边疆民族地区社会治理理念的创新与实践

向建华

（广西民族师范学院 马克思主义学院，广西 崇左 532200）

随着经济全球化和社会动荡、地区冲突等全球性挑战的加剧，传统社会管理手段从20世纪90年代开始在全球日渐式微，“社会治理”一词开始出现在政治学、人类学、经济学、社会学等诸多学科的专业词汇中。作为一种政治术语，它是各国政府在总结长期的施政经验的基础上凝练、提升而成的。

十一届三中全会以来，我国在改革开放的指导下，经济获得了飞速发展，但伴随着社会经济转型的深入，各种社会矛盾也开始凸显。因此，缓和社会矛盾、促进社会公平正义已成为我国政府施策的原则之一，“社会管理”开始成为党和国家政治生活中的重要议题。1998年的政府机构改革报告明确提出政府职能转变的方向之一便是社会管理和公共服务方面[1]1058。此后，“社会管理”开始出现在各类党和政府的文件中，但当时的社会建设，政府始终发挥主导作用，社会组织、市场组织的力量没有得到有效的培育和释放。党的第十六届四中全会提出“创新社会管理”。从某种意义而言，此时的“社会管理”已经开始强调公众、社会参与的重要性，是“社会治理”理念的初步萌芽。2013年11月，中国共产党第十八届三中全会召开，“社会治理”开始成为我国社会建设的主题，提出要激发社会组织的活力，提升社会治理。自此，“社会治理”正式取代“社会管理”，实现了社会建设从“管理”向“治理”的转向。

边疆民族地区作为我国地理人文区域中的重要组成部分，整体而言，对它们的治理依然延续了国家整体社会建设的理念，即从“社会管理”到“社会治理”的转变。因为“审视民族地区的社会治理，不能离开中国的大环境”[2]。在国家整体利益面前，任何局部利益都应该服从并服务于它。恩格斯认为：“社会的利益绝对高于个人的利益，必须使两者处于一种公正而和谐的关系之中”[3]179。但同时也应该看到的是，边疆民族地区特殊的区域环境、地理空间、政治文化，造成其治理理念又有其特殊性。在区域研究中，边疆民族地区的特殊性与国家整体的系统性的复合历来为中外学者所关注，如施坚雅就认为“中国”不能被理解为一个均质、单一的实体，它是政治、经济、文化不平衡的不同区域组成的一个互动系统[4]134-144。因此，边疆的治理政策也必须关照到这种结构。

改革开放以来，我们国家对边疆民族地区社会治理的具体路径有延续性，同时，随着时代的发展也有差异性。20世纪80年代，邓小平在国家改革开放的大背景下，对边疆民族地区提出了“两个大局”“两个离不开”的发展思路。号召沿海地区加快发展，内地要顾全大局。发展到一定阶段的时候，沿海要帮助内地发展，沿海也要服从大局[5]277-278。两个大局意识在考虑到沿海与内地和边疆民族地区地理、自然、经济差距的情况下，对边疆民族地区的社会治理提出了服从于两个大局的针对性政策。民族关系方面，邓小平也提出了“两个离不开”的处理思路，即“汉族离不开少数民族，少数民族也离不开汉族”[6]367，这是促进民族融合思路的体现。从那时起，边疆民族地区扶贫、沿边贸易等政策也相继展开。党的第三代、第四代中央领导集体继续强化对边疆民族地区的社会治理，推进民族团结、维护边疆稳定和巩固社会秩序，加大对边疆民族地区的扶持力度，大力发展民族地区的经济。比如，从1998年开始，我国在边疆地区开展了大规模的“兴边富民行动”和较少民族发展专项实施规划。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央适时根据国内国外政治经济环境的变化，从社会总体治理情形出发，对边疆民族地区的社会治理提出了一些新思路、新理念。

一、总体理念：从“管理”到“治理”

自秦汉至明清，中原王朝对边疆民族地区一直实行“因俗而治”“修文德以来之，被声教以服之”的羁縻统治政策，采取因俗而治与强化中央集权相结合的方式。历史上，封建制度因“依靠宗法一体化结构的强大组织力量建立起来的封建大国的存在，必然具有相当苛刻的内稳条件”[7]39，而政府极强的控制力和严苛的管理手段是这种内稳条件维持的必然需要。中华人民共和国成立以来，边疆民族地区的安全对国家来说至关重要，治理的思路依然具有很强的管控思维，政府对于当地的管控历经时间长、程度深、力度大，造成“统治”“管理”思维积淀深厚。改革开放后，边疆民族地区社会管理开始突破法制化和治理化的空白。1984年5月，《中华人民共和国民族区域自治法》由第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议正式修订通过，这标志着我国民族政策和民族地区管理手段的初步法制化。1980年，广西宜山县在全国开创性地成立了村民委员会，后来经1982年《宪法》和1987年《村民委员会组织法（试行）》的法律确定，村民自治开创了边疆民族地区甚至全国农村法制化治理的局面。很多边疆民族地区也通过当地独具特色的民族内部社会组织和社会风俗帮助政府实现对当地的管理和治理，维护当地社会的和谐与稳定。比如云南宁蒗县的跑马坪乡的“金古忍所”彝族家支在政府的帮助下举行盟誓禁毒，取得了不俗成效。当然，不论是民族区域自治法的颁布、村民自治的实现还是通过内部组织自发举行的社会管理，其依然是政府管理占主导地位。因此，如何通过调整政府与社会、公众之间的关系，形成多主体共治，让国家“社会治理”理念成为一种默契共识，是当前边疆民族地区社会治理的热点。十八届三中全会后，“社会治理”取代了“社会管理”，成为我国社会建设的主体思想，边疆民族地区社会治理理念也随之发生转变。从“管理”到“治理”的社会建设思路的转化，要求打破政府独掌公共事务的情况，将不同主体的利益诉求引入其中，实现边疆民族地区治理主体的多样化。从治理方式角度而言，单纯通过行政命令显然已经不适应现代社会矛盾多元化的趋向，只有各方参与、通过协商与对话的方式，才能实现有效治理。随着市场、社会组织等的介入，在决策方式上，也将由以前单纯注重命令式的决策过程，改变为更加注重决策过程的民主化、公平化等。

二、从边缘到前沿：“一带一路”推进中的边疆民族地区社会治理

传统意义上，边疆之于核心，两者因存在明显的差异而具有不同的治理手段，这是历史上边疆之所以被描述的意义所在。全球化时代，“国家的利益已经大大超越其领土范围，并与其他国家的利益交织在一起”[8]1-13+178。在这种背景下，边疆已经不能作为传统的地理空间来进行阐释，它逐渐具有了超主权的现实意义。传统国家中核心与边缘的二元对立结构显然不利于维持国家非主权利益的超边界存在。传统边疆地区在国家战略中，作为国家在全球范围内软实力展现的话语前沿，在地缘政治、经济语境里，加强与周边国家合作，拓展国家安全空间和生存空间，维护国家整体利益，具有了非同一般的现实意义。因此，边疆民族地区的治理，已经脱离了简单的社会治理的内涵，具有了更深层次的意蕴。

随着“一带一路”倡议的提出，边疆一方面作为边缘的地理方位没有变化，可是，从“一带一路”的视角来观察，它着实已经成了国家对外开放的前沿，对促进民族地区的经济发展具有重要的现实意义，因此，“一带一路”本身具有边疆民族地区社会治理的意蕴，但随着“一带一路”向纵深推进，国家形象的对外不断输出，“这一时期的边疆地区将超越那个地理上偏远、经济上落后、文化上保守、政治上封闭的传统边疆形象，取而代之的则是一个经济发展、文化繁荣、政治昌明、社会稳定的现代边疆地区”[9]21-19。通过“一带一路”作为边疆治理的延伸，有学者认为这是“新时代边疆治理现代化建设的革命思想，是习近平为实现中华民族伟大复兴中国梦而进行的边疆治理实践的历时性表达”[10]36-40。

“一带一路”倡议将极大推进我国边疆民族地区从封闭走向开放、走向融合的进程。开放与融合是民族地区社会治理的内在必然要求，只有交往融合才能加深了解、促进包容。长期以来，边疆民族地区因地理位置、政治文化等远离中心而被冠之以边疆的名号，且在现实世界里不断被人们想象为遥远之地而加深了这种认知。边疆与边缘、落后、封闭等标签杂糅在一起，形成一种具有思维定势的边疆发展论，而与新时代我国发展的协调、开放、共享的新发展理念相去甚远。然而世界的本原是融合的，特别是“社会之间借助‘文化现象’进行的融合”[11]324。“一带一路”不止推动中国与周边国家的交流，更重要的是，作为新时代对外开放的桥头堡，它有力地推动了边境民族地区与内地的交流与互信，形成协调、开放、共享融合发展的新格局。从某种程度而言，融合也是民族地区社会治理的重要理念和手段，当各民族实现“你中有我、我中有你”的交融格局后，现代化的治理效果也就必然达成。

三、文化治理：政治治理的转向

历史上，边疆在现实世界里一直有着遥远边缘之地的想象。被认为是远离京畿要地、经济文化落后的僻远荒芜地区。处于遥远边缘的人可以被“开化”，即通过教化而成为文明人。在古代传统“天下观”的影响下，野蛮与文明的想象被冠之于“蛮荒”与“华夏”的分野。当然，两者又构成缺一不可、互成对立的结构。“蛮荒”“开化”“文明”“野蛮”使得边疆具有了除地理环境等因素之外的异域文化特色。边疆民族地区治理，自然离不开从文化角度而进行的讨论。边疆，历史上既是政治的边缘，同时也是文化的边缘。在中心与边缘的张力下，边疆的文化资源作为一种“他者”的存在有着被解构的危险，人们总是在潜意识中以内地文化观来观照边疆文化。对文化多样性的鼓励和承认是边疆民族地区治理关注的重要一环。文化多元是特色，也是优势。中心与边缘的长期互动是中华民族文化形成的条件，文化多样性的发展提升了国家整体文化内涵，边疆就是这种多样性生成的独特场域。“边疆完全可能是充满活力、智慧与创造力的，甚至，由于特殊的历史机缘，边疆可能生产出一种‘中心’并不具备的知识。”[12]64-70。尊重文化生成的多样性，并保护好这种多样性，是边疆民族地区社会文化治理的重要前提，也是手段和目的。

重视边疆民族地区作为文化多样性生成的重要场域和条件，丰富各民族文化内涵，开发民族文化的社会功能等。“新时代边疆文化治理就是要实现边疆地区各民族文化的相互协调，实现费孝通先生所实现的‘各美其美，美人之美，美美与共，天下大同’的各民族文化和谐共存的局面”。[13]17-21在多民族长期发展的历程中，各民族形成了自身独特的次序表达和观察视角，并通过物质文化和精神文化的形式呈现在边疆民族地区民众生活的方方面面，通过这些文化对当地民众的生产和生活形成规范和次序，引导其履行相应的社会内部责任。

文化要素是社会的重要组成部分，在社会治理中充分体现文化的作用，是创新社会治理手段的重要手段。改革开放以来，边疆民族地区社会治理理念的创新历程中，文化政治认同的重要性被摆在越来越突出的位置，着力培育边疆民族地区民众中华民族共同体意识。民族团结是我国各族人民和中华民族存在的生命线，只有加深了文化认同、政治认同、中华民族认同，边疆民族地区才有可靠发展的环境和基础，社会治理才会真正达到实效。

四、非传统安全：新安全观的树立

历史上，边疆民族地区因地理位置的独特，在国家生存和发展中的地位与格局具有相当的重要性，安全问题一直是这类地区重点关注的话题。但随着改革开放四十年的发展，我国综合国力日益强大，传统安全问题，如国外军事威胁已不是我国国家安全的最重要威胁，非传统安全问题开始逐渐突出。

边疆民族地区是一个互动关系复杂的社会，而社会是“人们交互作用的产物”[14]320-321。互动的增加、特殊的区情、复杂的社会民生问题、严峻的社会管理压力使得边疆民族地区的非传统安全也必然面临一些威胁和挑战。走私、毒品、偷渡等违法犯罪行为已经成为威胁我国边疆民族地区稳定发展的重要障碍，特别是我国边境线漫长，不同地区非传统安全又有不同的特点。非传统安全“作为时代变化的产物，是安全从观念到实践被引入新的时代内容的结果”[15]1-6，对这一类地区的社会治理，也遵循了由传统安全观到非传统安全观的路径转变，要求运用国家总体安全观综合治理，同时做到具体问题具体分析。

十九大报告明确提出“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”，发展是消除边疆民族地区贫困，缓解社会矛盾的最重要的途径，进一步优化国家整体安全和发展。 2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将公安边防部队不再列武警部队序列。现役编制全部转为人民警察编制，这既是全面落实党对人民解放军和其他武装力量的绝对领导，同时也是我国边疆民族地区治理由应对传统威胁转为非传统威胁的重要手段，更加注重内部社会的治理，贯彻落实中央总体国家安全观。针对边疆民族地区非传统安全的威胁，文化和意识形态在这一地区的引领作用显得至关重要。文化固边成为越来越多地方所采用的主要应对手段。比如云南省实施的“红旗飘飘”工程、“村级组织活动场所”建设、“农村党员干部现代远程教育站点”建设等工程，通过边境地区基层党组织的引领作用带动边疆安宁、增进民族团结。国家总体安全观的确立是对边疆民族地区社会治理理念中国家普遍性和地方独特性的整合，是国家意志、地方意志和民族意志的统合。

总之，改革开放以来，我国对边疆民族地方的治理理念随着社会历史语境的转移而有所变化，这种变化是必然的。它遵循了马克思主义哲学传统中“实事求是”“一切从实际出发”的认识论和方法论原则。唯有此，才能进一步通过治理手段促进边疆民族地区的全新发展。可以想见，在不远的将来，边疆民族地区也会在民族复兴的潮流中走向繁荣与兴盛。