Management Agencies in Developed Countries and Its Enlightenment

RONG Jian-bo， HUANG Yan-fang， NING Xia， KONG Ling-zi， LI Xiao-hong， YU Ping-fu， SU Xiu-gang

（Agricultural Science and Technology Information Research Institute， Guangxi Academy of Agricultural Science， Nanning， Guangxi 530007， China）

Abstract： 【Objective/Meaning】The operation mechanism of typical S&T project management agencies in developed countries was analyzed in this paper， in order to provide experience and enlightenment for improving the operation efficiency and project management level of professional agencies in Guangxi. 【Methods/Procedures】Based on the literature analysis method，the operation mechanisms of typical professional agencies in the developed countries such as USA， UK and Germany were analyzed and summarized in terms of the institutional responsibility， internal institutional management model， project management model and supervision model.【Results/Conclusions】By learning from the successful experience of developed countries， Guangxi should improve the operational efficiency and project management ability of professional agencies by improving their independence， enhancing their specialization and pertinence， optimizing their organizational structure， perfecting their market mechanism and evaluation mechanism， and promoting their coordination.

Key words： science and technology planning project management; professional agency; operation mechanism

为解决我国各类科技计划存在的重复、分散、封闭、低效、多头申报、资源配置“碎片化”等问题，国务院于2014年12月印发了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（国发〔2014〕64号），提出政府各部门在科技计划项目中只负责政策制定、规划布局、评估监管等宏观统筹工作，而不再直接管理具体项目，具体项目的日常管理将委托科技计划项目管理专业机构（以下简称：专业机构）来负责，充分发挥专家及专业机构在科技管理中的作用。这是我国科技体制改革、政府简政放权、职能转变的一项重要举措。在国家政策的引领下，我国各省、市、自治区纷纷出台相应的科技计划项目管理改革政策文件，推动专业机构管理模式的落地实施，全国掀起了一股专业机构建设改革的浪潮。

2015年11月，广西自治区政府印发了《关于深化自治区本级财政科技计划和科技项目管理改革的实施方案》（桂政发〔2015〕57号），开始推行自治区本级财政科技计划项目委托专业机构管理的模式，由专业机构通过自治区科技管理信息系统受理项目申请，组织项目评审、筛选立项和过程管理，并组织结题验收工作。经过几年发展，取得了一定成效，但广西专业机构存在的总体规模相对较小，组织架构不够完善、监督体系不够健全，质量控制、风险防控等专业化管理能力不够强等运行机制问题也不容忽视，专业机构间的竞争紧迫感和积极性没有得到充分激发，亟须学习先进经验，完善体制建设与能力建设，建立起科学有效的运行机制。专业机构在欧美发达国家已有长足发展，其组织架构健全、管理模式先进，具有丰富的机构运行经验。本文通过研究分析美国国立卫生研究院、英国研究理事会、德國宇航研究中心项目管理署等发达国家的典型专业机构的运行机制，总结其运行机制对广西专业机构的启示，以提升广西专业机构的运行能力及项目管理水平。

1 美国国立卫生研究院（NIH）运行机制分析

美国具有数量众多的专业机构，如美国国家科学基金会（NSF）等独立的国家专业机构，美国国立卫生研究院（NIH）等部门直属的专业机构。不论是独立的国家专业机构还是政府部门直属机构，其都在一定范围内独立运行，独立开展项目管理工作[1]。如NIH虽是美国卫生与人类服务部的下属机构，但其在预算编制和执行等方面具有独立自主权，不受上级部门自上而下的管理。本文即以NIH为例详细分析美国专业机构运行机制。

1.1 NIH的主要职责

NIH成立于1887年，现隶属于美国卫生与人类服务部，是目前全球最大、最重要的生物医学研究与资助机构之一。其主要任务是进行生命医药领域的研究和探索，同时直接接受美国国会拨款用于资助研究项目，并代表美国政府负责管理医学领域的科学研究计划，担任项目管家的角色，拥有专业项目管理人员近6000人，是典型的兼具研究与资助功能的专业机构。

1.2  NIH管理组织模式

NIH下设有27个研究所/中心和1个院长办公室，其中除临床中心、学术评审中心和信息技术中心3个机构外的24个研究所/中心均可在开展科学研究的同时直接接受美国国会拨款用于对外资助研究项目。院长办公室负责NIH政策和规划的实施、管理，以及协调27个研究所/中心的研究项目和各项活动。NIH将国家计划管理与自身机构管理相互分离，分别设置了院外研究办公室和院内研究办公室来严格区分对外资助和对内资助。院外研究办公室根据上级政府或议会规定全面负责院外研究项目的所有管理工作;院内办公室负责监督协调院内研究计划。

1.3 NIH的项目管理模式

NIH会不定期的对外发布指定研究领域或是自由申请的不定领域的项目资助机会声明，科研机构及个人均可申请NIH项目经费资助。NIH收到项目申请后须经过两轮同行评议方可立项资助。

学术评审中心负责项目初审，院外专家组成的学术评审小组按照同行评议标准对申请项目的学术价值做出评判。初审通过后，申请项目按研究领域分类交由各专业研究所的国家咨询委员会进行二次评审。二次评审除评估科学技术指标外，还会根据国家政策、社会需求考虑研究项目的优先级并给出资助意见[2]。通过初审的项目也有可能被咨询委员会退回重审或者直接否决。而初审、二次评审、资助决策之间存在着一定的制约关系，前一环节得出明确结论后方可实施后一环节的工作。NIH各研究所/中心的主任根据两次同行评议意见做出是否资助的最终决策，但是评审意见并不是资助决策的强制性约束条款，NIH可以做出与评审意见不同的决策。

项目获得立项资助后，将由相关研究领域的研究所/中心对项目进行全面的监督管理。项目实施单位及人员必须按规定提交项目计划报告、项目进度报告、里程碑成果、项目财务报告、项目审计报告，结题报告等，并要适时向公众公布项目目标、研究方法、资助信息、研究成果等[3]。

1.4 美国政府对NIH的监管机制

美国建立了以“国会+政府+公众”多位一体的监管模式来监管专业机构日常运行。NIH虽然隶属于健康与人类服务部，但NIH的院长及各研究所所长均由总统任命，院长及各所所长每年都要向国会做工作报告。国会根据研究领域及国家需求决定各研究所的经费预算，NIH院部对研究所预算只有1%的调配权。人类与健康服务部设有总监察办公室对NIH进行政府监督并直接向人类与健康服务部首长及国会汇报工作。公众监督在美国科技项目管理中也发挥重要作用，NIH专门成立了方便接受大众监督的公众代表理事会及各所的公众联络办公室，专业机构在决策环节、管理环节都要接受大众的评议和监督[4]。

2 英国研究理事会运行机制分析

英国的科技政策制定与管理主要由英国商业、創新与技能部（BIS）负责，但BIS不直接负责具体科研项目的经费分配，而主要通过研究理事会和高等教育基金委员会对科研机构和高校进行项目资助，并负责具体项目的管理工作。在英国研究理事会，是否资助科研项目主要取决于同行专家评议而非政府官员决策[5]，换言之，英国政府科技主管部门享有国家总体科研经费分配和研究重点制定等决策权，但无权干预研究理事会的内部科研资助及项目实施过程[6]，而是充分发挥同行专家在科技项目管理中的作用。本文以英国研究理事会为例分析说明英国专业机构的运行机制。

英国研究理事会是一类非政府部门的公共机构，是依照皇家宪章建立的独立法人机构。全国共设有生物技术与生物科学（BBSRC）、自然环境（NERC）、艺术与人文科学（AHRC）、经济与社会科学（ESRC）、工程与自然科学（EPSRC）、医学（MRC）、科学与技术设施（STFC）等7个专业研究理事会，并于2002年由这7个研究理事会组织成立了研究理事总会（RCUK）来统筹协调各专业研究理事会之间的重叠业务与合作关系。BIS是研究理事会的主管部门，负责对研究理事会进行宏观事项指导和监督，但不干涉研究理事会的具体运行工作[7]。

2.1 研究理事会主要职责

英国研究理事会是英国竞争性研究项目的主要资助机构，负责各自专业领域内科技项目的审批和管理工作，促进各自领域的科技发展、人才建设与应用传播。研究理事会在BIS的监督指导下，拥有独立的政策制定权和经费管理使用权，负责所管辖领域的科技计划预算，并组织和管理科技计划项[8]。如BBSRC负责制定英国生物技术与生物科学领域的发展规划，制订非临床生命科学领域的发展方向，提供科研经费支持，促进科学传播，提供信息咨询等。

2.2 研究理事会管理组织模式

英国的7个研究理事会在各自重点关注的学科领域独立运行，但其管理组织架构基本一致，总体框架基本由战略管理单元、执行单元和顾问单元3个部分组成[7]，实行扁平化的管理组织模式，只是在业务部门设计上略有差异。战略管理单元主要是主席领导下的管理理事会及下属委员会，负责研究理事会的重大事项决策和宏观战略制定。执行单元是首席执行官领导下的执行团队，由若干业务部门组成，负责落实执行管理理事会制定的战略方针。顾问单元是由外部专家组成的专家咨询团队，为执行单元部门提供建议咨询，以助于执行部门更好地开展工作。

以BBSRC为例，其管理理事会是BBSRC最高决策机构，其所有成员均来自学术界、企业界和政府的专业在职人员，且至少50%以上具有科学领域背景，保证了理事会的专业性。管理理事会首席执行官负责BBSRC的日常管理，并对理事会负责。BBSRC管理理事会下设有任用委员会、审计委员会、薪酬委员会、资助委员会等多个专任委员会。战略顾问小组以及资助委员会等成员的选拔工作由任用委员会负责。审计委员会负责风险管理、内部控制，以及财务管理。薪酬委员会负责员工绩效和薪酬评估，制定薪酬福利政策。战略顾问小组负责确定研发方向及制定行动计划，并监督项目运行。资助委员会负责项目资助的组织决策及监督。在以上管理架构下，BBSRC下设有任命部、审计部、财产与器材部、人力资源部、劳动报酬部和战略部等业务部门分管不同业务工作[9]。其中战略部是整个研究理事会的核心部门，由理事会首席执行官兼任战略部主席，就重大战略及研究资助等问题向理事会提供咨询意见，并负责科技项目的管理和同行评议。

2.3 研究理事会项目管理模式

研究理事会项目管理体系主要包括研究理事会的项目管理团队、专业的项目管理操作服务机构、专家和专家评审委员会3个单元[6]。研究理事会的项目管理团队主要负责项目管理政策制定、对资助项目和经费拨付做决策，以及选拔同行评议专家及专业委员会成员。专业的项目管理操作服务机构负责执行从项目申请到项目结题验收全过程的具体操作流程，对项目经费进行具体管理，并接受項目承担单位的咨询。项目资助与否需要经过网络专家网评以及专家评审委员会会议评审两轮评审，会议评审在网评的基础上对项目进行打分排序，择优确定资助项目及其优先级。

各研究理事会的资助项目按申请方式一般分为目标导向类和自由申请类。目标导向类项目通常是以国家战略为出发点，围绕国家重点关注的特定领域，由各研究理事会根据自身发展战略或是会同BIS确定并向社会发布，跨领域的项目由RCUK负责统筹协调，各研究理事会具体执行。自由申请类项目主要是各科研机构自主自由地向研究理事会提出申请，各研究理事会通过自由申请、专家评议、专业委员会打分排名等程序遴选资助项目。

研究理事会项目管理过程的各个阶段高度标准化和透明化，在同行评议的基本原则下，不同项目从申请到结题验收全过程都面向大众公开;项目管理团队、同行评议专家、专业委员会分工明确，相对独立的履行各自的职责。所有操作流程都制定了规范的操作规定和指导手册，并在网络发布相关规程，接受外界监督。目前，7家研究理事会均通过统一的项目管理平台对所资助的项目实施全过程管理。各研究理事会可以通过统一平台随时查看所资助项目的进展情况，并实现信息共享。

研究理事会的项目评审采取独立的同行评议方式，评审专家的评审意见及评审情况将会记录在系统中，并如实反馈给项目申请人，项目申请人可作出必要的答辩。研究理事会严格限制评审专家与项目申请者之间存在直接或者间接的利益关系，如存在则需主动回避，否则将会被系统记录在案，并对专家造成不利影响。

对于已确定资助的项目，研究理事会将会进行严格的过程管理和节点控制，例如按要求提交年度报告、进行阶段性评估、中期决算检查等。特别项目经费管理，为确保经费使用得当，项目全生命周期都会受到多手段、多渠道的严格监管。

对于交叉领域项目，为避免七大研究理事会间的重复审计，减少项目实施单位的审计压力，RCUK设立了独立于七大研究理事会的基金认证小组来代表所有研究理事会负责与经费相关的管理和风险认证工作。基金认证小组在审计报告中披露各研究理事会所资助项目中存在的管控风险，并将报告提交各研究理事会的审计委员会[10]。

2.4 英国对研究理事会的监管机制

英国研究理事会虽然是独立的非政府公共机构，但其仍然需要接受来自政府自上而下的监督管理。英国研究理事会按照皇家宪章履行职责，并直接对议会负责，政府通过科技主管部门实现对研究理事会的监管。各研究理事会需要向议会提交内部审计报告、任何可能造成重大战略影响的变动、年度报告等。例如NERC与BIS签署了财务与管理协议书。BIS将既定预算拨付给NERC，并设有专门部门对NERC除科技预算以外的收入和支付进行监管。同时，BIS对NERC实行负面清单管理，在未得到BIS许可同意的情况下，NERC不能从事任何未经审批的活动。在人事聘用方面，NERC理事会主席及其他成员均由BIS根据相关法律任命。国家审计署作为国家重要的监督主体也对研究理事会进行外部监督。其他研究理事会也基本遵循相同的自上而下的监管模式。除接受来自政府部门自上而下的监管外，几乎所有研究理事会的管理理事会及专门委员会、执行部门管理人员、顾问专家简历、利益声明等都要向社会公开，接受社会各界的监督[7]。政府管理部门也针对研究理事会建立了严格的评估机制并定期或不定期对各研究理事会开展评估工作，主要涉及到研究理事会整体工作绩效、专项业务能力为主的“物”的评估，以及对管理人员进行的“人”的评估[11]。

3 德国宇航研究中心项目管理署（DLR-PMA）运行机制分析

德国科技项目管理最大特点即是引入第三方专业管理机构分割政府职权，除少数关系国家战略调整的重大项目由政府主管部门（如德国教研部）直管外，其他项目均委托专业机构代管，政府只负责宏观政策制定与监管调控。

德国的专业机构一般是依托大型科研中心或产业协会设置的非独立机构，占用依托单位的人员编制，但却独立参与市场竞争获取业务并独立开展工作，属于典型的非独立机构但独立运行模式。例如依托德国宇航研究中心（DLR）建立的项目管理署（DLR-PMA）是德国最大的专业机构，也是专业机构中最典型的代表。由于依托大型科研中心，专业机构在人员专业配置上具有先天优势，对管理的项目一般有较强的专业领域知识，实现了专业人办专业事。

3.1 DLR-PMA主要职责

德国专业机构以科研项目管理为核心业务，代表政府行使科技项目管理职权，承担科技项目包括申报咨询、组织实施、过程管理、监督评估、成果转化等在内的全过程管理工作。同时，专业机构还运用自身的平台优势提供科技发展战略咨询、科普宣传、国际交流与合作等方面的服务工作。DLR-PMA作为德国典型的专业机构，为联邦教研部、卫生部、环境部、经济部、基金会等部门和组织提供包括教育、医疗卫生、环境、经济技术、文化、信息技术、国际合作等科技项目类型的全过程管理，同时DLR-PMA也提供战略咨询、创新管理、会议培训等多种服务业务，是具有很强综合性的专业机构。

3.2 DLR-PMA管理组织模式

DLR-PMA充分运用现代化管理制度，设有类似于董事会、理事会、监事会、执行委员会等的管理层级，并在理事会的领导下、监事会的监督下履行项目管理职责。其业务部门主要根据医疗健康、环境和文化、教育、关键技术、国际合作、综合服务等具体研究领域设置并对应管理相应专业的科技项目，确保管理上的专业对口。DLR-PMA依托DLR建立，需要得到DLR董事会的批准方可承接管理业务，但其与DLR并无行政和经费上的重叠管理关系，具有一定的独立性。

3.3 DLR-PMA项目管理模式

德国的科技项目管理流程主要分为立项管理和立项后管理2个阶段。立项管理阶段通常经过2轮评审后确定立项项目。立项后管理阶段，主要是检查阶段性里程碑成果完成情况，并实施过程監管。德国专业机构大多有完善的现代管理体系，以DLR-PMA为例，为提高项目管理水平，DLR-PMA引入ISO9001质量管理体系，为科技项目提供标准化、精细化的高效管理。DLR-PMA对每个项目都会配备固定的、具有相关研究领域专业背景的人员进行保姆式的全程管理。DLR-PMA根据委托部门的标准进行科技项目招标，经内部评审或外部评审后得出实施单位清单，报政府部门审批后以政府部门的名义发布结果公告[12]。

DLR-PMA项目管理采用三级质量控制体系。第一级是工作组内部的相互监督，工作组中的所有管理环节至少有2人进行相互监督;第二级是部门内部的质量控制，即通过部门负责人检查所有管理程序;第三极是独立于各专业部门的中央质量保证部门实施的质量控制。

3.4 德国对专业机构的监管机制

政府部门以项目为单位向社会公开招标遴选专业机构，由政府主管部门与专业机构签订委托管理协议，明确双方权责。委托授权管理分为完全授权和部分授权两类。前者中，专业机构具有较大的自主决定权，可以自行确定项目承担方，并与其签订合同;在后者中，合同签订权、项目评审、验收等决定权仍掌握在项目主管部门手中，专业机构只提供管理服务[13]。

所有委托管理工作均要求通过统一的科研项目管理信息系统进行，政府通过系统的管理痕迹与记录对项目全过程信息及专业机构的日常工作进行常态化监管[14]。监管内容主要涉及财务及业务两方面。财务方面，需接受来自项目委托单位以及联邦审计法院两方的监管审计;在业务方面，科技主管部门选择性的对专业机构承担的管理项目从项目管理工作本身、科研项目产出绩效等进行评估。

4 国外专业机构运行机制对广西的启示

4.1 深入推进“放管服”，增强专业机构的独立性

党的十九大报告指出，政府部门要深化简政放权，切实转变政府职能，建设人民满意的服务型政府。国外发达国家的专业机构运行模式为我们提供了有益参考。美、英、德等发达国家的专业机构无论是政府部门内设或是依托其他科研单位设立的专业机构，其都具有独立法人资格，在科技项目管理上独立运行，自行制定管理制度，上级政府部门或依托单位无权干涉专业机构的项目管理工作。目前，包括广西在内的国内大多专业机构分担了政府科技管理部门部分管理工作，但仍未实现项目管理的独立运行，鉴于此，广西政府科技管理部门应转变角色立场，将工作重心放在政策制定、规划布局、监督检查等顶层设计上，进一步下放权力，给予专业机构更多的管理决策权和独立运行权，真正做到项目管理职能的完全委托，充分发挥专业机构的专业优势，以提高科技项目管理的效率和水平。

4.2 培育具有项目专业背景的专业机构，增强管理的专业性与针对性

精细化、专业化管理是提高科技计划项目管理质量的有效手段。美、英、德等发达国家专业机构大多具有较强的科学研究专业背景与科研实力，并有针对性地管理机构内本研究领域内的科技项目，实行专业对口管理，管理效率与质量明显提高。如美国NIH专业负责医药健康领域的科研项目管理，英国研究理事会则按照科研领域分别设立7个研究理事会分别管理不同领域的科研项目。对此，广西可以考虑针对不同研究领域的科技项目特点，积极培育一批在相应科研专业领域有一定专业背景和研究实力的专业机构。根据不同的科技计划项目所属研究领域，委托相对应的、具有相应研究背景和专业基础的专业机构进行专业管理，以“专业”管“专业”，实现科技计划项目管理的专业性和高效性。

4.3 完善专业机构组织架构，优化项目监督管理流程

国外专业机构普遍具有相对健全的组织架构体系，基本建有理事会、监事会等现代化管理机构，决策、执行、监督相互制衡，有效保障了项目管理的公平公正。同时，管理团队规模相对较大，管理能力突出，具有专业高效的管理流程与严格的质量管理体系，如德国DLR引入ISO9001质量管理体系，对项目实施一对一的保姆式精细管理，并且项目管理全程基本实现信息化。广西专业机构大部分由事业单位或社会团体改建培育而来，且整体规模不大，没有形成健全的理事会、监事会等现代监督管理制度体系，质量管理方面也有所欠缺。广西应加快出台并推进落实专业机构建设指导意见，指导专业机构进一步完善内部组织架构建设，以适应现代市场、复杂的科技项目监督管理需求。

4.4 完善专业机构准入与退出机制，增强机构活力