高等职业教育政策演进中的政府职能变迁

罗 敏

（华东师范大学，上海200333）

改革开放以来，我国高等职业教育在政府政策的有力推动下取得了快速发展，但政府部门在管理高等职业教育的过程中存在着管理内容不明晰、管理手段乏力以及管理主体间相互协调不顺畅等突出问题，仍需加强对高等职业教育改革发展中有关政府职能的深入研究。下文借助改革开放以来政府颁布实施的政策文本，动态考察政府职能变迁，从管理内容、管理主体和管理方式三个维度对选取政策文本中的政府职能进行分析，以推动高等职业教育管理的科学化。为简化分析，对所选取的高等职业教育政策文本进行了以下几方面的限定：一、在范围上，只选取中央政府层面颁布的教育政策文本；二、在内容上，既包含专门的高等职业教育政策文本；也包含一般性教育政策中与高等职业教育相关的政策条例；三、在形式上，选取的教育政策条例一般是具有代表性的关键性的政策法律法规、行政规定或命令以及国家领导人作出的口头或书面指示、政府工作规划等［1］。

一、1978—1998：政府职能转变方向逐渐清晰

伴随着改革开放的进行，我国的工作重心也逐渐转移到经济建设上来，经济发展需要与高层次技术技能人才短缺之间的矛盾日益凸显，一些大中城市为了满足经济社会的快速发展对高层次技术技能人才的需要开始举办职业学校，我国高等职业教育在此背景之下正式起步。与此同时，高度集中的计划管理模式严重束缚了我国对更高层次职业教育的探索，为改善这一现状，我国政府开始在教育领域中探索新的履职思路，为我国高等职业教育的快速发展提供了新契机。

（一）全能政府向有限政府转变

政府的职业教育职能定位往往是当前历史条件下各种因素综合的结果，并不是一成不变的，而是会随着社会经济发展环境的变化而不断改变。社会生产力的大发展对高技术技能人才提出了迫切需求，促使政府根据国家高等职业教育发展实际和政府职能发挥现状，重新认识其在高等职业教育中的职能范围。

1.单一的国有化办学体制开始调整，办学主体多元化

在计划经济体制下，包括高等专科学校在内的所有学校实行公有制，全部依靠国家投资，由政府直接管理。而社会主义市场经济的迫切发展则亟需改变单一的由国家投资的办学体制，鼓励集体、个人和其他社会力量办学［2］。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）明确提出发展职业技术教育不仅要充分调动企事业单位和相关业务部门的办学积极性，而且还应该积极鼓励集体、个人和其他社会组织的力量参与办学。为规范社会力量办学，国家教育委员会于1987年7月颁布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，这份文件不仅明确了社会力量办学在我国教育事业中的地位，而且通过各项规定审批程序、招生等细致的条款规范社会力量办学。1993年国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》明确指出“要改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，这一安排在国家顶层设计层面将社会力量办学纳入制度建设当中。这一时期的一系列重要举措，提高了社会力量参与高职教育的积极性，有力促进了我国高等职业教育办学体制的改革以及民办高职院校的兴起和发展。

2.高度集权的教育管理体制开始松动，强调简政放权

改革开放后，社会主义现代化建设的宏伟任务对各级各类合格人才提出了大量需求，原有的教育管理体制已不能适应我国社会主义现代化建设的需要。在此背景下，我国高度集权的教育管理体制开始变革，政府由教育管理中的控制者向引导者转变，由“无所不包”向有选择的管理转变。

《决定》中指出我国教育事业落后的最主要原因就在于教育事业管理权限的划分问题，并且明确提出将“坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”作为今后我国教育的改革方向。为了落实中央教育管理体制改革的决定，一方面，教育部门在1986年分别颁布了《高等教育管理职责暂行规定》和《普通高等学校设置暂行条例》这两份文件，明确中央各行政部门、地方人民政府和高等学校的教育管理权限及相应职责，扩大高等学校的办学自主权。另一方面，1991年《国务院关于大力职业技术教育的决定》中针对职业教育教育的管理工作提出了中央负责统筹、地方负责落实、各业务部门对职业技术学校提供服务和帮助的原则，这表明政府开始转变管理思路，由对职业教育的全方位控制转向强调对职业教育的发展提供指导和帮助。而国务院在1993年颁布的《中国教育改革与发展纲要》也再次重申要深化高等教育体制改革，强调政府对学校的管理应该由直接的行政管理转变为宏观管理，辅之必要的行政手段。这一系列简政放权的举措，扩大了高等职业学校的办学自主权，加强了高等职业院校与市场的联系，加速了政府行政管理者与学校办学者角色的分离。

（二）突破了单一的行政指导手段，法制建设进程加快

计划经济时代，我国的教育管理部门通过行政指导的方式来保障政策的有效实施。随着社会主义市场经济体制逐步建立，过去那种通过行政计划和管控结合的方式已经不再适应时代的需要，职业教育立法也逐渐引起了国家的重视，依法治教也逐渐成为了教育相关部门的职能行使方式。

《决定》颁布之后，我国也开始将“教育立法”工作提上日程。1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》再次明确需要尽快加强职业技术教育的法规建设，强调了加快职业教育立法的紧迫性。1993年《中国教育改革和发展规划纲要》中突出强调“抓紧草拟基本的教育法律、法规和当前急需的教育法律、法规，争取到本世纪末，初步建立起教育法律、法规体系的框架。”这为我国教育立法工作提出了更为清晰的方案和更确切的时间规划。随后，1996年的《职业教育法》和1998年的《高等教育法》分别从“职业性”和“高等性”角度对我国高等职业教育的健康有序发展提供了法律支撑，使我国政府对高等职业教育的管理逐渐走上了有法可依的时代。也在一定程度上淡化了高等职业教育的“行政化”色彩，政府对高等职业教育的管理正式向法治化迈进。

这一时期是我国高等职业教育的正式起步期，政府开始转换对教育的管理思路，并逐渐明确了政府职能转变的方向，颁布了一系列与高等职业教育发展有关的法律和政策文本以推动政府执政理念的落实。但值得注意的是，虽然这一时期政府已经明确了职能转变的方向，提出了简政放权、依法治教的职能转变理念，但是政府行政部门对于高等职业教育领域如何简政放权、依法治教尚不清晰。例如，虽然这一时期的诸多政策文本中都提到要改变政府统得过死的情况，坚决实行简政放权，扩大学校自主权，但未曾意识到政府职能转变的关键在于界定政府、学校、社会的管理权限的边界，政府职能的转变还缺乏可操作性。同时，这一时期虽然颁布了一系列的法律法规，将高等职业教育纳入依法治教的轨道上，但是无论是《职业教育法》还是《高等教育法》等法律文本中，专门规范高等职业教育的法律条文数量少，并且几乎都是原则性、概括性的法律条文，与高等职业教育有关的法律并不完善。

二、1999—2013：政府职能转变的突破点逐渐明确

世纪之交，随着《21世纪教育振兴行动计划》中确立了“三改一补”发展高职的基本方针，党中央、国务院做出了推进高等教育大众化的战略部署，使得高职的发展重新成为一个热点［3］。面对不一样的发展背景和发展任务，政府对于高等职业教育的管理也有了新的部署。1999年教育部、国家计委联合印发《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》，这一方面意味着我国开始积极探索以多种途径发展高等职业技术教育，另一方面也表明教育行政部门开始探索如何科学界定政府管理高等职业教育的权限。自此，高等职业教育领域中的政府职能转变以政府职能范围界定和履职方式变革为抓手，增强政府职能转变的可操作性。

（一）政府职能界定逐渐科学合理

在政府职能转变过程中，最为关键的就是科学合理地界定政府职能，厘清高等职业教育利益相关者的边界。自改革开放以来，我国教育行政部门始终积极探索简政放权，但由于政府职能的界定不明确，加之传统的全能政府思维的影响，高等职业学校的自主权常常得不到保障。21世纪初，为了促进我国高等职业教育更好地适应经济建设和社会发展需要，政府也开始科学界定其职能范围，推动政府教育管理职能从政府集权向社会、学校放权转变。

1.政府逐渐由对学校的直接管理，转向结果引导

这一阶段，政府以人才培养水平评估和示范校建设为抓手把控高等职业教育的办学水平，以提升高等职业教育的办学质量。

2004年教育部在全国范围内全面启动高职高专院校人才培养工作水平评估，2005年在总结各地评估实践经验的基础上，教育部发布《关于进一步推进高职高转型院校人才培养工作水平评估的若干意见》以保证高职高专院校人才培养水平评估工作健康有序地全面展开，2008年，教育部又颁发了《关于印发〈高等职业院校人才培养工作评估方案〉的通知》，修改和完善评估方案，加强对高职教育的质量监控工作。

与此同时，为了落实2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中提到的要重点建设100所示范性高等职业院校的决定，2006年教育部、财政部先后遴选100所“国家示范性高等职业院校建设计划”立项建设院校。2010年，又新增约100所“国家骨干高职建设院校”。通过培育一批高水平的高职院校，充分发挥其示范引领作用，有力地提升了高等职业院校的整体办学水平。

2.进一步扩大高等职业学校的办学自主权

1999年国务院颁布《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中强调“进一步扩大高等学校招生、专业设置等自主权”以切实落实和扩大高等学校的办学自主权。随后，2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中明确声明“依法保障职业学校在专业设置、招生规模确定、学籍管理、教师聘用及经费使用等方面享有充分的自主权”，这一规定虽然对于职业学校的职责范围做了更为清晰的说明，但对于享有多大程度的自主权却模糊不清。

3.积极吸引行业企业参与高等职业教育

2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中强调了行业企业对于发展职业教育的重要性，并对于行业企业在职业教育发展中的职责作了较为清晰的界定。随后，为了落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中提出的“推进校企合作制度化”，教育部于2011年颁布了《关于充分发挥行业指导作用，推进职业教育改革发展的意见》以加快建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，同年教育部《关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》中就如何充分发挥政府在建立教育与行业对接协作机制方面的统筹作用提出针对性意见。

在此阶段，为了将政府职能转变由理念转变为实践，完善政府对高等职业教育的管理职能，政府一方面逐渐减少对学校微观的直接干预，加强对于学校的宏观引导；另一方面，也努力调动学校和行业企业等中介组织参与教育事务的积极性，推动利益相关者共同参与高等职业教育。

（二）职能履行方式更科学多样

为了真正推动高等职业教育领域中政府职能转变落到实处，政府教育行政部门逐渐意识到理论研究对于政策支持的重要性，并逐渐完善政府履职方式。由过去过多地依赖行政计划和管控结合，向政策引导、法律支持、决策咨询、财政调控和质量监控等多样化履职方式转变［4］。

一方面，政府部门逐渐认识到了教育理论研究对于高等职业教育政策制定的重要性。1999年教育部开始组织实施《新世纪高职高专教育人才培养模式和教学内容体系改革与建设项目计划》着重关注对人才培养模式和教学内容体系改革等方面的立项研究，2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中再次强调“加强职业教育理论研究和政策研究，健全科学研究和教学研究机构，为职业教育宏观决策和职业学校改革与发展服务。”

另一方面，政府的履职方式也更加灵活多样。2002年教育部印发《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》（以下简称《意见》）中对就人才特征、专业设置、课程与教学改革、师资队伍建设等方面对如何加强高职高专教育人才培养工作提出了许多具备指导意义的建设性意见。以《意见》中的“专业设置为例”，《意见》中不仅提出“专业建设的原则是要妥善处理好社会需求的多样性、多变性与学校教学工作相对稳定性的关系”，而且还强调应尽快组织制定“《高职高专教育专业设置指南》和专业教学指导委员会，指导高职高专院校的专业设置工作和有关专业的教学工作。”表明政府对高等职业教育的履职方式逐渐由过去的强制性行政计划转向主动服务和互动管理，即由“手把手指导”转向在把控原则的基础上提供咨询和服务。自2003年起开启的高职高专院校人才培养工作水平评估通过对高职高专院校人才培养的质量进行监控以达到“以评促管”的目的。

这一阶段政府部门以职能范围界定和履职方式变革为抓手探索高职人才培养的具体措施，提升了高等职业教育的质量，加强了高职与社会经济的联系，推动了高等职业教育人才培养工作的规范化和标准化。但这一时期的诸多政策的借鉴模仿成分过多，对我国高等职业教育特色发展和内涵发展的思考不足［5］。

三、2014至今：政府职能转变的内涵逐渐深化

2014年国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》中，党中央对于加快发展现代职业教育作出了重大战略部署，这表示国家层面对职业教育的重视程度又提升到了一个新的高度。在新的时代背景下，高等职业教育面临着如何提高人才培养质量，提升服务经济社会发展水平的挑战。因此，如何通过政策引领调动教育内外部的各种有利因素，形成支持高等职业教育改革发展的新动能就成了我国政府面临的新课题。

（一）以现代职教体系建设为抓手，初步构建起推动高等职业教育发展的全方位制度保障体系

2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提出到2020年建成现代职教体系的设想。在此目标的推动下，我国政府出台了大量推动职业教育发展的文件，从宏观、中观、微观三个层面全方面构建起了推动高等职业教育发展的基本制度保障，优化了我国高等职业教育发展的制度环境。

1.宏观层面：高等职业教育的办学体制机制改革逐渐深化

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提出的探索发展股份制、混合所有制职业院校为深化高等职业教育改革，吸纳社会资本指明了方向。此外，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中明确要“发挥企业重要办学主体的作用”，使企业真正介入到职业教育之中。2015年教育部发布的《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》又对如何在高等职业教育中探索混合所有制办学和发挥企业主体作用进行了细化。2019年《国家职业教育改革实施方案》更进一步提出“探索民办职业教育负面清单制度，建立健全退出机制”以推动企业和社会力量举办高质量职业教育，激发职业教育办学活力。

2.中观层面：着力提升高等职业院校人才培养质量

2014年财政部、教育部《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》中强调高职院校生均拨款要向改革力度大、办学效益好的学校倾斜，希望通过建立以改革和绩效为导向的生均拨款制度倒逼高等职业院校高质量发展。随后，为了贯彻和落实《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》要求，深化职业教育教学改革，全面提高职业教育人才培养质量，教育部于2015年发布了《关于深化职业教育教学改革，全面提高人才培养质量的若干意见》，以提升职业教育人才培养质量，适应当前经济新常态和技术技能人才成长成才需要。同年，教育部印发《高等职业院校内部质量保证体系诊断和改进指导方案（试行）》，推动我国高等职业院校建立常态化自主管理机制，为人才培养质量的提升提供长效保障。

3.微观层面：为高等职业院校办学提供基本保障

教育部2014年印发《关于开展现代学徒制试点工作的意见》，2015年颁布《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，同年教育部与人力资源保障部联合发布《关于推进职业院校服务经济转型升级面向行业企业开展职工继续教育的意见》，2018年教育部等六部委又联合印发《职业学校校企合作促进办法》，2019年教育部等四部委印发《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》等，这些政策文件从人才培养模式、校企合作模式、“双师型”教师队伍建设等方面对如何提升高等职业院校的办学水平提供了有力的政策支持。

（二）立足中国国情，发展具有中国特色的高等职业教育

2014年习近平总书记对职业教育工作创新发展作出了重要指示，强调要“努力建设中国特色职业教育体系。”2015年《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》鼓励地方建设提升鲜明的优质专科高职院校。以《教育部2018年工作要点》的正式颁布为标志，中国特色高水平高职学校和专业建设计划开始启动。2019年，为深入贯彻落实全国教育大会精神，落实《国家职业教育改革实施方案》，集中力量建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高职学校和专业群，带动职业教育持续深化改革，强化职业教育内涵建设，实现高等职业教育高质量发展，教育部财政部出台了《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，简称“双高计划”。

这一时期的高等职业教育政策体现出两个特点，一是推动高等职业教育发展的各项配套政策日益完善，政策的针对性、实践性、创新性增强；二是颁布的高等职业教育政策更多地体现出中国特色，立足于中国的具体国情，并且与时代联系日益紧密。这一时期颁布的一系列政策切实提高了高等职业教育的质量，同时加快了我国高等职业教育走向特色化发展道路的进程。这也是我国政府系统谋划、科学治理、深化放管服改革，带动高等职业教育内部资源不断整合、优化重组的结果。

四、结语

改革开放以来，国家不断加快高等职业教育的改革步伐，优化政府对高职院校的管理职能，使我国的高等职业教育事业得到了快速发展。本文通过借用“关键节点”概念解读改革开放以来的有关高等职业教育政策文本［6］，发现我国政府对高等职业教育的管理职能转变体现出曲折中前进、渐进式发展的特点，并先后经历了方向逐渐清晰、突破点逐渐明确、转变的内涵逐渐深化三个阶段。