《南印度洋渔业协定》管理措施的新进展及我国的应对策略

徐博， 张衡,3,4*， 张瑛瑛， 冯春雷*

(1.上海海洋大学海洋学院,上海 201306；2.中国水产科学研究院东海水产研究所，农业农村部远洋与极地渔业创新重点实验室,上海 200090；3.华东师范大学河口海岸学国家重点实验室，上海 200241；4.中国水产科学研究院南海水产研究所，农业农村部外海渔业开发重点实验室，广州 510300)

根据联合国粮食及农业组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO)2018年《世界渔业和水产养殖状况》的统计结果，鱼类提供了约32亿人口人均动物蛋白摄入量的近20%[1]。然而，受过度捕捞和环境污染的影响，近海海洋生物捕获量已经趋于极限。因此，发展远洋和深海渔业已成为缓解近海渔业压力的有力手段，可为人类持续供应水产品和优质动物蛋白质[2-6]。自“十二五”以来，我国渔业进一步加强对外交流与合作，截止2016年我国已参加近30个多边涉渔国际组织，与有关国家签署了20多个双边渔业合作协议，远洋渔船近2 900艘(含在建渔船)在公海和30多个国家从事远洋渔业[7]。我国远洋渔业的产业规模进入到了世界前列，装备水平显著提升，产业结构日趋优化，政策制度逐步完善、服务大局的作用显著增强[8]。但是，随着各国对本国专属经济区的重视，各沿海国对入渔门槛的提高，如印度洋沿岸国家莫桑比克规范其海洋渔业开发与研究，限制对其领海渔业开发与研究的自由，并出台了《海洋法》《海洋战略政策》等以规范准入审批，吉布提政府制定了一系列管理方法和制度以减少外国渔船入渔，索马里对于外来渔船和外来投资均有明令规定等[9-12]。在公海上，各国通过合作根据《联合国海洋法公约》等国际渔业条约设立区域性渔业组织来科学、合理地开发利用渔业资源，有限准入的落实配额制度，管理措施愈加严格。公海渔业区域资源的争夺日趋激烈，各区域性渔业组织分配配额时，本着“先来先得”、以历史产量为依据规划资源配额的“存在即权益”思想，对我国公海渔业发展产生很大的威胁[13-15]。

《南印度洋渔业协定(the Southern Indian Ocean Fisheries Agreement，SIOFA)》是建立在FAO框架之外的区域性渔业协定，于2012年6月21日生效，管理印度洋协定区(图1)的鱼类、软体类、甲壳类及其他定居性物种，但不包括高度洄游鱼类(《海洋法公约》附件一)和受沿海国渔业管辖的定居物种(《海洋法公约》第77(4)条)。目标是通过缔约方之间的合作确保“区域”内渔业资源的长期保护和可持续利用，并促进“区域”内渔业的可持续发展[16]。目前，我国即将成为该组织的缔约方，相关研究却十分有限，仅有熊敏思等[17]对《南印度洋渔业管理协定》的协议内容、各个缔约国的历史渔况进行了简要阐述，但不全面。因此，为稳定、拓展我国在南印度洋的渔业空间，扩大渔业利益，积极加入国际公海渔业资源管理，体现国际影响和负责任渔业国家形象，有必要尽快开展南印度洋渔业管理组织对我国公海渔业的影响和管理对策研究。本文密切跟踪南印度洋渔业组织的最新管理动态和履约要求，阐述了南印度洋渔业管理协定的最新管理措施及目前协定区域的渔情渔况，为我国即将加入该组织提供参考。

图1 南印度洋渔业协定公约区(蓝色阴影部分)Fig.1 Map of the SIOFA area(blue color part)

1 南印度洋渔业协定简介

1.1 南印度洋渔业协定目标及原则

SIOFA的目标是通过缔约方之间的合作确保公约区渔业资源的长期保护和可持续利用，并促进渔业可持续发展，同时考虑到发展中国家的发展需要。为实现这一目标，SIOFA采用基于生态系统的渔业管理的预防方法，制定有效的监测、控制和监督措施等原则[16,18]。

1.2 南印度洋渔业管理组织结构

南印度洋渔业管理组织以“缔约方大会”(Meeting of the Parties)作为其最高决策机构。其下设4个附属机构：科学分委会、履约分委会、行政和财务分委会以及临时性分委会与工作组(如种群评估工作组和环境风险评估工作组)。

1.2.1科学分委会 科学分委会原则上每年在缔约方大会前召开一次，主要职责是资源评估；为缔约方科学制定管理措施与监控渔业活动提供数据支持；对渔业数据收集与交换标准提出建议等。

1.2.2履约分委会 履约分委会与缔约方大会共同召开，负责报告履约情况，向缔约方大会就履约事务提出建议。

1.2.3行政和财务委员会 行政和财务委员会一般每年随缔约方大会召开一次，主要职责是对会议就管理与财政方面提供建议；执行财务管理制度中的义务；制作财务报告并上交会议。

1.2.4临时性分委会与工作组 缔约方大会可根据需要设立临时性分委会与工作组,并就其研究问题向会议提供建议。

1.3 协定缔约方现状

目前该协定共有9个缔约方，分别是澳大利亚、库克群岛、欧盟、法国(海外领地)、日本、韩国、毛里求斯、塞舌尔和泰国。SIOFA还有5个尚未批准该协定的签署国，包括科摩罗(合作非缔约方)、肯尼亚、马达加斯加、莫桑比克和新西兰[18]。我国目前为非缔约方，2019年7月召开的第六次缔约方大会上确认了中国台湾省为捕鱼实体。协定规定，捕鱼实体可参加缔约方大会及其下属机构会议并参与决策，但不能参加协定的修正及其通过。除此之外，协定中其他对于缔约方的规定，参照适用于捕鱼实体[17]。

2 南印度洋渔业管理协定最新管理措施

目前该组织共有十六项管理措施(conservation and management measures，CMMs)，包括：01—临时管理底层渔业的养护管理措施；02—数据收集、报送、验证和交换标准；03—数据保密措施；04—无国籍渔船养护管理措施；05—关于使用大型流网和深水刺网的养护管理措施；06—IUU名单的养护管理措施；07—捕鱼授权和通知的养护管理措施；08—港口检验管理措施；09—渔业活动养护管理措施；10—渔业监控养护管理措施；11—履约评估管理措施；12—公海登检；13—降低海鸟兼捕量；14—底层鲨鱼管理；15—底层鱼种管理；16—修正保护区和生态系统工作组工作职责。涉及底层鱼类管理、数据管理、港内检验、渔船监控、公海登检等内容[19]。

2.1 临时管理底层渔业的养护管理措施

该养护管理措施主要目标是促进SIOFA水域内深海渔业资源的可持续管理，避免底层渔业对脆弱海洋生态系统(vulnerable marine ecosystems，VMEs)产生显著负面影响。该养护管理措施要求科学委员会在2019年科委会年会闭会前完成以下工作并提交给缔约方大会：①提供主要深海目标渔业资源的资源状况，提供兼捕种类和附带种类的资源状况；②制定突发VME标准，尤其是VME的阈值以及指示种；③制定突发VME的最合适的反应措施，尤其是在特定区域禁止使用特定渔具。目前对于VME的定义，SIOFA参考南极海洋生物资源保护委员会(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, CCAMLR)来进行，规定拖网船在每次捕获活体珊瑚超过60 kg或海绵超过700 kg时应停止捕捞，并应远离该区域2海里以上。延绳钓渔船在每千钩或每1 200 m捕获超过10 kg的珊瑚或海绵应停止捕捞，并应保持钓绳中心远离该区域1海里以上。陷阱类渔船在每次捕获活体珊瑚或海绵超过10 kg时应停止捕捞，并应远离该区域1海里以上。该养护管理措施还要求科学委员会须在2020年科学委员会会议前向缔约方大会报告底层渔业评估情况，针对底层渔业的VME物种指标、触发门槛及触发后的对策提出建议，设计SIOFA未来保护区设定的临时标准；修订目前VME的触发条件：对于底层钓船，每1 000钩或每1 200 m钓线钓获10个及10个以上单位的VME触发指标生物，即触发VME，触发后，渔船在自触发时作业的中心点(带有1 000钩的钓线或长度为1 200 m的钓线，短者为准)向外方圆1海里内禁止作业，对于底拖网及中层拖网，每拖拖获60 kg以上活珊瑚和300 kg以上海绵，即触发VME，触发后渔船自网具拖迹两侧2海里内禁止作业[20]。

该养护措施在临时底层渔业措施方面，要求一年内从事底层渔业生产超过40 d的各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体采取措施限制其捕捞努力量或者产量、限制底层渔业的空间范围以及确保底层渔业未对VME产生显著负面影响。要求一年内从事底层渔业生产少于40 d的各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体同样采取以上措施。

此外，该养护管理措施还要求拖网渔船科学观察员达到100%的覆盖率，其他渔船达到20%的覆盖率；要求各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体向秘书处提交船舶远程监控管理系统(vessel manage system，VMS)报告以及与其他国家的合作等方面进行了规范。

对现行底层渔业中观察员数据的上交要求进行了调整，分为法定性数据和自愿性数据，并将Atlantis bank、Coral feature、Fool’s flat feature、Middle of What feature、Walter’s Shoal feature 5个海区定为临时保护区。

2.2 数据收集、报送、验证和交换标准

该管理措施要求各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体的渔船确保收集与渔业活动相关的各类数据，包括目标种类、非目标种类以及兼捕种类(海洋哺乳动物、爬行动物、海鸟和其他受关注种类)的数据。科学委员会要求各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体的渔船以一次作业为单元记录数据。要求了基本渔业数据的提交时间，该养护措施还对国家报告的格式、科学观察员数据、VMS数据的收集和报送进行了规范。并要求各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体建立合适的数据验证机制，主要通过VMS、科学观察员、电子观察员项目和港口调查等方式来验证产量、捕捞努力量、捕捞种类、丢弃物和其他细节方面数据。

在新修订的此项养护管理措施中增加了一个附件以明确观察员职责，内容包括：观察员须记录渔船信息、作业情况、记录海鸟、海洋哺乳动物与海洋爬行动物被渔具困住与致死情况以及渔具丢失与倾倒垃圾等。并提出在2020年前科学委员会须设计统一报告格式供观察员报送数据使用，同时，大会须在2020年前设计科学观察框架，用以解释有关科学观察员职责[20]。

2.3 数据保密措施

该养护管理措施中，渔船信息、5°×5°空间分辨率的观察员数据、每个缔约方每月按作业方式分类的5°×5°的产量、捕捞努力量和长度频率数据等归为公开领域数据。若单个渔船的数据作为公开领域的产量和捕捞努力量数据，则需经缔约方大会采纳科学委员会关于底层渔业影响评估建议后才能公开。高精度数据包括产量、捕捞努力量、长度频率数据和观察员数据，均属于保密数据，高精度数据需要提交的船旗国书面授权方可对外公开，并同时需要秘书处的特别许可。个人申请数据需提交研究项目的描述报告，包括研究目标、方法和公开发表说明等。发表前，论文必须经秘书处认可。此外，该养护管理措施对数据的保存、安全等制定了详细的措施。

2.4 无国籍渔船养护管理措施

无国籍渔船是指未被任何船旗国授权或者悬挂两个或两个以上国家的旗帜的渔船。委员会鼓励各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体采取有效行动阻止无国籍渔船在SIOFA水域内从事渔业活动，并在确保船员和渔船的安全前提下禁止其渔获转载、上岸以及提供码头服务。

鼓励各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体采取必要措施，包括国内立法来阻止无国籍渔船在SIOFA水域从事渔业生产或相关活动。鼓励各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体分享可疑船的信息，任何看见可疑船、或者人为无国籍渔船的需马上向秘书处汇报。鼓励各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体与其他所有船旗国合作来共同阻止渔船非法的、未报告的、未受管制的(illegal, unreported and unregulated, IUU)渔业行为。

2.5 使用大型流网和深水刺网的养护管理措施

各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体禁止在SIOFA水域内使用任何种类的大型中上层流网(指长度或经组合后长度大于2.5 km的刺网)；在缔约方大会收到科学委员会的建议之前，建议各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体不使用深水刺网。

2.6 IUU名单的养护管理措施

各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体在每年的缔约方大会前120 d可向秘书处传递IUU渔船名单，并提供证据。在传递IUU名单时，可直接或者通过执秘通知列入IUU名单渔船的船旗国，并提供一份相关文件的复印件，并要求船旗国提供收悉证明。每次缔约方大会都将建立一份IUU渔船名单。而各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体若要从IUU名单中移除其IUU渔船需要满足一定条件。

2.7 捕鱼授权和通知的养护管理措施

SIOFA将建立一个授权渔船记录，未列入记录的渔船不得在渔船上保留、运输和上岸渔获。该养护管理措施生效前，各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体需向秘书处提交各自授权的渔船名单，渔船信息需按照规定提交。各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体要及时更新授权渔船信息，已提交的授权渔船信息如有改变或授权了新渔船，需于15 d后通知执秘。任何国家或者捕鱼实体在该养护管理措施生效后成为缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体，需在30 d内提交授权渔船名单。

该养护管理措施对各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体关于授权渔船提出了具体要求，如各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体授权的渔船必须能满足SIOFA协定和所有相关CMM的要求和履行其责任，并采用必要的措施能确保授权渔船遵守所有CMM和确保SIOFA授权渔船记录中的渔船在船上留存渔船登记有效证书和有效捕捞许可证书。以及各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体须确保在SIOFA授权渔船名单中的渔船没有IUU历史，或者新船主能提供足够证据来说明先前船主与此船再无关系，各缔约方、合作非缔约方或捕鱼实体应尽可能在国内法的框架下对渔船的登记进行规范，以及可以对船主具有强制执法能力等。授权渔船信息中的报送装置，除了可以使用国际海事卫星，也可应用卫星通信地球站(very small aperture terminal，VSAT)[20]。

2.8 港口检验管理措施

缔约方、非缔约合作方与捕鱼实体向秘书处提交可使用港口与相关进港规定。各方根据本国法律规定进港预报时间，至少提前48 h向港口国报备进港。当作业船被准许进港，港口国则要求船长或代理提交港口国主管部门一份船旗国出具的进港授权；如渔船涉嫌IUU行为，则不被准入或将被拖至港内接受调查。港口检验人员须有相关资质并按规定进行检验；如船只被发现有IUU行为，船旗国须配合港口国对船只进行检验。

2.9 渔业活动养护管理措施

作业船只须携带相关证书，按国际公约标准印刷船名、呼号等。渔船须标记渔具：渔网、鱼线以及固定在海床上的漂浮渔具的末端应以旗帜、带雷达反射器的浮标(白天)、发亮浮标(夜间)或其他类似标志进行标记。作业船禁止故意丢弃渔具，一旦发现丢弃渔具应尽力寻回，并向船旗国主管部门报送：寻回船船名、呼号、IMO号、丢弃船船名、呼号、IMO号(如可以查询到)、丢弃渔具种类与数量；如无法寻回，则报告丢弃船船名、呼号与IMO号(如可以查询到)。主管部门收到信息后须立即报告秘书处。禁止缔约方渔船在海上丢弃塑料(包括但不限于合成绳、合成渔网、塑料垃圾袋和塑料焚化炉灰)。所有的塑料都应储存在船上，直到具有足够的接收设施港口。冷冻的渔获，其包装应有清晰的标识带或印记，表示该包装内的捕捞种类、捕捞时间、捕捞渔船识别码等信息。每个包装中仅可有一种捕捞种类，若有多种，应在标识带或印记中清晰表示，并标明每种鱼类的重量(以kg表示)。

2.10 渔业监控养护管理措施

缔约方、非缔约合作方与捕鱼实体须确保其国籍渔船采用电子渔捞日志或纸质渔捞日志，并在每载结束后30 d内上交主管单位。渔船须装有施封的自动船位报送装置(inmarsat-C，ALC)以报送船位，报送的船位与渔捞日志的记录须可相互验证并可构成渔船在协定区域活动的记录。ALC须至少每2 h报送一次船位，在正常条件下，位置误差在100 m之内。当ALC发生故障，渔船不得开始新一载作业。当载ALC发生故障的渔船，在发生故障的90 d内，渔船须每4 h提交一次船位报告渔业监控中心(Fisheries Monitoring Center，FMC)，内容包括船名、船籍、位置、时间、航速与航向。如ALC超过90 d还未能恢复，则渔船必须停止作业，收起渔具进港维修或更换设备。

当在海上须转人员、油料、物资时，作业船只须至少提前24 h通过船旗国主管部门向秘书处报备，发生后24 h内再次报备。如渔船在港内转载，则须提前24 h向港口国主管部门预报时间、日期、转载港、转载船与接收船船籍、渔获种类与数量，并在开始转载24 h内向船旗国与港口国主管部门报送转载声明，同时提供一份副本给接收船。缔约方、非缔约合作方与捕鱼实体每年向履约委员会提交年度转载报告，内容包括日期、时间、转载位置、转载船的船名、船籍、注册号码、呼号、转载数量与种类以及其他相关信息，并至少在会议前1个月，提交上述内容给秘书处。

渔船进出SIOFA公约区时，应在进入前或离开公约区后24 h内，按照秘书处规定的格式，向秘书处通报进出报告：在进入公约区时渔船须报备进入时的位置、时间、航向及进入目的，如穿行、作业、转载；在离开公约区时，须报备离开时的位置、时间、航向与在公约区内的实际活动[20]。

2.11 履约评估管理措施

这一CMM建立了SIOFA履约评估计划。该措施的目的是确保缔约方、合作非缔约方、参与的渔业实体、合作但不参与的捕鱼实体执行和遵守SIOFA及缔约方会议通过的所有CMMs规定的义务，并提供一个机制来监测和改进协定和缔约方会议通过的所有CMMs的执行情况。

2.12 新增管理措施

在2019年第六次缔约方大会上，由澳大利亚和欧盟提议的公海登检措施、鲨鱼养护与管理、降低海鸟兼捕率、底层鱼种管理等养护管理措施，以及法国(海外领地)提出的修正保护区和生态系统工作组工作职责或新养护管理措施(amendment terms of reference for the PAEWG or new CMM)均被大会予以通过，具体内容待闭会期间各缔约方商定完成后准予施行[20]。

2.12.1公海登检措施 根据《协定》第6条第1款(h)款要求缔约方会议制定监测、控制和检查渔业活动的规则和程序，以确保在适当情况下遵守CMMs。澳大利亚和欧盟认为采用全面、现代和前瞻性的公海登检制度是有效监测、控制和检查的重要组成部分，可以满足第6(1)(h)条的这一要求，并加强SIOFA的管理制度。他们参考中西太平洋渔业委员会公海登检(CMM 2006-08)拟议管理措施，包括关于该措施如何适用于缔约方、非缔约合作方与捕鱼实体等。拟议的措施中包括要求执行秘书建立并维持一个获授权的检查船和检查部门的登记册，在2021年之前根据该措施建立一个有关检查活动的档案。并且建议缔约方会议规范未来SIOFA区域的检查标志和检察员将使用的调查表。澳大利亚和欧盟会在闭会期间继续同有关缔约国协商，并对这些建议作若干修订。

2.12.2鲨鱼养护与管理 为保护公约区内鲨鱼资源，大会规定各方不得主捕深海鲨鱼，须采取各种措施降低深海鲨鱼兼捕量，收集深海鲨鱼数据并向该组织报送；2020年前科学委员会须向大会建议深海鲨鱼兼捕配额。为避免该措施执行中的履约问题，该措施制定了深海鲨鱼鱼种清单。

2.12.3降低海鸟兼捕率 欧盟就公约区内底层渔业提出了有关降低海鸟兼捕的提案，要求在南纬25°以南作业渔船其船灯布置及灯光强度在保证渔船与船员安全的前提下，减少船灯以及降低光照强度，避免其成为引诱海鸟光源的可能性。大会还同意了将“强制使用白色钓绳”用词改为“鼓励使用白色钓绳”；拖网渔船不须使用惊鸟绳；底钓船在下钩与起钩时不得处理动物内脏及若兼捕到3只海鸟后，则需改为夜间投钩等管理措施。

2.12.4底层鱼种管理措施 大会认为澳大利亚提议的有关Williams Ridge 和 Del Cano Rise两处犬牙鱼的养护管理措施涉及多项底层渔业养护管理措施，故成立工作组，展开多轮讨论并形成了包括金眼鲷、胸棘鲷与犬牙鱼养护管理措施在内的新提案。最终各缔约方采取在Williams Ridge海域共分配140 t配额，每年渔季从当年12月31日至次年11月30日，只准许有一艘底钓船作业，作业海域深度必须超过500 m，每条钓绳不得超过 6 250 个鱼钩，每捕1 t犬牙鱼至少要对5条鱼进行标识并释放，如渔获达到30 t，则渔获中的60%要进行标识与释放，如缔约方在当季超过配额，则大会在第二年进行清算并抵扣，其他渔船兼捕此海域的犬牙鱼不得超过0.5 t；就金眼鲷和胸棘鲷，欧盟提出2020年对金眼鲷进行资源评估，并建议在新的养护管理措施中规定胸棘鲷的渔季为每年1月31日至12月31日，每3至5年进行一次资源评估。

2.12.5修正保护区和生态系统工作组工作职责或新管理措施 科学委员会在其第4次会议上通过了VME区域工作流程和生物区域化工作流程。这两项流程将由环境监测组执行。这项管理措施的目的是对《环境监测和评价小组》的职权范围作出相应的调整。

3 协定区域内相关渔业情况

3.1 当前和历史上的渔业活动回顾

目前SIOFA主要关注底层鱼类，包括胸棘鲷和金眼鲷等，且多数国家捕捞活动也集中于底层渔业(表1)。而我国多为中上层渔业捕捞方式，如灯光围网等。

表1 协定区域内捕捞鱼种和捕捞渔具情况[21]Table 1 Summary of fish species and gear in the SIOFA area[21]

3.1.1船队组成和捕捞努力量 在作业渔船数量方面，截至到2018年SIOFA统计的作业船数从2012年的7艘增长到79艘，主要增加的是泰国和中国渔船。其中泰国渔船主要为拖网船，中国渔船主要为底层钓船和灯光围网船。2018年中国和泰国未在协定区作业。船数及捕捞努力量变化见表2。

表2 协定区域内各个国家作业渔船数及捕捞量变化情况[21]Table 2 Summary of vessels amount and fishing effort every country in the SIOFA area [21]

2011—2017年每年有14～79艘渔船在南印度洋渔业委员会管辖海域作业，2018年仅有7艘渔船在公约区作业，主要是因为泰国在2018年无渔船作业导致总船数下降较多。底拖网和底层钓渔船数以澳大利亚、库克群岛、法国海外领地、欧盟相对较多，日本每年有2艘拖网船作业，而韩国自2014年至今无船只在该海域作业。泰国在2015—2017年有较多拖网船在该水域作业，2018年无渔船在公约区作业。中国在2004—2013年有较多的底层钓及2014—2017年有5～8艘灯光围网在公约区作业，2018年无渔船在协定区作业。

汇总(表3)发现，2011—2017年各成员国拖网年捕捞天数之和变动范围为712～922 d，钓钩数变动范围为6.4×105～1.320×107钩。2013—2015年刺网总长度变动范围为1 121～5 442 km，刺网总长度逐年下降，2016—2017年无刺网作业。而2018年各成员国拖网捕捞总网次数为 1 667次，比2017年下降了4 600次；延绳钓钓钩数为4.971×106钩，比2017年增加了约1.7×106钩。

表3 协定区内总渔船数及捕捞努力量变化情况[21]Table 3 Changes of vessel amount and fishing effort in the SIOFA area [21]

3.1.2捕捞量及渔获物组成 拖网渔获物主要是胸棘鲷、金眼鲷等鲷类，也包括一些中层鱼类如帆鳍鱼(Histiopterustypus)、蓝灰鰤鲳(Seriolellacaerulea)、镰鳍鰤鲳(Seriolellabrama)、南极栉鲳(Hyperoglypheantarctica)、细条天竺鲷(Apogonlineatus)和长体多锯鲈(Polyprionoxygeneios)等。

金眼鲷的捕捞量较高，基本呈逐渐增加趋势，2015年红金眼鲷产量达到6 000 t，胸棘鲷产量自2009年以后有所下降，但年均产量在1 000 t以上。深水钓船(日本、韩国和法国海外领地渔船)主捕小鳞犬牙南极鱼和蓝灰鰤鲳，小鳞犬牙南极鱼的年产量均相对胸棘鲷、金眼鲷较低，其中2015年产量急剧下降至1 t(图2)。而其他国家钓船主捕长体多锯鲈、南极栉鲳、大洋拟五棘鲷、深水鲨鱼(角鲨科)、红金眼鲷、玫瑰斜谐魚和太平洋深海鳕等。刺网主捕深水鲨鱼(角鲨科)，也包括一些其他未知名的鲨鱼。围网主要捕捞鲷科、鲹科、乌鲂类、笛鲷科和鲭科等鱼类[20]。

图2 金眼鲷、胸棘鲷、小鳞犬牙南极鱼、深水鲨鱼类在SIOFA区域的捕捞量[20]Fig.2 Yearly catch amounts of alfonsino, orange roughy, Patagonian toothfish and deep water-shark in SIOFA area[20]

3.2 渔业资源评估现状

3.2.1渔业资源评估层级框架 科学委员会通过了评估分级制度，共分3级，并要求各缔约方相互合作完善调查分析。

等级1：利用从渔业中获得产量数据进行标准评估，合理地结合从独立调查中获取的资源丰度、捕捞效率和生物学数据，用以估算资源崩溃的水平和捕捞死亡率。

等级2：对于有限数据(poor data)种类，仅利用产量或可以指示其资源量的值(如CPUE、个体大小组成、生产率和受损率分析等)进行评估。

等级3：无需评估

针对以上等级1和2中，如果物种或种群能够利用现有数据估算出捕捞死亡率和资源衰退情况，就应该被认定为等级1；当物种或种群开始被认定为等级1，但是由于评估诊断并不满足工作组的要求，则可以被认定为等级2；根据现有种类的资源情况，也可以有部分种类被认定为等级3。

3.2.2胸棘鲷、金眼鲷、犬牙鱼的资源评估 利用贝叶斯模型，针对生物学数据，结合种群假设，历史捕捞和声学数据在7个小海域中分别进行分析，结果显示胸棘鲷目前没有过度捕捞，建议对捕捞区域进行总量限额控制，计算结果总资源量超过21 000 t。临时性的限定参考点是资源量的20%，临时性的目标参考点是大于30%的生物量。

科学委员会继续开展金眼鲷和犬牙鱼的资源评估，并制定年度计划表。由于金眼鲷的历史产量数据、生物学数据、种群结构和声学数据短时间难以综合，进行综合性资源评估可能较为困难，因此考虑使用有限数据(poor data)方式进行评估。犬牙鱼资源评估主要依据南极海洋生物资源保护委员会(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, CCAMLR)的评估方法，并与CCAMLR组织合作进行该鱼种的资源评估工作，着重讨论了Kerguelen Plateau、Del Cano Rise、Crozet Plateau等海域犬牙鱼种群的资源状况，认为这几个种群存在较高的种群交流，与CCAMLR辖区的犬牙鱼也具有较高的关联。因此，SIOFA和CCAMLR可能会通过广泛合作来评估犬牙鱼资源。

3.2.3中上层鱼类的资源评估 中上层鱼类的资源评估尚未开展，由于目前协定区域内作业渔船主捕深海鱼类，故资源评估工作组拟于后期计划进行中上层鱼类的资源评估。

4 南印度洋渔业协定管理措施对我国渔业影响及我国应对策略

4.1 我国在SIOFA协定区内的渔业情况

2000—2002年，我国每年有2艘底拖网船在SIOFA管辖海域进行作业，主捕鱼种为胸棘鲷(Neocyttusspp.)和海鲂类(Allocyttusspp.)。2006—2013年，我国共计2家公司6艘渔船在协定区内从事底层延绳钓作业。2014—2017年，我国每年约有5～8艘灯光围网渔船在SIOFA管辖海域作业，主捕鲐鱼(Scomberspp.)、乌鲂(Bramaspp.)等中上层鱼种。2017年约有20艘鱿钓船在印度洋作业，位于SIOFA的边界线附近，但未发现在SIOFA协定区有作业渔船。2018年至2019年3月中国未有围网船和鱿钓船在协定区作业。

4.2 南印度洋渔业协定管理措施对我国渔业的影响

目前，该组织已经完成了胸棘鲷的资源评估工作，未来要进行金眼鲷和犬牙鱼的资源评估。澳大利亚方提出关闭12个海域的捕捞作业活动，在各缔约方中(主要利益关切者为法国领地和欧盟)的争议极大，但目前已设立5个保护区。虽然我国在SIOFA区域主捕中上层鱼种，且历史作业区域不在已知保护区范围内，但随着SIOFA对于脆弱生态系统管理和措施制定进一步细化，对于SIOFA区域渔业管理只会更加严格，难免会在不远的将来影响到我国渔业。所以，为维护我国在印度洋的渔业利益，提出以下几点建议。

4.2.1尽快成为该组织缔约方 加入原因有三点：①2019年SIOFA修订了临时管理底层渔业的养护管理措施，数据收集、报送、验证和交换标准，捕鱼授权和通知养护管理措施，渔业监控养护管理措施等4项养护管理措施。新增有关公海登检、降低海鸟兼捕量、底层鲨鱼、底层鱼种管理与修正保护区和生态系统工作组工作职责等5项新养护管理措施。截至目前，该组织已经颁布了16项渔业管理措施，预计SIOFA养护措施将更加全面、更加严格！又鉴于各种类资源评估工作的快速开展和捕捞海域关闭的提出，为介入主要研究种类的资源评估工作，参与养护管理措施的修改与制定，保护我国渔业利益，应考虑尽早成为该组织的正式缔约方。②随着人们对海产品的需求越来越大，渔船捕捞能力越来越大，捕捞工具效率越来越高，导致近海渔业资源几近枯竭，而公海渔业便成为各渔业国家缓解近海渔业捕捞、竞相开发的远洋渔业方向之一[22]。为了公海渔业资源的养护与管理，自1958年《公海公约》、1982年《联合国海洋法公约》(UNCLOS)通过，以及之后1995年《联合国鱼类种群协定》(UNFSA)、1993年FAO《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》和1995年《负责任渔业行为守则》等一系列国际法律文件的相继出台，公海渔业管理开启了一个崭新的以养护管理为重的全面监管时代。而我国加入该组织有助于我国远洋渔业持续、健康、有序地发展，体现国际影响和负责任渔业国家形象。③我国台湾省已经确认为捕鱼实体，但只能参加缔约方大会及其下属机构会议并参与决策，不能参加协定的修正及其通过，而承担养护南印度洋渔业资源、参加协定的修正及其通过的责任里中国不能缺席，理应尽早加入南印度洋管理组织，成为其缔约方。

4.2.2重视和规范远洋渔业数据统计 我国以非缔约方身份连续3次参加了科委会会议并递交了我国捕捞数据，在第三次科委会上我国提交2000—2002年胸棘鲷捕捞数据，造成了科学委员会对胸棘鲷资源评估结果的不确定性，我方解释是因统计方式不同而造成，但也说明了我国渔船的数据收集、报送、验证等还需加强。分析原因可能由于我国对相关渔业资源养护和管理所需的基础渔业数据长期采集投入不足，影响了渔业数据的分析、汇总和及时对外提交[17,23]。《渔业法》中仅要求大中型渔船应填写捕捞日志，《远洋渔业管理规定》中仅规定远洋渔业企业在项目执行期间需要报告渔船渔获量、品种、产值等生产情况，填报《远洋渔业项目生产情况表》，报告自捕水产品运回情况，以及渔业部门或国际渔业管理组织要求报告的其他情况[24-25]等。该组织在2016—2019年的工作计划中，明确表示科学数据的标准化收集、报告、核实和交换是之后一段时间的工作重点，要所有缔约方和非缔约方提交2005—2019年的拖网渔业和底层钓渔业数据[25]。我国在SIOFA协定区域作业渔船需要严格遵守要求收集与渔业活动相关的各类数据，包括目标种类、非目标种类以及兼捕种类(海洋哺乳动物、爬行动物、海鸟和其它受关注种类)的数据。观察员须记录渔船信息、作业情况、记录海鸟、海洋哺乳动物与海洋爬行动物被渔具困住与致死情况以及渔具丢失与倾倒垃圾情况等。

4.2.3严格遵守南印度洋渔业管理措施 SIOFA为了确保公约区渔业资源的长期保护和可持续利用，并促进渔业可持续发展，已经出台了16项渔业管理措施，我国要积极履行国际渔业治理的义务，应严格执行《南印度洋渔业管理协定》的相关内容，负责任地开展渔业活动，也需自觉遵守该组织的相关规定，主动通报目前在印度洋水域作业的渔船清单，按要求递交渔业数据报告。除此之外，要注意区分SIOFA管理措施与我国及其他区域渔业管理组织管理措施的不同点(表4)，避免混淆。

表4 我国渔业管理措施与南印度洋渔业委员会管理措施的区别Table 4 Difference of fishery management measures between China and SIOFA

4.2.4提高渔业从业者的履约能力 远洋渔业生产条件艰苦，普遍存在从业人员综合素质不高，从事远洋渔业的后备高端人才十分匮乏，对于国际渔业组织的管理措施应对能力尚待提高的现象。建议参与南印度洋公海渔业的企业应当学习南印度洋渔业管理协定与相关国际条约内容，提高遵法守法的自觉性。在提升船员素质方面，应当加强对船员的教育培训，从新晋船员阶段便安排教育培训，督促船员安全作业，遵守相关渔业养护管理措施，以保证上船前船员的综合素质得到提高[28]。平日里，企业要按计划安排船员学习最新相关渔业管理内容，以持续保证公海渔业船员质量。此外，对于后备高端人才匮乏问题，可以通过企业与海洋院校联合组建“校企合作班”，一方面利于提高高校就业率，另一方面利于培养高层次渔业管理储备人才，全面提升船员综合素养。

4.2.5继续加大对SIOFA的研究力度与参与程度 2016年SIOFA首次颁布了10项养护管理措施，分别为：01-临时管理底层渔业的养护管理措施；02-数据收集、报送、验证和交换标准；03-数据保密措施；04-无国籍渔船养护管理措施；05-关于使用大型流网和深水刺网的养护管理措施；06-IUU名单的养护管理措施；07-捕鱼授权和通知的养护管理措施；08-港口检验管理措施；09-渔业活动养护管理措施；10-渔业监控养护管理措施。2017年修改了01、02、07、08、09、10等6项管理措施。2018年修订了01、02、06、09、10等5项管理措施及新增11-履约评估管理措施，2019年修订了01、02、07、10等4项管理措施及新增有关公海登检、降低海鸟兼捕量、底层鲨鱼、底层鱼种管理与修正保护区和生态系统工作组工作职责的5项新养护管理措施。可见该组织运行7年来，先后通过了其他组织耗时10年以上才通过的大部分主要养护管理措施，上述措施及今后SIOFA拟开展的工作中不乏我国薄弱环节或尚未实质掌握的事项。因此，继续参与科委会会议及缔约方大会，合规递交我国在该区域渔业数据报告，密切跟踪南印度洋渔业组织的最新管理动态和履约要求，为将来加入该组织后续工作的顺利开展提供话语权，能更好地承担渔业养护责任，维护我国远洋渔业利益。

5 结束语

远洋渔业是战略性产业，是建设“海洋强国”、实施“走出去”和“一带一路”战略的重要组成部分，对保障国内优质水产品供应、保障国家食物安全、促进双边渔业合作、维护国家海洋权益等具有重要意义[29]。随着我国远洋战略的实施，积极参与国际社会对公海资源的管理、开发及利用，对我国从远洋大国到远洋强国的转变是非常有益的。印度洋海域是世界远洋渔业的主要作业渔场之一，据FAO统计分析，印度洋潜在渔获量可达790×104t，渔业资源状况保持良好，具有较为广阔的开发前景[30]。自SIOFA生效以来，该区域组织现已通过涉及底层鱼类管理、数据管理、港内检验、渔船监控、公海登检等16项养护和管理措施，并已设立Atlantis bank、Coral feature、Fool’s flat feature、Middle of What feature、Walter’s Shoal feature 5个保护区。目前，该组织已经完成了胸棘鲷的资源评估工作，评估结果为尚未过度捕捞，将进行金眼鲷和犬牙鱼的资源评估，预计更严格、更完善的养护管理措施将会逐步在协定区体现(比如欧盟提议在公约区建立船位监控系统)。回顾我国远洋渔业30多年的发展，虽然产业规模进入世界前列，产业结构日趋优化，装备水平显著提升，科技支撑明显增强，国际合作不断深化，但在远洋渔业法律政策体系、渔业管理体制机制、远洋渔业规范管理等方面仍存在一些问题[29]。该组织的相关管理措施实施势必对我国印度洋公海渔业的存在和管理带来制约和困难。为稳定、拓展我国在南印度洋上的渔业空间，扩大渔业利益，应积极参与组织会议，密切跟踪南印度洋渔业组织的最新管理动态和履约要求，严格遵守南印度洋渔业管理措施，重视和规范远洋渔业数据统计，提高渔业从业者的履约能力。适时加入该组织有助于我国远洋渔业持续发展，有助于提升我国国际影响和负责任渔业国家形象。