我国环境问题社会治理的路径选择

刘振华

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

环境问题需要社会治理。环境社会治理是环境治理体系的一部分，主要是综合运用社会力量和社会手段保护生态环境，并有效预防和化解环境问题引起的社会矛盾。环境社会治理的基本理念是环境保护多元共治，除了政府和企业之外，包括各类社会组织机构在内的社会力量都是环境治理的社会主体。[1]我国环境社会治理需通过强化环境治理公众参与，建立健全环保公益组织和环保行业协会，完善环境污染第三方治理等路径来实现。环境社会治理是减少环境污染或破坏生态的重要途径，也是及时化解环境矛盾纠纷和防治环境群体性事件的有效方法。

一、强化环境治理公众参与

公众参与是环境治理过程中一个重要的原则。环境治理公众参与①是公民环境权的具体体现，是我国生态文明建设的基础动力和实现环境治理目标的根本力量，在环境社会治理中发挥重要的作用。

（一）明确环境治理公众参与内容

1.保障公众的环境知情权。公众参与以公众知情权为前提，公众作为环境权利主体，有获取真实、完整的环境信息资料的权利。[2]公众只有掌握了准确及时的环境信息，才能较好地参与环境决策和环境监督。保障公众环境知情权：一是建立健全环境信息公开制度。我国应扩大环境知情权的主体范围，除了法定的例外范围，环境信息应当向全社会公开，这样才符合公开的真实本意。[3]二是拓宽公众获取环境信息的渠道。政府除了利用媒体、召开新闻发布会等传统方式向社会公布环境信息以外，还应提高环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，加大生态环境大数据建设力度，分门别类建立环境信息系统，及时公布环境信息；同时，各地应根据实际情况，采取灵活多样的环境信息公开方式，如建立“环境监测开放日”制度，让公众了解环境信息。据有关资料显示，山东省早在2013年就建立了“环境监测开放日”制度，省、市环境监测部门每月定期向社会公众开放。通过展示、互动等方式，普及环境知识，让公众直观了解或参与环境监测分析、环境质量控制、环境信息发布等主要环节，零距离接触监测仪器设备，体验环境监控全过程。[4]

2.规范公众参与环境决策。公众参与环境决策是发挥公众在生态环境保护和维护自身合法环境权益的最重要、最核心的手段。公众参与环境决策，不仅仅是某个具体重点建设工程项目的环境影响评价参与，也包括参与环境立法和环境政策的制定；不仅是环境决策中的参与，更应注重环境决策前和决策后的参与，使公众参与贯穿于环境决策的全过程。公众参与环境决策应确立协商民主②的原则。以重点建设工程环境影响评价的公众参与为例，为保证公众参与环境决策在协商民主下顺利进行，首先，应当放宽公众参与的主体条件，参与主体不局限于公民、法人和其他组织，还应该包括其他利益相关者，同时不仅仅局限政府“遴选”，而应发挥“服务型政府”的优势，鼓励公众献言献策。对于参与环境决策的主体应进一步细化解释，避免含糊不清而造成冲突。其次，公众参与环境决策应注重参与过程的说理性和辩论性。在以往很多地方公众参与中，通过座谈会、论证会等形式召开的环境民主决策都只是“走过场”，公众在此期间没有参与辩论、说理，只是被动地接受。为改变这一状况，既需要政府企业加大宣传力度，采取激励机制，借鉴国外先进做法③，主动提供参与条件，又需要公众提高自身素质，积极融入决策。最后，及时全面反馈公众参与的信息，完善信息反馈内容、审查评估、改变部分决策的程序，在决策主体和参与者之间通过循环式的不断协商，最终形成具有信服力和认同感的最佳方案。[5]

（二）加大环境治理公众监督的力度

党的十九大报告指出，“要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”因此可见，公众监督是我国监督体系的重要组成部分。环境治理公众监督是公众及其代表依据宪法和相关环境法律法规，对政府和企事业单位的环境治理运行情况实施监督的活动。环境治理公众监督是我国环境治理中成本最低、最为活跃、最为有效的环保监督力量，也是环境社会治理的有效方法。我国环境治理公众监督制度主要包括环境举报制度、环境信访制度和媒体监督制度等。

1.建立环境举报制度。在我国，“举报”一词首次以规范性法律用语出现在法律中，是1996年修改的《刑事诉讼法》，后来相继出现在其他部门法律中。环境举报是公民或者单位依法行使其民主权力，就环境问题向有关机关或组织进行检举和控告的行为。环境举报是实现环境保护公众参与的重要内容，是遏制环境领域滋生腐败现象的重要手段④，也是提升法律监督效率的重要方法，在环境保护中能减少环境污染突发事件发生。

目前，我国环境举报的方式多种多样，根据举报中是否使用真实姓名分为实名举报和匿名举报，根据举报信息传递的载体不同分为信函举报、当面举报、电话举报和网络举报。[6]电话举报为全国统一的环保举报电话“12369”，网络举报包括“12369环保举报”微信公众号、“12369网络举报平台”和环保部门官方微博等。随着我国科技的发展和互联网的普及，“12369网络举报平台”、“全国环境污染在线投诉平台”等“互联网+举报”、“互联网+监督”在我国环境举报中得到了广泛应用。以 “全国环境污染在线投诉平台”为例，2018年1—6月，环境污染投诉网共接到举报1337件，其中，投诉数量较多的省份分别为广东、河南、江苏等省（见图1 2018年1—6月投诉数量较多的省份分布图）。通过对投诉数量较多的省份进行分析，其中，对大气污染的投诉数量最多，占49.8%；对水污染的投诉数量次之，占21.3%；其次是对噪声污染的投诉，占10.3%，各投诉类型占有不同的比例（见图2，各投诉类型占总投诉数量的比例分布图）。为提高公众举报的积极性，环保部门接到举报线索后，在一定期限内应尽快调查核实，举报线索经调查属实的，对违法行为作出处罚或责令整改，并根据不同情况，确定对举报人予以奖励。以河北省为例，2018年6月实施的《河北省环境保护厅环境污染举报奖励办法》规定，可举报环境违法行为增至20种，根据不同的举报内容确定了三个不同环境污染举报奖励等级，奖励举报最高金额升至5万元。⑤

图1 2018年1—6月环境污染投诉数量较多的省份分布图

图2 2018年1—6月环境污染各投诉类型占总投诉数量的比例分布图

2.完善环境信访制度。环境信访制度是我国解决公众利益诉求的一项重要制度，也是环境问题社会治理的一种重要手段。随着我国社会经济快速发展，群众环境意识、维权意识不断增强，生态环保领域的信访量增长迅速，从2012年来信2400 多件、来访 400 多批（次）1000 多人（次），增加到2016年来信4800多件、来访1400多批（次）2700多人（次）。[7]我国环境信访制度在减少环境矛盾纠纷和维护社会稳定方面发挥了重要作用。但是，由于环境信访制度还存在一些制约因素，影响了其功能的正常发挥。因此，我国环境信访制度必须提高其法律地位，明确环境信访工作机构的职权，强化环境信访工作机构的机制建设，促进环境信访制度法制化，发挥环境信访制度在畅通公众环境利益诉求和防治环境矛盾纠纷方面的作用。

（1）制定《环境信访法》，提高法律位阶。由于2006年颁布的《环境信访办法》是部门规章，法律位阶低，存在诸多问题。因此，我国必须加快出台《环境信访法》。在《环境信访法》中应该明确环境信访立法的根本目的，就是规范环境信访活动，完善环境信访制度，保障公众能通过合法有效的环境信访渠道参与环境治理，获得权利救济等。[8]同时，在《环境信访法》中应规范环境信访程序，明确设立环境信访受理、办理、回复、督察、回访和反馈等一系列处理程序，并规定环境信访工作机构的受理期限，以提高工作效率；完善环境信访工作责任追究机制，明确环境信访工作机构的权利义务范围，杜绝相互推诿的现象，提高环境信访问题的解决力度。确立环境信访公开原则，规定环境信访公开的内容、时间、程序、场所等，从而让环境信访工作公开透明，实现阳光信访，更好地取信于民。

（2）完善环境信访制度的机构设置。将各级生态环境行政主管部门确立为专门的环境信访工作机构，在上下级环境信访工作机构之间设立联动机构，还可以设立跨区域环境信访机构。地方各级环保部门既可以建立综合性的“环境矛盾纠纷调处中心”，也可以设立常设性信访联席会议制度，定期召开环保相关部门参加的联席会议，集中研究、协调、处理环境相关问题。加强环境信访工作人员和机构的能力建设，明确信访工作人员的条件，建立培训和交流制度，提高信访工作人员的业务能力。

（3）明确环境信访工作机构的职权范围。根据《信访条例》的规定，目前我国现行信访工作机构具有调查权、建议权和报告权。除此之外，我国还应该赋予环境信访机构公开调查结论权和调解权，强化信访机构的监督职能，促进环境矛盾纠纷及时得到解决。同时，在我国环境信访立法中也应明确规定下列事项不予以受理：对已经上访的问题并且在规定时限内得到了书面答复的；对法院正在审理的案件以及经法院审理作出判决的案件；对需要技术性审理或其他情况的案件，信访部门无法调解，在书面说明理由后，不予受理。

3.强化媒体舆论监督制度。舆论监督是人民群众通过新闻媒体对国家和社会事务进行监督评议的重要途径。做好舆论监督是人民群众的愿望，也是党和政府改进工作的手段，更是新闻工作的重要职责。[9]新闻媒体需要利用自身优势，发挥舆论宣传教育功能、导向功能和监督功能，成为推动解决环境保护深层次问题的重要力量。以媒体舆论监督功能为例，媒体舆论监督就是运用新闻报道形式，通过在新闻媒体上曝光的途径，对整个社会的一些社会问题进行监督。据有关资料显示，从2014年开始，浙江卫视设立常态化“曝光台”——《今日聚焦》，对省域内污染环境问题进行报道，截至2018年9月17日，涉及环境问题监督报道在该节目已经播出了430期。而在浙江全省，已开办近70档监督类电视新闻栏目，与纸质媒体、网络媒体等共同形成了以解决问题为最终导向的建设性舆论监督规模效应和良好氛围。这些栏目，也成为社会上受欢迎、有影响力的节目。⑥

二、建立健全环保公益组织和环保行业协会

环保公益组织和环保协会是环境治理的重要社会力量，是环境群体性事件社会治理的重要主体。相比其他形式的公众参与，环保公益组织和环保协会具有诸多优势，如拥有更加丰富的专业知识和环境信息，掌握更高的科技手段等。充分发挥环保公益组织和环保协会在生态文明建设中的作用，不仅可以提高环境保护公众参与意识，而且会督促政府和企业环境责任的落实，减少环境问题和环境群体性事件的发生。

（一）建立健全环保公益组织

环保公益组织在倡导公众参与环保，提高公众的环保意识、参与环保决策、开展社会监督、维护公众环境权益方面发挥了重要作用。在生态文明建设中我国环保公益组织得到了一定的发展，据有关资料显示，2012年中国环保公益组织数量为7881家；截止到2015年底，我国环保民间组织2768家，总人数22.4万人，处于“中下等发展水平”。[10]另据《2017年湖南生态环保组织发展现状报告》显示，湖南公益环保行业正处于蓬勃发展的阶段，组织机构数量、全职环保公益人和组织运行经费都在稳步上升。⑦目前，我国比较知名的环保公益组织有北京的 “自然之友”、“地球村”，天津的“绿色之友”等。2017年3月，环保部、民政部共同出台了《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》指出，以环保社会团体、环保基金会和环保社会服务机构为主体组成的环保社会组织是我国生态文明建设和绿色发展的重要力量。到2020年在全国范围内建立健全环保社会组织有序参与环保事务的管理体制，完善环保社会组织引导发展政策措施，基本建立政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度，基本形成与绿色发展战略相适应的定位准确、功能完善、充满活力、有序发展、诚信自律的环保社会组织发展格局。[11]建立健全我国环保公益组织，充分发挥其在环境和环境群体性事件社会治理中的作用，首先，环保公益组织必须加强自身建设扩大影响力。环保公益组织应尽快在民政部门注册，取得合法身份，充分发挥在环境宣传教育、环境社会调查、环境社会监督等方面的作用，扩大环保公益组织的影响力，积极参与环境影响评价座谈会、听证会，及时与政府部门沟通解决环境矛盾纠纷，防治环境群体性事件的发生。其次，政府部门应加强对环保公益组织的指导。政府应建立与环保公益组织在环境治理方面良好的合作关系，针对不同类型的环保公益组织开展分类指导，制定培育扶持环保公益组织发展的战略规划，将环保公益组织明确为重点培育和优先发展的社会组织，把环保公益组织的健康发展纳入到对各级环保部门的考核之中。最后，多措并举培育环保公益组织。各级政府应制定符合实际的环保公益组织扶持政策，明确环保公益组织的地位、作用，规范其参与环境治理的范围和程序；定期组织培训，提升环保公益组织人员的专业素养和能力；建立激励机制，对在环境宣传教育、环境监督等方面做出突出贡献的给予物质奖励和精神奖励；同时，政府应设置专项资金，提供一定的设备和场所，为环保公益组织的正常运转提供保障，解决他们的后顾之忧；环保公益组织也可以通过自身专长获得一定的收入，壮大环保公益组织，实现环保公益组织发展的良性循环。

（二）充分发挥环保行业协会的作用

行业协会是个人、单个组织为达到某种目标，通过签署协议，自愿组成团体或组织，具有非政府性、自治性和中介性等特征。环保协会不同于一般的社会组织，是社会发展的必然，在政府和社会之间发挥重要的桥梁和纽带作用。目前我国的环保协会主要有中国环保协会、中国环保产业协会、中国化工环保协会等多种形式的环保协会。环保协会在环境治理中的作用主要有：一是作为政府与企业之间的桥梁，向政府传达企业的共同要求，同时协助政府制定和实施环境保护发展规划、产业政策、行政法规和有关法律，起到环保沟通作用。二是制定并执行行规行约和各类环保标准，协调环保行业企业之间的经营行为，用行规行约和环保标准约束企业的排污行为，从源头上防治环境群体性事件发生。三是对环保行业产品和服务质量、竞争手段、经营作风进行严格监督，维护行业信誉，鼓励公平竞争，打击违法、违规行为。四是受政府委托开展对本行业国内外发展情况的基础调查，研究本行业面临的问题，提出建议、出版刊物，供企业和政府参考。五是积极开展环保信息服务、教育与培训服务、咨询服务、举办展览、组织会议等活动，发挥环保协会在环境治理中的作用。如2018年5月22日，“美丽中国我是行动者——指尖上的环保公益活动”在北京启动。本次活动由中国环境新闻工作者协会主办，公众环境研究中心、滴滴公益、北大博雅数据协办，旨在通过线上参与、线下研讨等方式，动员社会公众积极参与生态环境事务，为美丽中国贡献力量。[12]

三、完善环境污染第三方治理

第三方治理⑧是通过“购买服务”的方式，引入社会力量投入环境污染治理，减少环境矛盾纠纷的目的，是环境群体性事件社会治理的有效方法。虽然我国自推行第三方治理以来，取得了一定成绩，⑨但是我国第三方治理还处在探索阶段，存在诸多不足，影响到环境污染第三方治理的健康发展。因此，我国必须加强第三方治理立法，明确排污主体与治理主体的权责，引入市场竞争机制，强化政府监管，不断完善我国第三方治理机制。

（一）加强环境污染第三方治理立法

目前，我国推行第三方治理举步维艰，一个重要原因是其法律依据不足。因此，我国加快第三方治理立法迫在眉睫。一是在《环境保护法》中明确规定第三方治理的法律地位，明确表述支持公民、法人和其他组织向第三方企业购买专业化环保服务。二是进一步完善国务院办公厅颁布的《关于加快推行环境污染第三方治理的意见》的内容，统一第三方治理单位的准入条件和治污标准等，避免全国各地出现第三方治理混乱局面。三是立法中明确排污主体与治理主体的权责。责任界定不明晰是环境污染第三方治理推行中所遇到的关键性障碍之一。[13]因此，在立法中应明确排污者和第三方治理单位都是环境责任主体，环境责任应根据双方的合作方式、具体的环境违法行为来进行具体的界定。法律法规中也应明确规定，没有按要求进行治污的企业，政府应推行强制模式进行第三方治理，第三方治理的费用全部由排污者承担。如果经过第三方治理后依旧有不达标的现象，环境责任可以根据第三方治理的运作模式不同而区别对待：在“委托治理服务”模式下，应由排污企业承担主要责任，第三方治理单位承担次要责任；在“托管治理服务”模式下则相反，即由第三方治理单位承担主要责任，排污企业承担次要责任。这样不仅有利于建立一个更加公平有序的第三方治理市场，也有利于调动企业排污治污的积极性。[14]

（二）第三方治理引入市场竞争机制

针对当前第三方治理单位门槛过低的现实，为避免鱼龙混杂和无序竞争导致虚假治污、治污效果不达标等情况的出现，要通过立法重新设计第三方治理单位的市场准入条件与标准，包括对其资质、技术、经济状况和信用状况等方面进行审查，保证其运营成本与利润维持在合理水平内，促进环境服务市场良性发展。[15]在第三方治理单位的选择上，应充分体现排污企业的意愿，充分发挥市场的决定性作用，行政权力不干预或少干预。同时，建立健全第三方治理的评价机制。环保部门应吸引企业、社会组织和公众对第三方治理单位的技术水平和治污能力进行评价，建立环境服务档案和信誉等级制度，明确信誉等级与购买服务相挂钩。第三方治理引入市场竞争机制，增强了排污企业和第三方治理单位的环境责任，减少了环境污染事件和环境群体性事件的发生。

（三）强化环境污染第三方治理的监管

强化环境污染第三方治理的监管，是减少环境污染和环境监管成本的重要途径。一是建立健全第三方治理的监管机构。借鉴美国第三方治理的经验，美国是世界上最早推行环境污染第三方治理的国家，为给环境污染第三方治理提供组织保障，美国成立了相关的推进机构，包括联邦政府至各州的环境保护机构以及环境服务委员会，后者负责监督、管理环境保护机构和第三方治理机构。[16]我国可在环保部门中设置专门的第三方治理的监管机构，配备适当的人员和经费，负责第三方治理工作的开展。二是明确第三方治理的监管内容。我国应建立统一的第三方治理标准，在治理标准中明确特定污染物的种类、排污总量、治理措施和治理期限等内容，各地环保部门可依据标准进行监管；同时政府可指定统一的环境服务价格标准，防止第三方治理单位为了竞争，恶意降低环境服务价格，出现资金短缺、排污不达标、偷排漏排等现象，保障第三方治理健康发展。三是加快推进第三方治理信息公开。政府应构建第三方治理信息平台，鼓励第三方治理单位在平台公开相关污染治理信息，强化第三方治理信息共享。建立健全环境举报、投诉和惩处机制，加强对环境污染第三方治理的监管。

注释：

①环境治理公众参与是指在政府和有关企事业单位所进行的与环境相关的活动中，利益相关的个人、团体和组织获得相关信息，参与有关决策，并督促有关部门有效实施相应的环境政策，以保障自身的权利并促进环境改善的所有涉及环境问题的活动。参见：胡亿，赵惊涛：《“互联网+”视域下环境保护公众参与平台建构问题研究》，载《法学杂志》2017第4期第125-131页。

②协商民主的概念最初是美国学者约瑟夫.毕塞特在1980年提出的，在宽泛的意义上，协商民主是一系列观点中的一种，根据此观点，自由和平等的公民进行协商是合法的政治决策和自我管理的核心。民主协商突出参与者理性、真诚地进行民主决策，监督其他人的非理性、不规范行为。参见晏林：《环境保护公众参与的困境及突破》，载《江西理工大学学报》2017年第4期第36-43页。

③《美国资源保护和回收法》规定，在公众参与中，环境保护局须向愿意参加的公民提供有效信息，包括裁决有关的数据分析、双方辩论的焦点等。

④2016年11月10日，北京市二中院对原环保部副部长张力军以受贿罪判处有期徒刑4年，这是环保系统落马的“首虎”。张力军系群众向纪检部门信函举报，举报信题为《揭发“雾霾恶果背后猖狂权利黑手”》，其后中央纪委监察部网站公布对其进行组织调查。参见郭永国：《张力军被双开，曾被举报系 “雾霾背后黑手”》，载 《网易新闻》2015年12月31日，http://news.163.com/15/1231/12/BC5PH6GF00014JB6.html。

⑤参见：《河北：举报环境违法行为最高可奖励5万元》，载 《北极星环保网》2018年 6月 19日，http://huanbao.bjx.com.cn/news/20180619/906734.Shtml。

⑥参见：魏一骏：《让舆论监督成为整治生态环境问题的利器》，载 《新华网》2018年9月23日，http://news.sina.com.cn/c/2018-09-23。

⑦参见：《我省公益环保行业正蓬勃发展》，载 《百家号》2018年1月29日，http://baijiahao.beidu.com。

⑧第三方治理是环境治理的重要途径，旨在排污者自行处理污染转变为第三方机构具体承担治理的任务，实现专业化、社会化的有偿服务。第三方治理的关键在于进行专业化分工，将“产污”和“治污”主体分离，进而治污从“谁污染，谁治理”转变成“谁污染，谁付费”。参见：夕月，刘新叶：《第三方治理 全面提升环境资源配置》，载《绿色中国》2015年第2期第9-12页。

⑨2014年据浙江省环保局不完全统计，浙江省企业污染治理设施专业化运营后的达标排放率达70%甚至80%以上，有的甚至可达90%以上，与污染企业自行运营相比，达标率提高了30%-50%，运营成本节约了10%-20%。