雍正年间云南的盐政整顿与改土归流动因

谢 祺

（华中师范大学 历史文化学院，湖北 武汉 430079）

清代雍正年间西南地方，尤其是云南的大规模改土归流是中国边疆政治史、民族史上极其重要的历史事件。对中国西南边疆的社会经济、政治产生了深刻的影响，甚至由此牵动了湖广地方的改土归流。[1]67-71关于改土归流的起因，前人多有研究，如李世愉认为改土归流是清王朝在政治上要削除地方割据势力、巩固中央集权、争取战略要地以巩固国防，在经济上要从西南各省获得更多的利益。[2]66-73常建华则认为，雍正朝的边疆建设中是要在边地推进保甲制度，扫除土司管辖引起的治安问题。[3]185-197王仲翰则认为改土归流是因土司割据对土民的过度剥削，妨碍了清朝要扩大对地方新兴地主经济的剥削管理。[4]880-881余宏模也认为清朝改土归流的主要目的是在于扩大土地赋税增收。[5]2方铁则具体论述了清朝改土归流是要夺取土司的矿产资源。[6]59-65总之，扩大国家政治与经济的权益无疑是清王朝发动改土归流的重要原因。

笔者的问题意识在于：要扩大财政利益的动因何在？当然，政府要扩大财源本身就是一种不需要理由的动力，但是如果这样解释就过于简单化了，因为国家和地方要扩大财源都要受到种种客观因素的制约，不能想当然地为所欲为。在国家地方财政的运作过程中，必然存在一个更为直接的动因需要扩大财源。雍正时期是改土归流的一个高峰期，同时也是摊丁入亩、耗羡归公等一系列全国性财政改革的时期，云南不会不受影响，而在财政大改革大整顿的这一时期，发生了改土归流这一重大的政治事件，它是否与云南财政改革、整顿有直接的关联？ 这都是本文旨在阐明的重要问题。盐政是中国传统财政制度中重要的组成部分，清代盐政收入在清代是仅次于农业税地丁银的第二大财政收入，尤其到了清末还成了跟地丁银相当的重要收入。[7]3606云南作为一个农业发展相对落后于内地的山地省份，当地的盐政对于云南财政的重要性更要大于内地农业大省。雍正时期的云贵总督鄂尔泰就曾指出：“滇省钱粮，半出盐课。”[8]525

笔者将以雍正朝汉文朱批奏折中云南当局的奏报为基本史料，就雍正时期云南财政中地位极为重要的盐政运作改革和改土归流的相关性展开论述，以回答上述问题。

一、康熙年间云南盐课的严重亏欠与销售困境

国家重视盐政的收入，将食盐的课额、税额等列为官员考成科目，如《钦定大清会典则例》就规定了：“廵抚管理通省粮饷，其盐课考成欠一分者，罚俸三月，欠二分者，罚俸六月……皆令戴罪督催停。其升转运司、提举司、分司、大使等官系专管盐课之官，欠不及一分者停其升转，罚俸六月……皆令戴罪督催欠，六分以上者皆革职，兼管盐务之知县知州知府布政使各道欠不及一分者停其升转……皆令戴罪督催，停其升转完日开复……”[9]94-95可见，包括滇省上下有关盐务的官员，如果不能完成盐课征收额，不仅会被降职或革职，而且必须督促征收盐课，将积欠的盐课补上。史实表明，因盐课考成出问题的官员被查处的例子很多，如：“选补河南陈州府知府刘标伊本系降调捐复之员，因询以从前缘事案情，据奏在云南顺宁府任内，委查堕煎盐觔，详报不实，而语涉含糊不肯明言，复令军机大臣传讯，始将嘱令井员，认赔薪本盐课，即捏报补煎足额等情说出。”[10]35此案例中，云南盐井官吏捏报盐课数量弥补不足，伙同知府试图蒙混过关，结果被军机大臣查处，知府降职，井员则要自己赔补生产成本和盐课。

关于云南康熙年间的云南盐政运作的弊端，张小也曾作过详细论述。大致而言是云南盐政实施官运制，官府掌控食盐运输、销售，所以康熙年间官员利用职权为非作歹，尤其是借口负担官盐的运输等成本而大量加煎正额外的余盐销售，将超出实际需要的大量余盐贩卖牟利，造成市场饱和，官盐正额滞销，结果盐课亏欠。[11]93-99关于雍正年间席卷全国的、对后来清代财政制度产生深远影响的“耗羡归公”改革，陈锋先生指出：“作为赋税的一种附加，耗羡的征收，明代以来一直存在，大多属于官员的私自征收和私自派用，从一个层面上也反映出官员的贪婪和吏治的腐败。耗羡归公的关键是将官员的私自收入改为政府的正式财政收入，在整肃吏治和弥足财政方面有双重的作用。”[12]17-38

雍正初云南盐政的情形也与全国的情形相似，盐政官员贪腐造成的过量加煎正额外的余盐，也属于盐政领域的耗羡。那么，在雍正帝继位后积弊严重的云南盐政也必须改革，对造成盐课严重亏欠的加煎余盐进行整顿，对累积下来的盐课亏欠要设法弥补，这就是出任云南巡抚的杨名时必须完成的任务。雍正元年十月杨名时上奏：“臣到任后，除将私自动帑之员查参外，其欠课有因之府州县禀遵立法弥补之，遵旨令其逐渐完补，于奏销康熙五十九年、六十年盐课，只据道详完欠分数具题，臣于属员节礼等项帑不收取，令得垫补欠课。兼自臣到任后不加煎余盐，饬将余卤所出之盐令府州县官，备价赴井平买，严禁其压散烟户，量于可多销之处行销，以所得盈余补前欠项……将余卤所煎之项今议自雍正元年为始，余盐归公。”[13]94-95杨名时将成本核算后，则适量保留部分余盐，将过量的加煎给予废除，并将盐政规礼保留下来，专门用于填补积欠盐课，剩余的正额外的余盐如同耗羡一样归公，这就大大减除了过去官员损公肥私的弊端。杨名时上奏虽然强调了不准强压派销给民众，但是在仍然部分保留余盐的情况下，销售也必须要保证完成，这才能用余盐的销售收入来弥补所缺课税。杨名时称“于可多销之处行销”，即要设法调整和扩大销售范围来完成。

当时的亏课和销售压力有多大？雍正元年十二月巡抚杨名时、总督高其倬奏称：“盐井九处皆产迤西（滇西）……白井之盐行于迤西地方甚少，余盐颇多，无商销售，系府州县代办，先盐后课亏空累累……现在堆积额盐三十余万斤。”[14]439为扩大余盐销量，高、杨两人将官运的经费更多地用在脚价上，加大运输力度将积盐销往更远的地区。[14]440建议得到了皇帝的批准。[15]567促销积盐还有一个办法，即减价销售，它始于李卫的盐价改革。杨名时称：“自盐道李卫抵认之初，因见迤东各州县盐价昂贵，遂将黑井运省之盐没百斤减价一钱，加脚（价）一钱，以盐道盈余银一万五千两补足，正额无亏。其余存藩库备存在案，加以从前用十斤秤头抵补之三钱，是黑井运省连脚价实应卖三两五钱者，今只卖三两，又外加小贩秤头盐十斤以为脚价，然较他省贵几倍。倘若再减则非亏正课无可议。”[14]440李卫用驿盐道的赢余补贴脚价，压低销售价格，促进销售，确有一定效果。这一点张小也的论文中也曾指出。[11]93-99但是，张小也的论著忽略了一个问题，就如高其倬、杨名时所说的，其实销盐减价不多，因为运输成本高昂，限制了降价空间，否则亏本。当时滇省迤东地区的盐售价仍然较四川盐和广东盐贵几倍，所以减价之策效果很有限。可见，对于运销的问题，仅采取成本补贴等手段是不能解决井盐滞销问题，也完成不了盐课亏欠的弥补。另外，盐主要生产于云南西北部的迤西地方，对于缺盐的云南东部的迤东和南部的迤南地方，除了运输成本高的问题以外，为什么不能充分开拓其市场，以消化迤西地方的积压食盐呢？这就是雍正朝滇省盐政运作改革的最大难点。

二、盐政整顿、补欠的困难与土司对盐政的破坏

积盐滞销，除了成本等原因，还有云南地方的政治局势的影响。如高其倬、杨名时所奏：“查有沅江府、新平县、普洱三处不盐不课，所食之盐乃镇沅土府、威远土州按版、抱母等井所产，每年出盐约有三四百万斤，此地与景东、普洱接壤，前奏买食苗盐之顺宁府云州每年帮补白井课盐二千两者，即系彼处之盐。不但于此，省南各府州县相去数百里者，俱往私买，所以官盐壅滞，倘有民俱情愿于彼处煎办课者，及委官查看，虽江底颇有瘴气，然系与内地连界皆湖广、江西客民盘踞，包纳土官之税，任其发卖内地。更有丽江土府盐井一处，所出数十万斤，该土官得价典与武举劣衿煎卖，今丽江业已改土归流，应照景东之例，将此丽江土井发价赎出，交与新调知府杨馝……煎盐，在本处行销。其按版、抱母等井，应揀选州县佐二千、把总各一员，管煎办课。……用余银招募井兵防护，兼可借以弹压边地，其土官量行赏给，所余银两工本外，供给获利若干两归入正课。”[14]440-441

云南南部的沅江府、新平县、普洱三处地方不食官盐，也不纳盐课，从镇沅府、威远州两个土州（土司辖州）的盐井输入食盐。镇沅府、威远州的土井，即土司控制的盐井按版井、抱母井出产大量食盐销售给朝廷直辖州县。顺宁府、云州则间道与土司盐井靠近的景东、普洱等地购入土司盐井所产食盐，称之为“苗盐”，贩卖后的利润中还能拨出两千两白银补给白盐井盐课，即名义上销售的是白盐井盐，实际上购买并转卖的是从镇沅府、威远州输入的私盐，可见土司盐井产盐在顺宁府售价低，当地官员倒卖后盈余颇多，所以抵制白盐井产的官盐。除了顺宁府这样的由当地官僚主导的输入私盐再进行转卖以外，云南南部的多数府州县百姓都自发购买镇沅府、威远州土司产的私盐，官盐根本卖不去。土司控制辖地盐井，将其承包给湖广、江西来的汉人商贩，坐收厚利。汉人承包商利用河道水利之便将盐大量卖到内地。在这里高其倬等使用了“盘踞”一词形容在土司辖地的汉人商贩，说明这些汉人商贩与土司政权相配合，武装据守私盐运销据点，是官方目前为止不能制止私盐贩卖的原因。

在这里，高其倬等云南官僚道出了雍正年间大规模改土归流（改留的高峰期大致在雍正四年到七年）前夜的云南地方盐政与土司政权的关系。土司拥有盐井，不服朝廷盐政的管制，自行开凿，自行招商贩运，商贩也只对土司纳税，土司辖地盐政收入不上交朝廷，而且土司私盐不断侵蚀官盐的贩卖区，使得官盐贩卖区域缩小，白盐井等官井出产食盐滞销，被压派给民众。不服管制的土司拥兵自重，和汉人商贩武装据守食盐生产、运销据点，控制了云南南部的食盐市场。丽江府、景东府原是土司辖地，类似于镇沅，土司将其盐井承包给汉人商人生产、贩卖，景东、丽江府改土归流后，原来依附土司政权的汉人商人的食盐生产权被官僚收买回，收归官府正额。这一过程，即是土司辖地盐井的改土归流。对于按版井、抱母井，滇省官员自知不能顺利地和平夺取，所以除了派遣官员管理生产和课税，同时派千总、把总等军官带兵进驻盐井，并利用盐井收入的盈余进一步招兵买马，扩大朝廷政府在当地的军事实力，以盐井为据点，管控边地、压制土司。虽然政府还是将盐课盈余的若干赏给服从的土司作为补偿，但是要夺取大部分盐政利益，并借用盐政盈余养兵压制土司的意图也十分明显。

雍正初年，云南土司、土豪等地方势力与朝廷政府的矛盾在财政方面十分凸显，夺回云南南部食盐市场，是整顿云南亏空累累、弊端重重的盐政的必然要求。雍正帝非常重视要对造成财税收入的弊端进行强硬的清除整顿。雍正元年十二月十七日，皇帝上谕：“巡抚杨名时太软些，官有不好的便该参了。土豪光棍着实该严拿，如有野贼在那里拿住就在那里处死，其次该挑筋就挑筋，巡抚的兵很不好，叫巡抚着实操练。”[16]565雍正帝这道近乎白话文的训斥，直指巡抚杨名时政策的温和，要求他必须追究所有涉事官员之外，还要求巡抚要肩负起军事长官的责任，清除各种干扰地方行政、威胁清朝统治的土豪、光棍、野贼；要整顿云南的财政，不仅要整顿吏治，更要将官僚体制外的土司、土豪、各民族的盗贼等等扰乱统治秩序、阻碍财税制度实施的各种障碍用军事手段铲除。可见，杨名时、高其倬如果只用食盐运输补贴、耗羡归公来将地方改革限定在财税制度的领域，是不能让雍正帝满意的，也不能消灭土司等盐政体系的外在威胁。

盐政的整顿和土司的改土归流、强化边疆军事实力，正是在雍正帝严厉的政治督导下，迫使云南官僚将三者进一步结合起来，不再是采取单纯的财税制度改革，而是配合边疆政治统一的综合政策的一部分。

三、改土归流与盐政、行政发展的相辅相成

到了雍正二年十一月，升任云南布政使并仍兼管盐政的李卫奏：“开丽江府土井，年可余息二千二百两，可抵琅、安二小井减平昂价。又新开按版、抱母等井余薪本各项外，年可出课二万余两……将此项余息（供）威远、茶山一带新设官兵俸饷。……永除野贼之患。……普洱一带深□之中□，打破土贼……寻出私盐井二三处，委官煎办。”[17]10-11李卫将改土归流后收回的丽江府原土司盐井的盈余，在原来的基础上，继续扩大补贴盐价的政策，不仅是原来的黑盐井，琅井、安宁井也加入了减价补贴之列。前述的从镇沅等地土司手中夺取的按版井、抱母井，也按照原先的计划，用盐课盈余二万两支持边远驻军的军费，强化对当地不服管制的土民的清剿。在加大军事打击、扩大直辖范围的同时，也不断将原先不为官府控制和知晓的盐井控制，派官管理，扩大盐政收入。显然，改土归流实质上是为官府的盐政收入扩大提供了有利条件，土司盐井改土归流的创收增强了对付土司的军备，同时盐政资助下的官军，也扩大了土司改流和盐政实施的范围，这说明盐政的改革、扩大与改土归流是相辅相成相互促进的。因此，盐税增收目的也是改土归流的主要动因之一。

关于改土归流、地方行政建设，多有前人作过研究梳理，大都指出过程中有比较顺利、和平的改流，也有反抗激烈、残酷镇压的改流。[18]93-95而前述的镇沅府土府等云南南部多是反抗比较强烈，治安恶劣令清军镇压也十分头痛的地方。[19]26-29笔者认为土司侵夺清朝的盐政利益和清朝欲夺取其盐井、控制云南南部食盐市场是其矛盾激化的重要原因。再如，雍正五年五月，鄂尔泰奏：“普洱之磨黑井，岁办课银三百六十三两五钱零。沅江府属之猛野、磨铺井，岁认盐课银二百三两，原题归入按版、抱母等井项下。为添设创设之费，今抱母等井盐课既议解道盐库，则此二小井亦应定为正课。”[20]766在改土归流不断扩大的同时，新增加的原土司盐井的盐政收入充当了新设行政项目的启动经费，有力地促进了改流地区的行政建设。

伴随着改土归流、整顿边疆统治的不断扩大，军费开支自然也有所增长，对于云南军费，盐政至关重要。雍正四年三月二十日，时任云南巡抚兼任云贵总督的鄂尔泰奏议：“盐政系钱粮第一要务。……迤东食盐例出省店，由井运省，由店发商薪本脚费……圣恩准于三分价内再减二厘，实于商民有益，但滇省钱粮不敷饷用，万里边末关系匪情，此减价二厘……连加薪本……一万九千八百两。……臣愚见盐课正额盈余六万五千七百余两，不但不应除抵减价加本之数，即弥补亏缺及地方办理公事等件亦未必擅动抵销。查李卫任内有聚零合总，无一定款项银三万四百二十七两，又多收额外沙卤盐盈余银一万九千五百七十三两……充公造册在案……臣议将此数……抵补减价加本。”[21]9-10

在经过几年的发展，盐政盈余不断增大，用于减价补贴的支出也增多，补贴减价得到了雍正帝的支持，但是对于动用正额盈余来补贴盐价，鄂尔泰表示反对，理由是云南地处边疆，军事任务较多，而确保战时军费来源对于清朝的云南统治至关重要，占有军费来源重要地位的盐政正额盈余，应该优先保存不用，以待战时支出军费，应该将相对零散的各种盐政余银用于补贴盐价。余银虽然被李卫收为国家正式的财政收入之一，但是由于余银比较零散，收支相对不稳定，所以暂时没有固定的数额，暂不动用。此外余盐中的一种沙卤盐收入较多，相对固定，已经登记在册，建议就用这笔钱来支付补贴，避免动用正额。此奏得到同意。由此可见，盐政的主要储备的用途就是军费。雍正四年时，已经断断续续进行多年的改土归流逐渐进入高峰，军事行动不断增多，鄂尔泰对于军费来源的盐政正额盈余当然重视。

从盐课中支取经费服务边务，特别是军费，不仅是应对外国军事威胁，这对云南行政建设、民族地区财政支出，也至关重要，同时它与云南另外两项重要的财政任务也有重要关联，那就是铜政、银政。现代以前，中国的贵重金属较为缺少，作为重要的铜、银产地，云南在中国财政、金融中有着举足轻重的地位。明清两代中央政府都在云南开采铜矿、银矿，设官管理，为国家铸造铜钱、生产白银而开矿、冶炼，由国家支付云南地方铜政、盐政的成本，再由国家收购产品。然而，正如盐政一样，虽然在国家的管辖下，却总有多种多样的原因经常造成亏欠，云南银政在当时都是长期亏欠的。如鄂尔泰曾奏称：“雍正三年各银厂缺额银共一万三千五百余。”[8]525事实上整顿银政，弥补亏欠的资金，也来自盐政。雍正五年六月，巡抚杨名时雍正五年六月奏：“滇省盐课及银、铜厂课攸关兵饷……圣祖仁皇帝以铜厂之有余补银厂之不足，通融合计若有缺额，以臣衙门盐规等银两捐措补足。……查镇沅府彝猡蠢动，盐课、盐斤俱有劫失，臣与督臣鄂尔泰、驿盐道刘业长严行追查并设法弥补，奏销无缺。”[22]1-2

从上述可以看到，盐政、铜政、银政都是关系到军饷的，铜厂尚有盈余，康熙帝就下令用铜厂盈余弥补银厂亏欠，但是盈余有限，还要用盐政的盈余盐规来补上，银政才不亏损。而追究盐政的弊端时，土司辖地的土民时常抢劫盐课、盐斤，造成盐课损失，直接威胁到清朝的盐政、银政、地方军费收入，迫使巡抚杨名时、总督鄂尔泰、驿盐道刘业长等官员必须对云南不服管制的土民、土司等进行清剿、改流，从财政这一统治的根本上维护清朝在云南的统治和官僚的奏销、考成等种种利益。

结 语

回顾康熙末年、雍正年间的云南盐政改革，可以发现，在李卫用盈余补贴盐价、促进迤东食盐运销效果不甚明显的情况下，盐政问题的严重性进一步暴露，不仅是掌握盐政的官员贪腐抑或地区销售配额不合理等问题影响了盐政收入，云南南部土司开凿盐井、贩卖私盐等政治经济因素也严重制约了云南的盐政管理，威胁到云南财政、国防军备。为了使以盐政为核心的云南财政收入彻底摆脱弊端障碍，对土司及其盐井的改土归流、对不服管制的土民进行清剿和压制势在必行。清政府在军事上取得胜利之后，云南盐政也获得了扩大管理范围、扩大产销地区的利益，扩大的盐课盈余反过来又有力地支持了政府军备需要。可见整治贪腐、耗羡归公、改土归流实际上是盐政改革的三个阶段，三者又相辅相成，从而改变了康熙年间官运官制成立以来一塌糊涂的盐政旧格局。

作为云南地方当局发动改土归流的一种重要动力，在奏销考成制度压力下，官员要弥补云南盐课巨额亏空和疏销巨额积盐，就要求云南当局必须打掉破坏盐政管理制度的生产贩卖私盐的土司，扩大盐政管辖的有效范围和市场，从产地这一源头上消灭私盐。滇省官员的这种空前的补欠压力和应对，又是在雍正年间整顿吏治、耗羡归公、清理康熙年间财政亏空等一系列全国性财政改革背景下催生的。长期以来，虽然都有从经济原因分析改土归流动因的研究，从反腐败、弥补亏空的角度研究耗羡归公的研究也很多，但是改土归流与边疆政治经济治理、民族区域行政建设，以及耗羡归公等全国性财政改革的紧密相关性，却往往被学者忽视了。云南和其他民族地区都是中国不可分割的领土，其政治局势、土司等地方行政制度虽然与内地有别，但是仍然受到了中央王朝的管制，地方的流官也和内地官员一样受到国家财政制度、官员考核制度的制约，完成国家规定的课税定额任务、完成盐政的奏销与考成并弥补长期的课额亏欠，是滇省官员不可逃避的职责，土司制度这一阻挠国家盐政有效实施的制度，在耗羡归公的财政积弊整改浪潮下，也必然受到国家统一力量的冲击直至衰亡。