高等教育分化与整合的演变规律及功能取向

董泽芳，邹泽沛

(华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079)

分化与整合是高等教育系统的两大基础功能。高等教育能否与社会经济协调发展在很大程度上取决于高等教育系统能否在这两大功能取向上做到正确选择与合理调适。为了促使高等教育在分化与整合功能演变中作出正确选择，我们需要在回顾中外高等教育发展历史、研究分化与整合客观规律的基础上总结中华人民共和国成立以来高等教育分化与整合的经验与教训，探寻分化与整合的有效对策。

一、分化与整合是高等教育发展的两大基础功能

分化是事物发展的内在动力，高等教育没有分化就没有了生机与活力。德国社会学家尼克拉斯·卢曼(Niklas Luhmann)在系统观的基础上提出的一般社会系统理论认为，当代社会不同于以往社会的地方主要是它在功能方面的高度分化[1]。与分化相对应的另一个概念是整合。整合就是把一些不同的事物通过相互渗透、彼此衔接的方式形成目标一致、资源共享与协调发展的有机整体。正如帕森斯(Talcott Parsons)所言，整合是指一个行动系统必须协调内部各部分之间的关系，使之整合起来形成合力，并保持系统内部团结一致[2]。整合是调控事物过度分化的有效手段。

高等教育是由多层次、多类型、多主体、多结构要素组成的具有目的性、关联性、有序性、开放性等特征的完整系统，该系统还兼具外部适应性与自身可变性等显著特征。实现高等教育与社会的协调发展有赖于高等教育的两大基础功能，即分化功能与整合功能。高等教育的发展过程就是高等教育系统与其外部环境系统及自身系统内部诸要素间相互作用的过程。高等教育系统目标的达成、结构的调整与功能的实现，正是这两种功能相互作用达到的某种平衡态。内外诸因素影响的差异，往往使高等教育系统向趋异或趋同两个方向发展。趋异是指发展中呈现出异质性，亦称分化。如学校的增多、学科的分化、专业的细化等就是不断分化的结果，正是分化促进高等教育与劳动分工、社会生产、科技进步、经济发展等紧密相连。趋同是指发展中呈现出同质性，即形成相同的结构、相似的功能或形态等。它主要体现在两方面：一是对规模层次、专业设置、学科配置、学校等级的“升格趋同”；二是对办学方式、投资渠道、资源经营的“降格趋同”。趋同一定程度上会引发学校定位不明、人才质量下降、教育资源浪费以及政府难以管理等问题[3]。

高等教育系统发展中的趋异与趋同有其必然性。高等教育系统的健康发展必须借助分化与整合两种功能。高等教育分化功能是指高等教育主体为满足社会经济与个体发展对高等教育多元化、差异化的需求，通过计划配置、市场调节与理性引导等策略与手段，对所涉及的各种要素进行调整，使之达到各有所归、各得其宜的目的。高等教育分化功能主要体现在宏观层次的结构分化、体制分化与资源分化，中观层次的学校分化、机构分化与职能分化，微观层次的学科分化、专业分化与课程分化等方面。高等教育整合功能是指高等教育主体既要实现国家意志与整体规划，又要推动经济增长与社会发展，通过计划调控、重组配置与规划引导等策略与手段，对系统内既各自独立又相互联系的要素按照某种规则进行重新组合，使之形成目标一致、资源共享、相互协调的整体的过程。高等教育整合功能同样具有多层次、多侧面等特点。高等教育整合主要分为内部整合与外部整合。内部整合包括高等教育要素与结构的整合，外部整合是高等教育与区域社会子系统之间的整合。

高等教育的分化与整合两种功能相辅相成，共同促进高等教育系统自身与社会的协调有序发展。高等教育适度分化的结果是使体制、结构越来越多样化，机构、职能越来越复杂化，学科、专业越来越明细化，学生、教师越来越专精化。高等教育适度整合会促使高等教育系统具有目的一致性、结构合理性与运作高效性等特征，但过度整合也会在一定程度上引发忽视学校发展的独立性、专业发展的特殊性与个体发展的差异性等问题，从而使高等教育发展受阻。高等教育分化与整合功能的主要目的是促进国家、社会与个人之间的协调发展。有效发挥高等教育的分化与整合功能有赖于宏观层面的国家，中观层面的高校和微观层面包括教师、学生以及家长在内的个人主体三者之间在发展目标与改革行动上的彼此呼应。

二、分化与整合交替是高等教育系统外引力与内推力互动的结果

高等教育系统的发展无时无刻不受到外部环境变化与自身逻辑发展的影响，分化与整合交替出现正是外部环境变化的引力与内部逻辑发展的推力相互作用的结果。

(一) 分化与整合交替是高等教育外部环境变化的必然要求

高等教育系统的形成与发展始终受外部环境的影响。追溯中外高等教育发展历史可以发现，时代背景与社会需求的差异使得高等教育的价值追求、培养目标、学校设置与专业分类等都在不断变化，但始终是在分化与整合交替发展的过程中得以进化和完善。

从中外高等教育发展的历史来看，高等教育发展大致经历了“萌芽-雏形-成型-完善”的过程。在高等教育萌芽阶段，无论是东方还是西方都已经有了形形色色的具有高等教育性质的机构，并且出现了对后世高等教育发展有着重大影响的教育家，如孔子、老子、柏拉图(Plato)、亚里士多德(Aristotle)等。西方的教育主要在于培养像亚里士多德那样“百科全书式”全面和谐发展的人，与之相应的教育思想是古典自由思想。正如亚里士多德所言，教育“既不立足于实用，也不立足于必需，而是为了自由而高尚的情操”[4]。教育内容就是后来被称为“自由七艺”的自由学科。在中国，孔子也认为教育的目的在于培养具有整合人格的“君子”，为培养君子，“子以四教：文、行、忠、信”(1)参见《论语》。，具体的教育内容为“六艺”，即礼、乐、射、御、书、数。可见，萌芽阶段的高等教育是少数上层社会的特权，其目的都是为上层社会统治阶级服务的。

中世纪后，世界高等教育进入雏形阶段。西方先后出现了拜占庭的君士坦丁堡大学、阿拉伯的智慧大学与欧洲的第一批大学。在西方，资本主义生产的发展与科学的巨大进步，加速了知识种类的分化与内容的丰富，人类对获取科学知识的强大需求被极大地激发，并同步影响到高等教育的发展。传统的古典自由教育受到批判，大学逐渐摆脱了古典高等教育简单混沌的状态，专业教育不断强化，自然科学教育进入大学并获得了飞速发展。这一时期，我国唐代出现了“六学二馆”的分化；宋代出现了“书院”教学，开始了“私学”与“官学”的分化；“太学三舍法”的出现，将生员分外舍、内舍、上舍三等，出现了育才的分化；胡瑗的“分斋教学”设置了实科课程，首开了我国古代分科教育和主修、选修制度之先河，反映了宋代社会发展和经济进步对学校教育的迫切要求。这一阶段高等教育总的趋势是强调专业与学科的分化。

工业革命之后，伴随着资本主义的快速发展，科学技术推动生产力高速发展的同时，被誉为“知识生产国”的大学日益受到社会各界的广泛关注。欧洲大学开始进入近代高等教育成型阶段，这也是一个高度分化期。传统的办学模式受到了更大冲击，各种新型大学和各种类型专科学校得到发展。从19世纪中叶起，英国部分大企业家相继在一些工业相对发达的城市投资兴办了一批新型大学。这些大学注重加强实用科学的研究，其教学内容主要有工程、机械、纺织和酿造等方面的技术和工艺。1862年《莫里尔法案》生效后，美国先后建立了69所赠地农工学院，这些学院以培养工艺技术型人才为目标，在一定程度上加速了美国高等教育大众化和民主化的进程。“威斯康星思想”提出后，大学的活动开始越过围墙、遍及社会，高等教育从此不仅依据学科性质设置专业培养人才，还开始逐步面向市场需求增设相关专业。

19世纪中叶至第二次世界大战前，世界高等教育进入了逐步完善的阶段，在功利主义思想的主导下，专业教育、职业教育备受重视，高等教育世俗化趋势日益明显。过度的专业化、职业化教育使得人们热衷于追逐物质利益而忽视精神追求，高等教育沦为发展国力的工具。同时，由于走向市场及对公共资金的依赖，高校逐渐丧失了自己的标准和使命，学科发展受到阻碍，学术性遭到破坏。随后，很多教育家开始呼吁“回归教育本位”，通识教育由此产生。1828年，著名的《耶鲁报告》提出在大学开设一些“综合性”“整体性”的通识教育课程。第二次世界大战后，哈佛大学康南特(James Conant)校长领导下的委员会发表了《自由社会中的通识教育》，提出通识教育的目的是培养“完整的人”，美国社会再次反省高等教育的质量问题，呼吁加强通识教育[5]。1979年，哈佛大学通过了《哈佛大学文理学院关于共同基础课程的报告》，提出将通识教育与专业教育整合在一起。20世纪80年后，加强人文素质教育和通识教育已成为一场波及全球的教育革命。

(二) 分化与整合交替是高等教育内部逻辑活动的规律反映

埃里克·阿什比(Eric Ashby)认为：“大学是遗传和环境的产物，大学的发展很大程度上受其内在逻辑的制约。”[6]他在《科技发达时代的大学教育》一书中将大学内在逻辑力量解释为大学的传统力量。事实上，各国高等教育的发展无不受到大学传统的影响。这种传统主要表现在早期西方大学恪守“象牙塔”精神上，即坚持大学自治、维护学术自由、追求高深学问、与社会保持一定的距离等。随着社会的发展，大学与社会的联系日益紧密，大学逐步走出“象牙塔”，大学发展又增添了内在动力，即在坚守传统的同时，又特别注重规模拓展、模式创新、学术繁荣与质量提升。总之，坚守大学传统与开拓创新是引导大学走向未来的内在动力。正因为如此，前述世界高等教育发展从古典自由教育到专业教育、职业教育，再到通识教育，教育由合到分，再由分到合的发展过程中所呈现出的分化和整合交替的过程，既是历史发展的必然趋势，也是高等教育自身发展内部逻辑活动的反映。

高等教育分化与整合交替的发展逻辑还突出反映在两种教育模式的创新发展中。马丁·特罗(Martin Trow)将大众化阶段的高等教育分为精英教育和大众教育两种模式[7]。马丁·特罗认为，传统的高等教育是纯粹的精英教育模式，即以塑造社会精英为目的培育上层社会子女；在教育内容上否定职业训练，强调通过学习经典追求纯粹形式的知识；在培养目标上，主张向学生“灌输一种普遍道德与文化观念，努力塑造心智与情感、态度与品质”；在教育方式上，强调的是一种自由教育[7]。

现代社会脑力劳动的职业越来越多，接受某种形式的高等教育成为个体顺利就业的必要条件。精英教育模式的局限性便日益凸显，需要进行相应变革。为使高等教育成为多数人可以享有的权利，高等教育出现了精英教育和大众教育两种模式，这就是传统高等教育模式的分化，这种分化表现在学校类型、课程设置与教学形式、培养对象、招生目标与入学选拔标准、高等教育观、领导与决策、学术标准、学术管理形式等方面。但马丁·特罗并不认为二者有绝对的区分，现实中这两种模式又往往表现出某种程度的整合[7]。一是教育内容的整合。这主要体现为自由教育与职业教育之间的整合。在类似麻省理工学院这样一流的技术性大学中，其所开展的本科生和研究生教育事实上是一种精英形式的高等教育，专业学院虽然致力于为学生提供专业化的职业训练，但这种训练是在学院式的师生关系中进行的。在这些学院中师生互动是较为普遍的，教师关心学生价值观的形成和个性的发展，师生交流的内容不局限于教学大纲和讲稿[7]。二是教育规模的扩张。传统精英型大学为保持办学的小规模，依旧采取学生入学优中选优的方式，但许多欧洲国家依靠高等教育精英模式的扩张实现了高等教育大众化。如1992年英国政府把所有多科技术学院升格为大学，实现了高等教育机构的“一元化”；类似的情况也同样发生在美国，其扩张是通过“本科阶段的转学，或者是在研究生教育阶段、专业学院教育阶段的转学”实现的。三是同一所大学中的整合。美国的一些州立大学便是精英教育与大众教育共生的高等教育机构，这些学校中既有精英模式的高等教育，也有大众模式的高等教育。总之，马丁·特罗认为在信息技术快速发展的社会中，高等教育系统中的精英教育和大众教育都是必然存在的，但两种模式分中有合、合中有分，这也是高等教育自身发展的逻辑[7]。

三、中华人民共和国成立以来高等教育分化与整合发展的历史轨迹

为了研究我国高等教育分化与整合的演变规律，有必要对中华人民共和国成立以来高等教育发展的历史进行专门梳理。中华人民共和国成立之初，新的政治环境使高等教育实现了第一次大变迁。为了对高等院校系统进行改造，让私立教育退出历史舞台，我国对院系进行了大调整。为了加速培养经济建设所需的工程技术和科技专门人才，根据《全国高等学校院系调整计划》，许多高校被拆分、分化建立起新的工、农、林、医、师等专门学院，其数量通过分化迅速由1957年229所猛增到1960年1 289所(2)http:∥www.jyb.cn/rmtzcg/xwy/wzxw/201907/t20190701_245232.html.。

1958年，为了实现高等教育的跨越式发展，国家采取了大量非常规方式发展高等教育，创办了名目繁多的高等学校，以实现全民办学、全民上学。1958年当年就有“新办高等学校八百余所”，“许多省初步建成了自己的包括综合大学以及工、农、医、师范等高等学校在内的高等教育体系”[8]。据统计，1957年我国高校在校生为44万，1958年增加到66万人，仅一年的时间就增加了50%，而1960年上半年在校生攀升到96万[8]。

1960年7月，中共中央在“北戴河会议”上确定了“压缩基本建设战线”的政策；随后提出了对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针和《高教六十条》。此次会议不仅指出了当时高等教育工作存在“数量发展过快，忽视同党外知识分子团结合作，劳动过多、科研过多、社会活动过多、课程改革不当、教学质量下降”[9]等缺点，同时明确提出了要向“以教学为主、努力提高教学质量”转变，高等教育进入新的整合时期。

1978年，十一届三中全会的召开重新确立了“解放思想、实事求是”的思想路线。1985年，中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》明确提出：“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”。兼顾社会发展功能和个人发展功能相统一是高等教育为社会主义建设服务的重要任务。在此期间，一方面，国家积极促进高等教育发展。1979年高校在校生有102万人，1980年增至114万人，1985年继续攀升至170万人，1990年达到206万(3)https:∥d.qianzhan.com/xdata/details/65100e99bb9252b0.html.，这为各行各业补给知识缺口、解决人才断层等问题起到了重要作用。另一方面，国家高度关注高等教育的结构与布局，力促高等教育体制改革，重视高等教育发展与社会经济发展相适应。

1992年党的十四大召开明确了社会主义市场经济体制改革与发展的目标，强调必须把经济建设转移到依靠科技进步与提高劳动者素质的轨道上来。同年召开的全国普通高等教育工作会议提出要加快改革和积极发展普通高等教育，国家通过对高教资源进行整合、共建、合并的结构性调整来满足市场经济发展对人才的需要。到2000年底，556所高校合并组建为232所，很多专科甚至中专与本科合并成为综合性或多科性大学(4)http:∥www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_364/moe_369/moe_375/tnull_4483.html.。

1992年初，邓小平发表的“南方谈话”指出发展才是硬道理。鉴于欧美发达国家已经实现或正在步入高等教育大众化的发展状况，以及我国科技落后、人才奇缺的现实，党中央审时度势，于1999年开始实施高等教育大扩招政策。高等教育的规模扩张具体反映在4个方面。一是学生数量的扩张。普通高校本专科招生数由1998年的108.4万猛增到2006年的546.1万，仅扩招当年就增长了47.4%；在校生数由1998年的340.9万攀升至2006年的1 738.8万；毛入学率从1998年的9.8%提高到2006年的22%(5)相关数据参见各年度《全国教育事业发展统计公报》。。我国实现了高等教育从精英阶段向大众化阶段、由高等教育规模小国向规模大国的两个历史性转变。二是高校数量的扩张。1998年全国普通高校数为1 022所，到2007年猛增到1 908所③，特别是出现了二级学院、独立学院、私立高校等各种不同称谓的新型高校。三是校园版图的扩张，即掀起了圈地热。各高校通过扩大或置换老校区、建立分校区、办大学城等方式大大扩张了校园面积。四是“层次性”扩张。不少中专、中职、大专纷纷升格；一些普通高校为了获取更多的资源，也竞相挤入“985”“211”序列。2002年，我国基本实现了高等教育大众化，但高等教育发展中的趋同势头已形成强大的惯性。

2007年，教育部、财政部下发《关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》，提出“十一五”期间教育部要择优重点建设3 000个左右特色专业建设点。2010年党中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中也明确提出要提高高等教育质量和突出办学特色。2012年教育部发布的《关于全面提高高等教育质量的若干意见》更是提出，未来我国高校本科生规模将不再扩大，由此结束了自1999年高校招生规模13年的扩招政策，这也意味着高校本科规模的趋同增长结束[10]。政府从宏观管理角度扭转了大众化后的趋同惯性，引导高校向多样化方向发展，这预示着我国高等教育转入新的分化发展期。

四、我国高等教育发展在分化与整合取向上的经验与教训

高等教育系统发展中的趋异与趋同有其必然性，但我们不能放任这种必然性，而是要借助主体的力量使其分化与整合得到适度的平衡，从而促进高等教育系统健康发展。中华人民共和国成立以来，虽然通过分化与整合我国高等教育取得了一定的发展，但总体而言高等教育系统的分化与整合未能得到很好的平衡，在特定的历史时期往往是偏重于某一功能。

(一) 偏重整合功能取向的时代背景与得失评价

中华人民共和国成立之初，高等教育在发展上偏重整合功能取向，主要体现在缘于3种目的而形成的3次整合。一是以稳定国家政权为目的的院校机构整合。中华人民共和国成立初期，高等教育的情况十分复杂，从性质上看分为公立高校、私立高校和接受外资津贴的高校。该阶段高等教育的复杂性决定了接管与改造将是一个浩大的工程[11]。为了配合新民主主义革命，确保高等教育领导权完全回到人民的手中，使中国共产党在高等教育领域有绝对的领导地位，政府以“维持原有学校，逐步加以必要的与可能的改良”为总方针，采取“先接收、接管和接办，然后再逐步加以改造”(6)https:∥xueshu.baidu.com/usercenter/paper/show?paperid=1x330400he1w06s0gg230jf0sw762538&site=xueshu_se.的策略，通过对旧的公立高等学校进行接收、对外资津贴的学校进行接管、对私立高等学校进行接办等方式实现高等教育主权与领导权的整合与回归。此次改革的核心侧重于高校的领导权、所属权与管理权的整合，其目的是在新民主主义向社会主义过渡时期实现高等教育领域的社会主义改造。

二是以恢复经济建设为目的的学科专业整合。面对中华人民共和国成立初期几乎为零的工业基础，国家面临经济恢复、结构调整与社会发展的多重压力。1955年7月全国人大一届二次会议审议通过的《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划(1953—1957)》中就曾指出：“我国过渡时期的总任务就是要建立起社会主义工业化的初步基础。”[12]“一五”计划中“优先发展工业，尤其是重工业”被以国家意志的形式确立下来。1951年11月，教育部在北京召开了全国工学院院长会议，时任部长马叙伦在会上作了《关于全国工学院调整方案的报告》[13]，该报告打破了以往“重文轻理”的现状，指出要通过整合功能开始进行学科专业调整。伴随着1952年《全国工学院调整方案》的公布，全国工学院开始了以恢复经济建设为目的的学科专业大整合，此次整合形成了学科专业性极强的北京工业学院、东北工学院、大连工学院、华中工学院、成都工学院、南京工学院、华南工学院和西北工学院“八大工学院”，这在一定程度上改变了以往高等教育结构不合理、人文学科占比过高的状况，为“一五”计划的顺利实施奠定了工科专业的坚实基础。

三是以优化人才结构为目的的办学资源整合。中华人民共和国成立之前，我国高等教育底子薄、基础差，学校数量少、规模小，致使人才结构上存在两个明显的问题。一是人才总量不足、专精人才稀缺等“量”的问题。据统计，“一五”计划期间仅工业、运输业和地质勘探业就需要各级技术人员约30万人，但当时我国高校工程技术系科在1952年至1957年间只能培养约4万人，办学资源短缺和分布不均衡产生了巨大专业人才缺口[14]。二是知识水平较低、专业技能不足、智能结构单一、年龄结构失衡等“质”的问题。这些问题致使当时人才结构难以适应和满足大规模工农业建设对人才的需求。1950年6月，周恩来同志在第一次全国高等教育工作会议上指出，“现在我们国家的经济正处在恢复阶段，需要人‘急’，需要才‘专’，高等教育首先应适应经济建设的需要”[15]。20世纪50年代的重组与调整是以人才结构优化为目的，站在“全国一盘棋”的高度对中华人民共和国高等教育资源所进行的整合，在教学用房、试验仪器、资金投入、师资资源与招生指标等方面进行资源配置，有针对性地扩大工科、师范和综合大学理工科的规模以优化人才结构，使其在当时有限资源的前提下能够“急出才、多出才、出专才、出好才”，这在一定程度上满足了国家经济建设发展对人才的需要。

上述3次整合产生了极为明显的效果。一是在中华人民共和国成立初期以较短时间、较快速度恢复并有序掌握了高等教育领导权。此次整合政府没有采取狂风骤雨式的恢复高等教育领导权的办法，而是采取有计划、分步骤的整合方式，逐步推进高等教育领导权的转移。如对于公立高等教育院校，我国主要由军事管制委员会下属的文化教育接管委员会的军代表和联络员进入到被接管高校，通过整合全校师生人员成立校务委员会后逐步推进有计划的接管改造，其过程并未打断正常的教学秩序。对于接受外资津贴的私立高校，由于在改造的过程中其面临着学生失学、学校停办等问题，周恩来提出“私立学校中办学成绩较好，经多方设法筹资但依旧无法维持者，政府应予以适当的经费补助，少数办学成绩太坏而确实无法维持和改造者，可劝导其和其他学校合并”(7)参见《教育文献法令汇编(1958年)》。，国家采取了温和的“资金补助+院校整合”的方式逐步接管。1949—1952年，中国共产党通过适度有序的整合对全国高等院校进行了循序渐进且温和有力的接管与改造，这是整合功能在我国高等教育领域的初步尝试。此次整合确保了党和人民政府对高等教育的统一领导，明确了社会主义的办学性质，建立了高度集中的高等教育管理体制，初步形成了社会主义的高等教育制度，满足了国家主权在高等教育领域从新民主主义向社会主义过渡的战略需要。

二是能够在充分体现国家战略与意志的基础上进行资源整合与优化。中华人民共和国成立之初，高等教育的突出问题是资源分散且布局不合理。1951年底，全国共有高校206所，主要分布在北京(21所)、上海(27所)、辽宁(15所)、广东(12所)等沿海地区的省份。中西部地区仅四川(25所)和湖北(11所)两省份的高校较多，而山西、内蒙古、河南、湖南、广西、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、新疆、西藏等省份的高校数目加起来才只有29所[16]。“高校在地区布局上多集中在沿海和接近沿海的大城市，内地和边远地区数量较少。同时工程、师范、医药、农林等系科的师资力量和办学设施比较分散，数量和质量满足不了新的经济建设的大量需求。”[16]为了改变这一状况，同时配合国家随后实施的“三线建设”战略大调整，国家通过高等教育资源整合与布局调整，逐步使集中在北京、上海、南京、广州等大城市的高校向西北、西南地区迁移。这使得大多数省份在至少有一所综合大学的基础上，通过整合资源建设了一批工程、农林、师范、医药等类型的专门学院，此次整合为我国后来进行重点大学工程建设和实践“科教兴国”战略奠定了较好的基础。

三是能够较好地强化理工科发展并填补专业人才的缺口。该段时期，高等教育通过整合短缺的办学资源、聚合分散的院系师资等方式在一定程度上解决了中华人民共和国成立初期高校人力物力分散、理工科发展薄弱、人才培养效率低下等问题。以哈尔滨工业大学(以下简称“哈工大”)为例，1949年初该校基础薄弱，只有土木、机械、电气工程3个专业，有教师144人、学生641人。1951年，哈工大被国家确定为中国高等教育学习苏联的两所院校之一。为了尽快培养出经济发展急需的专业技术人才，国家通过师资整合使67位苏联专家、3位捷克专家与一大批国内优秀的中青年学者迅速汇聚哈工大，又通过资源整合调拨了一大批从苏联运回的先进仪器设备，学校迅速增设了机械制造、动力机械、仪器制造、工程经济、数理力学、航空工程、自动控制、无线电、工程物理等35个专业，并开设了59个教研室，教师规模超过830人，学生总数一度达到了8 360人[17]。哈工大在1960年与哈尔滨市107个工厂协作攻关，通过教学、科研与实践资源整合共同完成460多个机械自动化项目，迅速培养了数以万计的专业工程技术人才，填补人才缺口的同时也使得学校成为“工程师摇篮”而享誉全国。

上述3次整合也存在一定的过度现象，并由此带来了3个突出问题。一是过分注重体制的整合难以保证高等教育系统的多样性。中华人民共和国成立初期，国家通过高等教育的整合在较短时间内逐步实现了高等教育的平稳交替，但也出现了一些过度整合的现象，正如杨秀峰同志所言，“现有的高等学校的事业体制、计划体制、财政体制、领导关系和毕业生全部分配的制度等过多地强调了集中统一，影响和限制了各业务部门与地方上办理高等教育事业的积极性”[18]。过度整合对高等教育系统多样性发展的阻碍主要体现在2个方面：其一，中央政府权力的高度集中与办学资源的过度整合，阻碍了各种社会地方力量办学的积极性；其二，整合办学资源办好综合性大学也在一定程度上打击了多种类型专业学校的发展。过度整合的现象一直延续到后期，如1962年4月召开的全国教育工作会议提出，为集中整合办学资源以保证办学质量，教育部应大幅度裁并高等学校，特别是专科学校，最终导致大批专业学校被裁撤。

二是过分注重毕业生资源的整合分配在一定程度上忽视了学生个人发展的需要。高校毕业生一直是国家经济建设与社会发展的宝贵财富，如何科学有效地安排与使用这部分资源始终是国家关注的焦点。 1951年10月1日发布的《政务院关于改革学制的决定》中明确规定，高等学校毕业生的工作由政府分配。伴随着第一个五年计划的超额提前完成，为了满足国家发展重点领域的人才需求，国务院于1956年整合高等学校人才资源对毕业生统筹分配的基本方针又做了补充，按照“根据国家需要、集中使用、重点配备和一般照顾”(8)http:∥www.laoziliao.net/rmrb/1956-08-02-1.的原则进行分配。但实际工作中却出现了“为分配而分配”的现象，具体分配过程中对学生的意愿考虑不足[19]。对人才资源的整合分配过分强调国家需要从而忽视了学生个体发展需求，这主要表现在以下2个方面：其一，无视高校毕业生个人兴趣、能力差异与求职意向所进行的整合分配忽视了学生职业发展的选择权利，使得部分毕业生到岗后职业发展不顺，人职匹配效率不高；其二，政策导向的“注重整合分配，轻视人才分流” 从长远来看也削弱了市场对人力资源的调配能力，导致“人才过剩，有人无事干”与“人才稀缺，有事无人干”现象同时存在。

三是过分注重办学资源的整合在一定程度上导致了高投入与低产出现象并存。在国家对农业、资本主义工商业和手工业社会主义改造完成后相当长一段时间内，强调集中力量培育重点高校、侧重资源整合服务经济发展成为高等教育发展的主旋律。1958年4月，时任中宣部部长陆定一在全国教育工作会议上提出了“十五年普及高等教育”的观点；同年9月中共中央、国务院发布的《关于教育工作的指示》更是明确指出，“应大力发展中等教育和高等教育……凡是有条件的和自愿的，都可以受到高等教育”[20]。为达此目标，陆定一提出“起先每个省办几个高等学校，以后每个专区都办几个高等学校，再以后每个县，每个乡，凡是有条件的都办起来”[21]。而现实情况却是当时的高等教育投入本就不足，只能通过整合配置一切可以利用的资源办学，结果使当时高等教育规模出现了“运动爆发式”的增长。1957年，高等学校数量为229所，在校生人数为441 181人，教职工人数为155 281人，而到1960年这3组数据分别达到了1 289所、961 623人与333 550人(9)http:∥www.jyb.cn/rmtzcg/xwy/wzxw/201907/t20190701_245232.html.，增长幅度分别为462.9%、118.0%和114.8%。与高投入不相匹配的是高等教育的低产出，其主要体现在师资参差不齐、生源质量低下、教学设施简陋、科研基本停滞等方面。以吉林省为例，1958年该省有高校59所，但评估证实基本够条件的只有7所[22]。

(二) 偏重分化功能取向的时代背景与得失评价

改革开放以来，市场经济的建立与发展暴露了传统高等教育的诸多弊端，其集中表现为办学体制上的统包统配、管理体制上的高度集权与资源配置上的高度集中。为革除这些弊端，高等教育功能取向上出现了由重整合向重分化的转变，缘于不同目的出现了3次较大的分化。一是以增加办学主体为目的的院校机构分化。市场经济的发展激发了社会对高等教育的有效需求，为了满足这种需求必须打破传统体制“包得过多、统得过死”的现象。在全国教育工作会议上，邓小平同志指出，“在我国城乡和社会各界，蕴藏着极大的办学热情，不少爱国侨胞也热心捐资办学”[23]。全国人大在1982年修订的《中华人民共和国宪法》中规定，国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。这从根本大法上确保了多元主体办学的合法性。中共中央、国务院在1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》中提出，国家对社会团体和公民个人依法办学采取“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针[24]，进一步激发与调动社会力量参与办学的热情，确立以政府办学为主、社会各界共同办学的新体制，形成民办公助、公办民助、独立民办、公立转制、股份合作、中外合作等多样态的办学形式。这一时期高等教育的分化功能主要体现在通过改革管理体制、放宽准入条件、明确权责分类、强化法律规范、制定竞争机制来促进办学主体由“单一”向“多元”的分化，以调动多元主体办学的积极性。

二是以优化管理体制为目的的管理权限分化。在计划经济体制下，高等教育在管理体制上的主要问题是高度集权与过度整合。1992年邓小平“南方谈话”后，打破高等教育管理体制的过分集权已是势在必行。1993年2月中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》提出，高等教育要逐步形成以中央、省(自治区、直辖市)两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局。该纲要明确了省级高等教育统筹权，并确立了中央与地方“分级管理、分级负责”的管理模式；鼓励地方充分利用本地资源发展高等教育。自此，实施“科教兴省”战略已成为区域经济与社会发展的普遍共识[25]。以优化高等教育管理体制为目的管理权限分化，一方面体现在管理权限由中央向地方分化，中央与地方共建、以地方管理为主的体制得以确立；另一方面体现为高校的布局权与学科的设置权由“中央统筹、服务全国”向“发挥地方优势、服务区域经济”的方向转变，以优化管理体制为目的的管理权限分化适应了当时时代背景与经济发展的迫切需求，对促进地方社会经济发展作出了显著贡献。

三是以强化学科发展为目的的办学资源分化。伴随着社会对人才需求的不断变化，尤其是加入WTO后，我国高校学科专业发展面临经济全球化的巨大挑战。教育部在2001年发布的《关于做好普通高等学校本科学科专业结构调整工作的若干原则意见》中指出，高等学校学科专业发展存在着“高层次经营管理人才供给不足，面向地方经济建设的应用性人才培养薄弱，新兴、边缘、交叉学科的建设和发展重视不够”等问题。面对这些问题，我国一方面通过高等教育办学资源的分化，有针对性地发展了国际贸易、工商管理、市场营销、财务管理、财政学、旅游管理、社会工作、行政管理等一大批市场经济急需的新型专业。数据显示，1998年申报本科专业的高校数为346所，申报本科专业数为909个，同意增设专业的比例为88.6%；而到2000年申报本科专业的高校数增为503所，申报本科专业数增为2 159个，同意增设专业的比例为92.2%[26]。申报本科专业的高校数与申报本科专业数增长幅度分别为45.3%和137.5%。另一方面，传统和相对成熟学科资源的进一步分化也加速了诸如经济地理学、生物电子学等许多新兴交叉学科的发展。

上述3次分化产生了明显的积极效果。一是激发了社会办学的积极性，较好地满足了广大人民群众对接受高等教育的需求。高等教育一直都是社会经济发展与公民个人成长的重要需求，随着我国社会经济的发展，公民个人对接受优质高等教育的需求日益强烈。为解决高等教育供需矛盾，在政府财力难以满足社会需要的情况下，我国强调充分调动社会各办学主体的力量与资源，拓宽投资渠道，迅速扩大办学规模并不断提升办学质量，从而使更多人获得接受高等教育的机会。统计显示，以1982年成立的“中华社会大学”为我国民办高等教育的起点开始算起，民办普通高校从1991的6所增加到2006年的275所，总量增长了45.8倍，年均增长17所；尤其是我国高等教育实施扩招初期更是增长最快的时期，民办普通高校7年间增长了11倍[27]。这次以增加办学主体为目的的分化，极大地缓解了高等教育自身发展与现代化建设多样化需求的双重压力，在一定程度上消解了社会经济发展与人民群众需求增长的矛盾。

二是扩大了地方高校办学自主权，完善了现代大学治理结构体系。“一所好的大学，在于有自己独特的灵魂，这就是独立的思考、自由的表达。千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大学。大学必须有办学自主权。”[28]改革开放以来，高等教育通过分化功能逐步实现了高校办学自主权的回归。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》强调实行简政放权，扩大学校的办学自主权，到1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》中明确规定高等学校的法人地位与相应的学生招生、专业设置、教学管理、科学研究、国际合作与交流、机构设置、干部任免、职称评聘、工资分配等方面的自主权，政府宏观调控与高校微观自主的领导体制才逐步成型。这种分化优化了政府与高校之间的关系，确保了高校的独立法人地位，一定程度上完善了现代大学的治理体系。

三是调整了办学资源的配置方式，一定程度上促进了高等教育均衡发展。党的第十六大报告提出要“实施科教兴国和可持续发展战略，实现速度和结构、质量、效益相统一”的均衡协调发展目标，这也是高等教育发展的重要目标。高等教育资源配置不再片面追求通过资源整合的高投入所带来的数量上的增长，而是强调通过必要的分化进行多向选择与动态调整，以优化投入与产出之间配置关系的方式促进高等教育的均衡发展。据对2006—2010年《中国教育事业统计年鉴》中提供的5项衡量均衡性的指数(包括教育部直属高校所在省市专职教师人数，校舍建筑面积，拨款收入，本年在校生数，使用极差率、变异系数等)进行的均衡性分析，从2006年至2010年各省市间生师比差距、生均校舍建筑面积差距与生均建筑面积差距由扩大向缩小转化，不均衡性由加剧向改善转化，不均衡性程度不断缩小[29]。

然而，在上述高等教育的3次分化中也出现了一些过度现象，并由此带来了以下3个方面的问题。一是办学资源的过度分化致使高等教育出现了“大而不强”的现象。1999年1月，国务院转批了《面向二十一世纪教育振兴行动计划》，提出了“到2010年高等教育入学率接近15%”的发展目标，正式吹响了高等教育向大众化迈进的号角。为了实现这一目标，高等教育办学资源被迅速激活与分化。据对1998—2001年《中国教育事业统计年鉴》的数据统计：经过3年大扩招，研究生总规模3年净增19.4万人，增长97.7%；本科生规模净增274.5万人，增长105.2%；专科(高职)生规模净增277.5万人，增长76.6%；高等学校在校生总规模从1998年的643万人增加到2001年的1 214万人，净增571万人，3年间几乎翻了一番[30]。扩招所形成的巨大生源数量迅速增大了我国高等教育的总体规模，但高校同时也面临生均培养资源减少的问题。教育部印发的《关于进一步做好普通高等教育规模发展工作的几点意见》中曾指出，短时间内规模扩大导致经费投入普遍不足、办学设施全面趋紧，专任教师缺口增大、结构性短缺等问题尤为突出。教育部2000年曾对900所高校进行调查后发现，有535所高校的教学投入不到学校整体投入的10%，有的甚至不到5%，与1998年相比生均教学及辅助用房减少2平方米，生均教学仪器设备减少550元，生均图书减少33册[31]。过度分化导致高等院校普遍出现教师数量、校舍房屋、试验设备、图书资料严重不足等问题，该时期高等教育整体数量庞大但发展水平低下的“大而不强”现象十分突出。

二是管理权限的过度分化造成了低水平重复建设现象。政府为了满足地方经济社会发展的人才缺口，改革开放以来通过管理权限的分化与下放在各省份创办了一批为本地区服务的高等院校，相关改革在促进地方高等教育发展的同时也使高等教育发展出现了“中央一套，地方一套，低水平重复建设”(10)http:∥www.jiamenwang.cn/article_show_63745.的现象。1994年12月，朱开轩同志在全国高等教育体制改革座谈会上就此问题特别指出，“中央教育行政部门、中央其他部委、总公司、总会以及地方政府教育行政部门、其他业务厅局分别办学与管理而形成的学校单一隶属关系和条块分割的局面尚无实质性转变，造成部分学校和专业重复设置，教育资源配置和学校结构布局不够合理，办学效益不高”[32]。李岚清同志也曾批评过这种过度分化现象，他指出，“高等教育资源被分割的局面就好像一块蛋糕”“先被横切，再被竖切，左切右切，最后被切成蛋糕屑了”[33]，这极大地降低了有限高等教育资源的使用效益。

三是办学资源的过度分化导致基础学科的发展与重点领域的攻关难以保证。由于受市场实用性、逐利性与短视性的影响，高等教育“重分轻合”的趋势愈发明显，其结果使得我国高等教育发展在指导思想上“实用至上”、学科选择上“理向工靠”、资源分配上“雨露均沾”，办学资源过分集中于应用学科。反观发达国家却长期关注基础学科的持续投入。据美国国家科学基金会(National Science Foundation，NSF)发布的《2018科学与工程指标》，基础研究在发达国家总研发经费配置中往往能达到较高的比例，如日本为11.9%，美国为16.9%，法国更是高达24.4%[34]。面对世界各国对基础学科的持续高投入，我国高校对应用学科趋之若鹜却对基础学科的发展关注较少，结果造成在数字芯片、人工智能、纳米技术、航空发动机与量子计算机等一大批重点领域内的科技攻关一直难以取得重大突破，这使我国只能亦步亦趋地跟在别人的后面，赶不上发达国家的水平。李克强总理曾指出：“无论是人工智能还是量子通信等，都需要数学、物理等基础学科作有力支撑。我们之所以缺乏重大原创性科研成果，‘卡脖子’就卡在基础学科上。”[35]

五、合分并重：我国高等教育的理想目标

通过回顾中外高等教育发展的历史，研究分化与整合的客观规律，以及总结中华人民共和国成立以来高等教育分化与整合的经验与教训，我们深刻地认识到，为了促进我国高等教育系统和谐、有序、健康地发展，必须实现分化与整合并重发展。

(一) 合分并重的目标阐释

所谓分化与整合并重的功能取向，就是高等教育的三大主体，即宏观层面的国家主体，中观层面的高校主体与微观层面包括教师、学生以及家长在内的个人主体，能够正确认识高等教育的发展规律及内外形势，在发展目标上趋同并与改革行动相呼应。分化与整合并重的内涵可概括为以下3个方面。一是因时而变，分合交替。高等教育发展遵循“整合-分化-再整合”的循环往复、相互交替的发展规律，即根据不同时期社会经济的需求与高等教育系统自身的条件，以适度的分化促进高等教育规模的扩大与结构的优化，以有效的整合促进高等教育质量水平的提高与公平程度的提升。二是因情而异，分合有度，即根据不同国情、区情、教情、校情使高等教育具有合理分化的限度与有效整合的力度。三是因人制宜，合分互补，即高等教育要培养专业性强、适应性广的人才，既要因人而异，又要分流培养。“合分互补”就是要根据每个学生的志趣、才能与条件实现专通结合、文理渗透，进而通过因材施教实现人人成才。

(二) 合分并重的价值分析

首先，实现分化与整合并重发展是时代发展的强烈呼唤。习近平总书记提出：“一个好的社会，既要充满活力又要和谐有序。”[36]构建一个充满活力而又和谐有序的社会是时代对高等教育的要求，但现实中社会与高等教育又处处显示出差异性与矛盾性。和谐有序是相互矛盾的各方在一定条件下达到内和外顺、协调发展的状态。和谐有序的实质就是追求差异中的相互兼容、矛盾中的对立统一、竞争中的平衡互动、多元中的统筹协调。高等教育和谐有序是指突出人的主体地位的同时能够协调高等教育内部各要素之间及其与社会之间的关系，实现目标合理、功能完善、结构优化、制度健全的发展目标。合分并重有助于实现高等教育在4个方面的和谐有序发展。一是目标的和谐有序。这主要体现在高等教育始终要以促进人的和谐发展为最终目的，并尽可能满足人民群众日益增长的物质文化需求；各级各类高等教育要有效分层与合理定位，进而实现高等教育在整体上的相辅相成、和谐有序发展；各高等教育机构在自身发展中能正确处理好改革目标、发展目标与稳定目标之间，科研目标、教学目标与社会服务目标之间的关系。二是结构的和谐有序。其主要体现在4个方面：在层次结构上，专科(高职)、本科、研究生教育比例适当；在类型结构上，不同类型的高等教育，如民办高等教育和公办高等教育、成人高等教育和普通高等教育等共同发展；在形式结构上，非正规教育和正规教育，自考、电大、夜大、函授等多种形式的高等教育相互补充；在布局结构上，东西部之间、偏远地区和发达地区之间、城乡之间的高等教育发展差距逐渐缩小。三是功能的和谐有序。这主要体现在自适功能、外适功能与个适功能三者之间的和谐有序上：在自适功能上，高等教育在发展中应遵循自身规律，并正确处理好改革、发展与稳定的关系，以促进规模、质量、结构与效益的协调发展；在外适功能上，高等教育通过优化人才结构以推动科技振兴并促进经济发展；在个适功能上，高等教育在招生、教学、培养、管理、就业等各个环节都能够坚持以生为本，全面促进学生的和谐发展。四是机制运行的和谐有序。这体现在国家、地方、社会和高校既能各行其权、各尽其责，又能彼此配合、相互协调，形成健全的国家调控机制、地方统筹机制、社会参与机制和高校自主适应机制，真正形成政府调控有力、市场调节有度、区域统筹有效、社会参与有序、高校自主有方的和谐有序运行局面[37]。

其次，实现分化与整合并重发展是高等教育自身改革与发展的迫切需要。一是满足高等教育深化改革的迫切需要。伴随着改革推进的力度逐步增大、广度逐渐加深，我国高等教育改革从“浅水区” 逐步过渡到“深水区”，改革涉及的问题面更广，关联度更高，破解深层次矛盾和问题难度更大。2014年5月4日，习近平总书记在北京大学师生座谈会上讲话指出，全国高等院校要紧紧围绕立德树人的根本任务，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于学校科学发展的体制机制[38]。高等院校只有通过合分并重理顺学校、政府、社会与个人之间的关系，打破以往由惯性思维所产生的路径依赖，才能逐步满足高等教育深化改革实践的需求。二是促进高等教育有序发展的迫切需要。整合不是政府完全地包办代替，而是能够和谐地从整体层面把握改革的方向与发展的步骤，发挥政策调控优势以服务全局发展；分化也不是市场完全地放任自流，而是要充分发挥各种资源优势，为高等教育发展提供多样化服务。实现合分并重就是既要运用好政府管控这只“看得见的手”，也要利用好市场调节这只“看不见的手”，从而达到高等教育和谐有序健康发展的目的；就是要遵循“政府监管、高校自主、市场导向、社会参与”的发展思路，一方面保持政府政策引领、统筹全局的主导性，另一方面强化市场需求，兼顾资源配置的有效性，在确保各种类型专业人才有效供给的同时也能够充分照顾到个体发展的个性化需求，从而较好地满足高等教育有序发展的要求。三是实现高等教育统筹兼顾的迫切需要。整合不是权力的高度集中，分化也不是权利的完全下放。实现合分并重发展就是要统筹兼顾高等教育发展，正如习近平总书记所强调的，发展要“统筹兼顾、综合平衡，突出重点、带动全局，有的时候要抓大放小、以大兼小，有的时候又要以小带大、小中见大，形象地说，就是要十个指头弹钢琴”[39]。只有实现合分并重，我们才能够平衡与照顾到政府、高校与个人之间的真实需要与利益诉求，最大限度地整合各方资源，从而激发改革的活力。唯有在高等教育领域内全面实现合分并重，多元兼顾合理规划使用资源，在实践中强调良性互动、整体推进、重点突破，才能够形成深化改革的强大动力，进而满足高等教育统筹兼顾的需要。

最后，实现分化与整合并重发展是顺应国际高等教育改革与发展趋势的必然选择。第二次世界大战结束至今，国际高等教育体制改革方兴未艾，集中表现出以下几个突出特点。一是办学体制公私并兴。目前，世界各国高等教育已形成3种主要的办学体制，即公立大学主导型、私立大学主导型和多种力量并行主导型，实现了多元办学体制的良性发展。二是管理体制统分结合。西方国家的高等教育管理体制主要有以法国为代表的深度干预型、以美国为代表的自由分散型和以英国、德国、日本为代表的复合发展型3种类型。三是投资体制日趋多元。随着社会力量不断参与高校办学，世界各国高等教育投资体制不断完善并呈现出多元化的特征。总体看来，公立高校是以政府拨款为主体并充分吸收社会资源，私立高校是以市场配置为主体同时争取政府投资，不论公立高校还是私立高校都在积极拓宽多元化的投资渠道。四是规模扩张因情制宜。世界各国都充分认识到扩大高等教育规模的重大意义，但在扩张模式的选择上却各有不同。不同国家会“因情制宜”地充分考虑本国现实国情而选择相应扩张模式，如以美国为代表的持续增长型，以西欧为代表的波段推进型，以韩国、日本为代表的后发增长型和以印度、巴西为代表的超速发展型[40]。五是结构调整的方式多样。随着社会经济结构发生巨大变化，发达国家认识到要通过调整使高等教育结构与社会经济结构相适应。总的趋势是在层次结构上注重向上拓展与向下延伸并进；在类型结构上重视研究型、应用型与实用型高校共存；在形式结构上强调正规教育与非正规教育互补。六是质量评价的模式灵活。1998年联合国教科文组织在《21世纪的高等教育:展望与行动世界宣言》中指出，应当“考虑多样性和避免用一个统一的尺度来衡量高等教育质量”。为保证高等教育质量，国际上创新了许多质量监控模式，如国家组织专门质量评估与监控机构的西欧模式，政府评估和社会中介组织评估紧密结合的北美模式，构建质量保障的“三大体系”和“一个平台”的东亚模式等。“他山之石，可以攻玉”，合分并重正是顺应了上述国际高等教育改革与发展的大趋势。

(三) 合分并重的路径探讨

纵观中华人民共和国成立70多年来我国高等教育发展的历史脉络不难发现，不论是整合功能取向还是分化功能取向事实上并无优劣之分，从本质上来看都是高等教育在特定经济社会发展的时代背景下的最优选择。随着我国对外开放的持续推进与全面深化改革的深入开展，要在当前复杂时代与多元需求的背景下实现高等教育和谐有序的发展，就必须通过合分并重才能实现。而能否顺利实现合分并重有赖于在高等教育改革发展中正确处理三大关系。

一是正确处理好国家建设、社会建设与个人发展之间的关系。国家建设就是从国家和执政党的视角，形成上层建筑领域中各种权力主体维护自身利益的特定行为以及由此形成特定的关系。社会建设是包括政治、经济、科技、文化与教育等的社会性发展，其目标是努力实现“富强、民主、文明”的社会主义现代化社会。个人发展就是人的全面且自由发展，目标是适应个性差异，促进和谐发展。国家建设、社会建设与个人发展三者相互交织、相互制约、相互促进。正确的三者关系表现为国家建设坚持“以人为本”，着力保障和改善民生，为人的全面、自由发展创设能动的社会条件和外部机制；社会建设既能为国家建设与个人发展提供物质基础保障，也能营造一个适合生产和生活的良好环境；个人发展则为国家建设与经济增长提供源源不断的高素质人力资源。正确处理好这三者之间的关系必须站在特定的时代背景下，通过合分并重取向对国家建设、社会建设与个人发展三者的需求进行综合考量，通过统筹的方式处理好彼此之间的关系。具体来说，首先是统筹目的。目的决定方向，方向决定道路。习近平总书记在党的十九大报告中强调我国发展的根本目的是增进民生福祉，国家建设与经济增长的最初出发点与最终落脚点都是人民群众的个人幸福，而个体的全面发展又能够为国家建设与社会进步提供丰富且高素质的人力资源保障，所以高等教育合分并重功能取向应强化大局观念，通过统筹目的实现国家发展、社会建设与个人发展需求之间的良好互动。其次是统筹对象，即在方向目标确定的基础之上，不应人为割裂国家建设、社会建设与个人发展使之成为3个独立存在的对象，而应将其视作一个有机的统一整体，相互兼顾、统筹谋划，以推动三者健康有序发展。再次是统筹方法。高等教育合分并重意味着既要能够“统帅整体”，又要能够“运筹个体”，既做好方法的总体性顶层设计，又能考虑到现实操作上的功能细化；做到突出重点、带动全局、综合平衡、和谐发展，既能“以大兼小”，又能“小中见大”。

二是正确处理好政府调控、市场调节与高校自主之间的关系。当前我国在高等教育发展中合分不当的主要原因在于市场机制不够健全，高校办学自主权比较缺乏。我国应在认真借鉴、合理吸收世界各国正确处理三者关系的经验基础上，探索出一条适合国情的合分并重的高等教育发展道路。西方国家早期在经济上信奉亚当·斯密(Adam Smith)的古典自由主义，认为政府的干预阻碍了经济的增长，强调市场调节对资源配置的重要性，政府只需充当“守夜人”的角色[41]。这种观点深深地影响了高等教育功能取向的选择，以追求自身利益的个体理性来引导高等教育发展，使其分化功能大行其道。而自1929—1933年的世界大萧条以后，凯恩斯主义的兴起使“有效需求”理论取代了“自由放任”的古典自由主义理论，与之相伴的是“干预型政府”逐步取代了“保守型政府”，政府在高等教育的功能取向上开始发挥整合功能的重要作用。我国高等教育既不能一边倒地由政府调控选择整合功能，也不能完全放手交由市场调节选择分化功能，而应在高等教育改革上走出一条具有中国特色的合分并重的独特路径，在高等教育改革中处理好政府与市场的关系。我国在高等教育合分并重功能取向上，应该努力形成政府调控、市场调节与高校自主之间有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。具体而言，政府的职责是重视对高等教育合理分化与整合的研究，提出相应的目标规划，并通过制定相应的拨款与其他激励政策，引导市场和高校有序竟争，也就是既要把握好政府宏观调控这只“看得见的手”，又要利用好市场资源配置这只“看不见的手”，同时还要最大限度地保障高校在诸如招生教学、专业设置、机构设置、职称评聘、工资分配等方面享有充分自主权，确保高校进行自主决策时享有充分的自主性与灵活性，进而释放高校自我变革的活力。

三是正确处理好党委领导、院校自主与社会参与之间的关系。1949年10月至1978年初，我国高等教育在发展历程中长期注重整合功能，强调政策的主导作用，高等院校的办学自主权、发展规划权与实践选择权无法得到应有的重视，院校的自主创新活力未能得到充分释放。改革开放以来，我国高等教育驶入发展的快车道，开始强调院校的自主权，全面发挥分化功能又使得我国高校在21世纪初出现应用学科发展过快、热门专业供给过剩的不利状况。党的十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，因此高等教育功能取向也必须坚持社会主义的底色，发挥党管方向、学校办学的制度优势，走“党委领导、学校办学、社会参与”的有中国特色的高等教育发展之路。具体来说，党委领导不是包办托底，而是方向引导、政策引领；院校自主不是放任自流，而是要在发展上逐步摆脱政策依赖与路径依赖，做到既有院校自主发展的勇气，又有院校自主创新的实力；社会参与不是强行“占路”，而是精心“护路”，也就是在政府、社会、大学共同治理的框架下，通过参与特定院校的决策与咨询、监督与评价等活动，以及提供各种社会资源上的帮助，为高校在党委领导下实现高水平的自主发展、自主创新创造条件，进而促进合分并重功能的有效发挥。