“十四五”城镇化理论准备与战略规划

文｜何睿敏

当前，“十四五”规划研究已经启动，新型城镇化持续推进，城市群相继崛起，都市圈建设政策出台，大湾区经济快速发展，中心城市全国布局、快速交通网络延伸拓展、城市经济创新驱动等等，都在重新塑造着中国城市面貌。在“2019 上海交通大学城市科学秋季论坛系列活动”上，多位专家就此作了主旨演讲。

中国城镇化的发展规律

国务院发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎研究员认为，城市研究可以提出“第二次流动”的概念。从静态来看，改革开放40年来，城镇空间发展有四个发展阶段。小城镇兴起阶段、城市数量增加阶段、城市群发展初期阶段、中心城市与城市群加速阶段。而从动态来看，则有两个重要时期。第一个时期是由乡到城的流动。第二个时期是城市之间的流动。第一次流动将中国的城镇化率推到50%以上，中国变成了城市型社会，这为小康社会奠定了基础。第二次流动则处于中国城镇化的下半程，试图构建以中心城市、城市群为新动力源的发展空间，目的是要为实现现代化高质量的空间支撑。第一次流动具有明显的问题导向性质，第二次流动目标导向性质更明显。

国务院发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长 冯奎

上海社会科学院经济研究所所长沈开艳聚焦大都市郊区乡村发展规律与趋势。当一个地区城镇化率在小于70%的时候，它处于一个快速发展的城镇化阶段。但是当城镇化率已经达到或者超过70%以后，该地区基本上就开始进入到逆城市化的发展阶段。在这一阶段，很多的要素资源开始向郊区移动。就大都市郊区发展趋势而言，其一农村地位可能会得到进一步的调整，功能也会更趋多元化；其二以都市农业为核心，推动一二三产融合发展；其三强化农业领域科技应用，大力发展科技农业。

华东师范大学终身教授宁越敏从城镇化的动力机制来考察中国城镇化的发展规律。政府、企业和个人作为城镇化过程中的三个行为主体，他们存在不同利益的考量。从政府的角度来讲，其主要是把城镇化作为发展的重要举措。从企业的角度来讲，企业是市场经济的主体，其扩张可提供大量的就业机会，是拉动城镇化的直接因素，而其投资区位则影响城镇化的空间格局。从个人的角度来讲，人口的自由迁徙是城镇化的决定性条件。

国家地理空间信息中心战略与规划中心副主任 刘敏

上海社科院经济研究所所长 沈开艳

“十四五”时期城镇化的理论准备

国家地理空间信息中心战略与规划中心副主任、副研究员刘敏基于政策制定和文化研究的角度，认为十四五期间，文化研究与政策的关注点主要包括以下几个角度：第一点，文化研究与区域政策。文化研究整体有一个提升的过程，不再聚焦于单一的文化研究领域，而是跟整个区域战略的发展衔接。具体包括：最高层次的以文化为引领的区域发展战略，其中，关于大运河的纲要是中国第一个以文化为引领的区域规划；以文化政策作为区域发展战略的一个重要的内容和支撑；聚焦文化领域单独的一些区域文化政策。

第二点，文化根植于城市研究。主要聚焦几个问题：一是文化根植与城市的起源，关注城市为什么出现在这里而不是其他地方；二是文化根植与城市规模、形态；三是文化根植与城市繁荣。

第三点，文化融合与新发展。一方面，文化融合激发经济发展新动能。文化不仅仅是和旅游融合，它可能将更多地跟科技、金融等融合，而且附加值和产业效率会更高。未来，这一块在经济发展中所占的比重也会越来越大。另一方面，文化融合需要多领域政策探索。目前文化领域的政策和科技领域的政策是有明显裂痕的，从而使得文化和科技融合的效果受到影响。

“十四五”时期城镇化的战略规划

1.加大投资发展城市群

冯奎研究员认为，社会流动是社会投资一个非常重要的信号，某种意义上说也是一个指南针。基于未来社会流动的趋势，应在城市群地区加大有效投资力度。

在城市群地区加大有效投资力度，是顺势而为，推进逆周期调节的重要举措。其基于四个方面的需要：一是提高承载力的需要。中心城市和城市群是人口经济活动最为密集的地区，承载力不足；二是趋势投资的需要。中心城市和城市群是未来趋势，投资趋势永远正确；三是拉动投资稳增长的需要。经济下行压力大，其中主要问题是投资下降；四是引导社会投资的需要。在城市群投资，形态集聚效应、规模效应，有利于形成超大规模经济体，避免将有限资源过度分散。

此外，在城市群地区有效投资，在以下几个方面非常有价值：一是改善区域设施环境的投资方向。通过有效投资，推动城市群地区硬环境、软环境有总体、系统的提升；二是发挥直接投资对社会投资方向布局的引导作用，促进区域公共服务均等化，引导人口合理均衡布局；三是市场不能有效配置资源的投资方向，因此要发挥直接投资对社会投资活动的支撑性作用。最后，政府有效投资要避免对市场的挤出效应、避免隐性债务风险。

华东师大终身教授 宁越敏

中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部 李江涛

2.助力实现乡村振兴

沈开艳所长以上海郊区为例，认为未来大都市郊区乡村振兴要以“四区五高地”作为重要的战略目标，在城乡要素、产业、社会和生态不断融合中走出一条既符合全球城市发展规律又具有区域特色的国际大都市郊区乡村振兴之路。其中四区是指全国乡村振兴的示范区，农业农村现代化的先行区、城乡融合发展的样板区，涉农制度创新的引领区。五高地是指产业发展活力高地，生态环境功能高地、文化传承弘扬高地、乡村治理现代化高地，还有居民生活的品质高地。

具体来说，其一，“十四五”期间上海郊区要在更高水平上加强乡村振兴示范村和示范镇建设，连点成线、连线成面、连面成片，整体成为乡村振兴的示范区；其二，要推动农业供给侧改革，着力发展绿色农业、科技农业、都市农业，促进一二三产有效融合，优化完善现代农业产业体系；其三，要实现以城带乡、以乡促城的有机互动，加强城乡空间统筹，在规划形成“主城区-新城-新市镇-乡村”四级城乡体系的基础上构建和完善郊野空间单元，推进特色经济产业、土地及自然资源、风貌空间格局的有序发展及管控；其四，要促进涉农相关体制机制和政策体系的创新完善，推动涉农资金的统筹整合，强化乡村振兴的人才支撑、土地保障和财政投入，实现资源要素的优化配置。

3.促进流动人口社会融合

宁越敏教授认为在城镇化行为主体中，流入城市的农民工无疑处于最弱势的地位。虽然市场经济的发展为他们参与城市经济活动提供了一条新的途径，但市场经济本身以及制度性的障碍使他们作为个体难以完全“嵌入”城市社会，形成“脱嵌”的现象。对新生代农民工而言，由于既难以融入农村又难以融入城市，形成“双重脱嵌” 。因此，新型城镇化需要解决的首要问题就是农民工在城市中的社会融合问题。

为此，十八大、十九大提出“加快农业转移人口的市民化”。所谓市民化，一是改革户籍制度，二是推进农业转移人口基本公共服务的均等化。而推进农业转移人口基本公共服务的均等化的成本需要政府、企业、个人三个城镇化行为主体共同承担。其中，政府在政策制定、公共服务设施建设和布局、社会保障方面的财政支出等方面起主导作用。

4.构建推进城镇化高质量发展的现代产业体系

国家行政学院教授李江涛认为，聚焦到城镇化，有十个方面的产业发展十分重要。“十三五”期间，虽有一部分取得了长远发展，但有些则发展得较为滞后。如保障性住宅产业、水资源产业、节能环保产业、应急产业、文化产业、老龄产业等。未来应推动上述产业进一步发展，从而构建推进城镇化高质量发展的现代产业体系。