边疆治理转型下的参与机制构建研究

马元喜

（云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650504）

20世纪80年代中后期，特别是21世纪以来，以智能化与数字化为先导与核心的新技术革命经过头20年的不断发展，在其逐渐形成新型经济形态——知识经济伊始，便以前所未有的速度和能量重塑边疆社会领域的各个方面。从长时段的发展角度来看，边疆地区经过中华人民共和国成立初期的民主政权与土地改革，改革开放针对国家各领域的制度化、法治化和民主化建设以来，边疆治理初见成效，取得了在经济规模、政治建设、人均收入、公共服务、民生事业、族际关系、社会稳定、边境安全等方面的傲人业绩。但是，随着知识经济发展不断深入边疆地区，其对边疆治理的解构作用愈来愈要求实现边疆治理的现代化转型。

为了有效应对新时代以来边疆地区所面临的治理效能与社会自主性空间发展不相适应的问题，回应当前边疆社会自主性与边疆民众权利意识增强的现实性需要，成为边疆治理转型下机制构建的方向性指引。党的十八届三中全会《决定》指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”[1]。因此，构筑边疆治理参与机制，成为实现边疆治理现代化的必然要求。在此基础上，现代法治政府运行机制要切实考虑公众参与的诉求与程序。徐勇教授强调“中国需要积极政府，需要的是能够为社会保留自主空间并塑造出积极公民的积极政府”[2]5-10，显然就是诉求与运行意义上的参与治理机制构建。通过边疆地方政府创新，使公众参与地方治理的过程实现制度化、常态化和程序化的目标，从而实现边疆治理的现代化转向。这对于推动新时代边疆政府治理效能的提升起到十分重要的作用。

一、参与治理的缘起与定位

当今世界，政府治理绩效已成为衡量政府治理体系和治理能力现代化的重要指标，政府治理绩效的高低，成为政府治理转型的重要尺度。随着边疆地区民众权利意识的增强和社会自主性空间的成长，传统边疆单向与单一治理模式在边疆社会日渐分化的过程中愈发凸显出效能低下的治理困境，其合法性和权威性也呈现出不断流失的趋势，群体性抗争事件可能发生的概率增大，不同国家及国家内部不同区域的边疆治理质量差距逐渐拉大。塞缪尔·亨廷顿就曾指出：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”[3]1因此，加强边疆政府建设，推进边疆治理转型及构建边疆参与治理机制，成为现代边疆构建的内在要求。诚如福山指出，“国家构建是指建立新的政府制度以及加强现有政府。我在这本书中的观点是：国家构建是国际社会最重要的问题之一，因为软弱或失败的国家是世界上很多最严重问题的根源，从贫穷到艾滋病，从毒品到恐怖主义，不一而足。”[4]7现代边疆作为一种政治组织形式，治理现代化实现差距最重要的政治分野，在于它们围绕提升治理效能的组织制度，即政府和社会关系制度创新的实现程度。当然，“制度创新既是政府的一项基本职能，也是当前政府改革和治理创新的目标取向和路径选择”[5]18。对于边疆地方政府而言，制度创新就是边疆治理模式创新，通过治理机制选择重塑边疆治理，进而在国家治理现代化意义上构建一个适应社会转型和时代变迁客观需要的有效治理模式。

这里的边疆地方政府通常指的是边疆9个省级政府，作为完整的治理单元，在我国，是由中央政府为治理国家边疆区公共事务而设置的政府单位。边疆参与治理是实现边疆治理现代化的重要路径和渠道，是致力于达成边疆与社会协同共治的现代社会治理局面，创新性回答了边疆“如何实现现代化治理”的时代命题。所谓边疆治理，“就是国家政权系统对边疆社会进行有效控制和引导的活动与过程的总和”[6]13-21。实现边疆治理合法性危机转型，顺利跨越传统边疆科层式治理困境，必然涉及边疆治理现代化问题，追求和实现现代化的理性过程涉及诸多维度，其中核心因素就是关于边疆治理机制构建问题。

由于历史积淀的原因，目前所亟须竭尽全力解决的阻碍现代化建设的问题就是在持久封建行政文化影响下形成的传统治理弊病，客观上要求通过治理机制来解决国内传统政府管理的困境问题，从而实现地方政府善治局面。从实践层面来看，虽然边疆地区社会发育程度与同时期东中部发达地区相比差距明显而且呈现逐步扩大的趋势，但就边疆历时性发展过程而言，特别是改革开放以来，呈现出跨越式发展的格局，社会组织在边疆治理过程中发挥愈加重要的作用。截至2019年9月15日，全国在民政部门登记注册的社会组织数量为838 522个，与2018年底统计的社会组织数量797 751个相比，同比增长4.86%，不仅表明社会组织呈现逐步发展的趋势，而且反映出在国家治理过程中，社会自主性空间在不断成长，成为有序参与社会治理的重要力量。①就社会组织在9个边疆省区发展而言，云南同比增长3.33%，黑龙江同比增长5.59%，吉林同比增长4.04%，辽宁同比增长7.73%，内蒙古同比增长6.04%，广西同比增长4.45%，甘肃同比增长2.56%，新疆同比增长2.18%，西藏同比增长2.44%。虽然，边疆地区就全国层面而言，在发展速度上呈现出经济较为发达的省区与全国平均水平相当甚至超过全国平均水平，但总体上都表现出社会组织主体性力量不断发展的趋势，成为社会治理不可忽视的参与主体。②

从治理理论来看，评价地方政府治理是否实现了善治，应当体现为地方公共利益的实现程度。“治理不是市场化（私有化），不是无政府的治理，不是多些治理、少些统治，而应更具实质意义。”[7]47-51一方面，要看借助治理体系民主化，使地方公众能够获得更多机会参与公共利益实现的路径与渠道；另一方面，要借助治理体系的科学化，使政府公共服务供给多样性、个性化及高效性的能力得以提升。

参与治理兴起于20世纪90年代，并于90年代末期传入中国，至今已有20多年的发展历程，这一参与治理机制与边疆治理转向有着强耦合基础，边疆参与治理机制的构建不仅适应于边疆社会发展的良好态势，而且有利于实现边疆治理现代化发展的转向。因此，参与治理作为边疆治理危机转型的趋向，构建参与治理机制是边疆政府制度创新的目标和趋向，也是边疆治理现代化的现实反映和基本要求。改革开放以来，边疆的政治安全形势、经济发展、社会结构、利益分布格局、民族宗教问题、意识形态斗争和地缘形势不论是宏观上还是微观上都发生了深刻变化，处于转型期发展时期的边疆社会必然要求政府为了适应边疆客观形势和边疆问题变化和发展的现实需要，切实推进边疆政府制度创新和传统治理危机的现代转型。

参与治理在面对新时代社会公共事务的复杂性和现代地方政府治理体系构建的现实性需要，不仅实现了治理理论对政府治理机制构建的内在规定性要求、政府参与文化的发展和现代社会治理格局的构建，而且从多种维度上也契合了边疆治理危机转型的逻辑需要。

二、传统边疆治理模式的多重转向

边疆是国家疆域的边缘性部分，往往处于市场体系的边缘、交通枢纽的末端、社会资源的稀缺和文化交汇的前沿地带，是各种地缘政治风险与问题产生的博弈之地。同时，边疆地区往往也是多种民族、多元文化和多种信仰的交汇碰撞之地。围绕边疆复杂的地缘结构、民族文化特质和社会问题表征，边疆治理始终是国家重视的实践活动和学术研究的经典议题。

中华人民共和国成立之后，在党和国家权力的主导之下，边疆地区社会政治生态实现了强制性变迁和压缩式演进，人们对边疆的认知是基于民族国家框架内产生的。在边疆核心议题的驱使下，边疆治理面临如何通过国家权力的统一配置和对传统边疆治理资源的充分利用来将边疆纳入国家整体性发展进程的实质性问题。通过对民主精英的政治吸纳、党政权力的下沉涉边、经济交通体系的勾连和社会主义意识形态的树立，实现了边疆治理在现代合法性系统下的重构和塑造边民对国家、民族与自我的理性认同，边疆治理呈现出国家一体化的新特征，而且取得了巨大成效。但是由于边疆地区经济社会发育程度与内地的差距短期无法消弭，以及边疆地区从王朝国家过渡以来的生态惯性，边疆治理形成了以陆疆主义、“族际主义”和治理主体一元结构等特征，继续延续着传统边疆治理的做法，总体上呈现出旨在调控边疆地区复杂民族与宗教关系的内敛保守特征。[8]67-72改革开放以来，随着边疆地区传统社会向现代社会的转型，建立在社会结构和社会利益逐渐分化、社会流动也逐渐规模化、社会主义核心价值观推广、信息资源的多媒体传播、政府职能的转型、现代合法性的塑造等生态环境变化基础上的边疆问题呈现出内外交织的“共时性”结构，传统边疆治理模式赖以产生的时空条件发生变化，进而产生了边疆治理效能低下的问题，这就要求必须构建边疆治理新机制。

从目前边疆治理的形势、议题和走向来看，实现边疆治理危机转型的重要纬度和衡量标准是围绕边疆治理现代化构建科学化、民主化、法治化、协同化、多元化、专门化和信息化的机制路径，这就要求在边疆治理取向、边疆治理主体、边疆治理方式上实现多重转向。

首先，从边疆治理取向上看传统边疆治理模式转向。边疆治理这一政治行为，与其他任何社会行为一样，其行为“意向性”取向往往由目的理性、价值理想、感情和传统因素所决定。[9]32新时期之前，我国传统边疆治理模式往往立足于“族际主义”价值取向，通过继承王朝国家时期着重解决民族问题的传统治边方式，秉承民族平等、民族团结和民族共同繁荣的民族工作和民族政策感情色彩，在很大程度上实现了边疆民族关系和谐、边疆安全稳定的治理成效。但这种传统边疆治理模式已经不能适应新时代国家发展及国家治理现代化的现实要求，在一定程度上制约了边疆的跨越发展。在边疆结构、边疆问题、边疆生态和边疆治理任务目标发生巨大变化的今天，边疆治理行为取向发生了明显变化，边疆治理在立足“区域主义”、民主、法治、公平、正义、参与等价值取向基础上，通过双向互动式边疆治理方式，秉承现代政治价值，实现了边疆进一步发展、边境安全和边疆巩固。

其次，从边疆治理主体上看传统边疆治理模式转向。长期以来，我国边疆治理的唯一主体是国家。国家是边疆治理的主导性力量和推动者，而边疆地方政府往往变为边疆治理的具体责任主体，边疆社会与边民却成为边疆治理对象的组成部分。“因此，边疆治理目标的实现，有赖于国家的推动和主导。”[10]28-34的确，党的领导是推动边疆治理现代转向的根本性力量，也是开展边疆治理的核心主体。“党的领导是边疆治理现代化进程始终坚持正确方向，始终遵循科学标准，始终维护人民利益的根本保证。”[11]84-90但是，我国边疆地方治理力量始终坚持在党中央统一领导下进行国家意志的具体落实，却没有充分发挥分权化改革和社会结构分化后地方政府所应有的自主权以及社会公众、社会组织参与意识和公共精神的提升。十九大以来，随着边疆治理进入新时代、边疆社会主要矛盾发生转变和边疆巩固、边境安全和边疆发展任务目标的提出，客观上要求边疆治理必须发挥各方力量的积极性，“一带一路”建设更加激发了边民主动参与的积极性和“兴边富民”行动对多元治理主体吸纳，“合边聚民”边疆治理路径成为传统边疆治理危机转型在主体结构上的现代转向，力求通过吸纳诸如行业协会、志愿者团体、社工团体、企业、学校、边民互市组织、文化团体、媒体组织等社会组织及社会公众多方力量，参与边疆开发、建设、维稳、边防、防渗透、防毒品、防邪教、防“三非”，实现边疆综合安全和边疆开放发展的治理过程中去，构建“中央政府指导、边疆地方政府具体负责、社会整体协调、公众积极参与”的边疆现代化治理模式。[12]10-15

最后，从边疆治理方式上看传统边疆治理模式转向。长期以来，我国边疆治理方式有着同内地相似的中国治理底色与进程，正如“中国道路的鲜明特点是历史延续性而不是断裂性”[13]3一样，存在着单向互动、刚性治理、政府主导等明显的权利本位色彩。在传统边疆治理方式上，国家作为政治权力唯一合法的拥有者，在边疆治理资源配置和边疆秩序构建上，发挥着绝对的主导性作用。王朝国家时期，由于“皇族的继承权制度，最初时这种特定个人的基于其出生而获得的既定的最高统治权，似乎完全使权力个人化了”[14]21，导致边疆治理方式充斥着严重皇帝个人意志色彩，而非理性的制度化色彩。中华人民共和国成立以来，完成了民族国家轮廓构建的任务，政治权力属性发生根本性变化，由于政治权力的公共性显著增强，边疆治理方式开始实现现代化发展，但是边疆治理方式仍然存在专门化、科学化和法治化发展不足的局限。具体表现为：其一，由于传统边疆治理方式缺乏问责机制和回应机制，占据着稀缺性资源的边疆地方政府在边疆治理过程中折射出明显的单向互动色彩，边疆治理与民众需求严重脱节。其二，由于传统边疆治理方式缺乏服务意识和技术意识，以暴力机关为后盾的边疆地方政府在治理过程中反映出整齐划一、刻板僵硬、政绩至上的刚性治理色彩。其三，由于传统边疆治理方式缺乏分享共构精神和现代价值取向，存在强烈权力本位的边疆地方政府在治理过程中流露出边疆事务治理的政府主导色彩。今天，国家发展目标调整和边疆治理面临的资源困境存在巨大张力，随着新时代边疆地方政府现代政治理念和公共性的提升、政府职能的转变和机构设置的调整、服务型和学习型政府的建设和领导干部及民族精英素质的提升，传统边疆治理危机在方式上已经发生了现代性转向。[15]1-8

三、边疆治理转型与参与治理的多重契合

“耦合的过程，其实就是双向输出力量，最终形成合力的过程。”[16]49-54边疆治理多重转向是边疆治理现代化的内容表征，也是现代边疆社会经济快速发展变迁的应有之义，不论是边疆治理价值取向、治理主体结构，还是边疆治理方式的现代转向，都与参与治理机制有着多重契合。“如何缩小发展差距、保障边疆安全、服务和融入国家战略等问题已经成为国家在边疆治理过程中需要面对的新的挑战。”[17]1-14现阶段，中国边疆治理面临中国社会转型所带来的“如何治理”危机成为边疆政府治理创新所亟须解决的重要理论与现实问题。

我国边疆与内地治理资源、社会经济发育程度和生态环境依旧存在很大差异，特别是边疆地区社会民众与边疆治理低效度的“有机结合”现象，使得边疆治理组织成本付出昂贵的代价。“对于现代人而言，选择问题是核心问题。”[18]7因此，在基于边疆社会发展现实和边疆治理“参与”机制缺失的基础上，为了提高参与治理与边疆治理现代转型匹配磨合程度，需要寻求参与治理机制内核和边疆治理危机转型之间匹配内驱力，以便确定边疆治理转型趋向的方向和目标，以及实现边疆参与治理的最优路径。

（一）契合的基础：边疆治理危机转型的价值追求

边疆发展是一切边疆问题合理而有效地解决的关键因素，边疆地区普遍面临着人、资源与环境的协调适应问题，面对边疆开发与保护的结构性矛盾。在国家、发达地区对边疆支持的前提下，如何通过边疆发展来实现边疆巩固、边境安全，取决于边疆治理的价值取向，边疆治理观念是国家、边疆与民众三维互动博弈的结晶。从历史的短时段来看，改革开放以来，边疆面貌已经发生了巨大变化，通过市场经济体制下的利益驱动，边疆内部以及边疆—内地之间实现了大规模的人员交流互动，“嵌入”使得边疆民众思想通过学习内地人逐渐呈现出开放与包容的心态，加之地方政府能力建设的提升，通过对党和国家边疆治理政策的宣传和落实，使得政府与民众实现了命运的交融，政府发展的价值定位“人民性”真正地得到了社会群众参与的民主检验，参与治理初具规模。[19]172-178参与治理机制的价值体现主要涉及政府为谁服务的问题。参与治理在理念上要求政府治理实现从“权力本位”向“以人为本”的取向转变。参与治理能够更好地保障边民在政府治理中的主体地位，单一主体结构的治理没有适应治理环境和治理问题变化的能力，边民与政府的互动治理能够提升我国边疆治理的竞争力。对于边疆地方政府自身来说，这种理念转变是一种政府心态与职能的转变，坚持以人为本的治理理念，就要把治理危机转型的动力牢固竖立在边民参与之上，就要把边疆治理实现目标牢固树立在边民共同需求上，提供了二者契合的价值与理念基础。

（二）契合的载体：边疆治理危机转型的主体重塑

现阶段边疆地区社会流动性加大、社会成员身份日趋复杂、社会问题边界重叠、治理资源匮乏的现实情景下，如果边疆治理不依靠社会力量，仅凭权威治理主体对边疆问题进行统筹协调，不仅会提高政府治理边际成本，而且治理绩效也会不尽如人意，导致边疆治理“浮空化”现象日趋凸显，成为制约边疆善治的根本性矛盾，这就要求边疆治理要在主体上进行结构创新。参与治理对主体结构的要求主要涉及政府“依靠谁”的问题。参与治理是当今政府治理对“参与缺失”的有效回应，是对协同共治、回应性治理的具体构建与落实，从而推动了边疆治理现代化发展的转向。从这个角度上讲，参与治理是边疆治理转向解决主体结构问题的有效路径，通过参与机制实现行动者背后代表利益结构广泛性，从而更好地体现边疆治理的有效性。“地方政府多元治理强调的是，由多元的独立行为主体要素（如个人、市场企业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行为规则，通过互相博弈、互相调适，共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。”[20]56

（三）契合的节点：边疆治理危机转型的方式重构

随着新时代边疆治理危机带来的发展、安全和稳定压力，边疆切实需要调适性的政府治理。当前我国边疆治理普遍面临政府执行与公众参与相脱节的治理格局。政府治理往往“浮于”社会更为广泛的实际利益需要和现实问题关照，政府治理存在“一刀切”现象，没有做到“因地制宜”的柔性化治理，这其实也取决于政府背后的依靠力量和获取治理信息的渠道与途径。参与治理机制主要是从政府治理实现方式和组织方式角度出发，对地方政府治理构建何种社会治理模式提出了预期要求。为了充分发挥社会力量积极性，政府也应赋予社会力量参与的相应空间，从而改变地方政府完全被动的局面，在治理方式和运行方式上凸显双向互动性。但边疆地区社会发育程度普遍不足，边民对参与治理的重要性认识不足，“造成这种后果的一个重要的原因是，传统的以行政权力为主要手段自上而下单向的社会管理机制形成了一种‘路径依赖’”[20]56。而新时期边疆治理积极培育了与社会合作治理的制度平台和新媒介协调机制，实现了社会力量进入公共服务领域，极大调动了边民参与社会治理的积极性，更好地提供二者契合的关键节点。

四、边疆治理危机转型下的参与治理机制构建

在边疆治理危机转型的过程中，参与治理机制所面临的契合基础逐渐显现。在构建边疆参与治理机制目标要求上，要切实依据边疆地区“弱参与”结构的生成原因，结合参与治理缘起理论的普适经验，实现参与机制的“软着陆”，构筑起参与治理模式，成为实现新时代边疆治理现代转型的有益尝试。

（一）制度供给是参与治理机制构建的核心

现代民主政治是典型的参与政治，随着参与治理对我国政治生活产生的广泛影响，国家开始制定保障和发展有序的政治参与的制度体系，成为政府构建参与治理格局的逻辑依据。随着边疆传统社会结构在市场化经济发展过程中的解构，利益主体及利益诉求多元化已经成为一个趋势，参与治理有着充分的培育和发展前景。在边疆问题类属模糊化的条件下，要妥善处理各类问题背后的利益冲突和矛盾，必须依赖各利益持有代表者的有序参与。“这需要在国家与社会合作共进的战略视野下，从政治现代化和政治革新的高度，以顶层设计的执政党力量，制定全面推进政治参与发展的国家性战略。”[21]82从治理行为实践来看，如何实现边疆地区参与制度化建设，成为构建参与治理的核心。具体来说，制度化建设需要通过以下基本路径实现。

1.边疆地方政府应制定切实可行和预期可见的参与治理专项行动。为了实现参与治理，政府通过发掘参与治理缺口的专项行动，从社会共享治理和发展成果的布局出发，做出总体部署和规划，着眼于构筑政党、政府、社会组织、企事业单位和公民个人等社会治理多元主体之间密切、平等的网络化合作平台[22]42-45，并通过相应的职能部门执行和落实。

2.推进参与治理民主制度建设。边疆治理具有人民性、社会性和公共性，既是政府的责任，也是边民参与治理的职责依据所在。而组织作为一种政治资源则有助于提升社会公众集体行动治理边疆的效能，“为了推动我国未来政府治理模式的转换，实现政社协同治理，在保持政府主导地位的前提下，确立起社会的主体地位，发挥社会组织在社会管理中的作用。”[23]231这就要求政府加强自身民主化建设。

3.提升参与治理法治化水平建设。在边疆治理过程中，非制度化参与的突然性、非理性和对抗性，都会破坏边疆民众参与的心理认同度，从而对参与治理形成很强烈的负反馈效应。在建设策略上，要根据近年来边疆参与频次的分布情况，建设和提供更多的制度化参与治理途径和渠道，从而确保参与治理的合理合法。同时，要引进和健全参与评估的第三方协调制度和加强司法权威对参与执行的保障，减少非制度化参与对边疆治理的冲击，加强参与治理的法治化水平建设。

(二)开放包容心态是参与治理机制构建的关键

中华人民共和国成立初期，尽管边疆人民政府的治理是基于“全心全意为人民服务”的宗旨上，但由于我国实行计划经济体制和命令行政管理体制，加之边疆社会公众自身也缺乏“公共精神”，他们的参与意识并没有得到充足的发展，普遍造成了治理过程中群众习惯了被动接受“政府服务”的社会生活方式。改革开放以来，随着市场经济体制的建立和分权化改革，传统全能型政府不再适应边疆社会发展的形势需要，难以被公众所接受和认可，转变政府理念和政府职能，成为当时社会发展的共识。为此，“党委和政府要确实树立起马克思主义的群众观点，坚持群众立场，维护群众利益，贯彻群众路线，做好群众工作，同时引导好群众”[24]92-95。从政府治理创新层面来说，参与治理就符合政府坚持“依靠公众，服务公众”的伦理目标和价值核心，深刻意识到行政权力是人民赋予的，要依靠人民智慧，受人民监督，为人民服务，提高政府治理效能，寓治理于服务之中，解决好“依靠谁，为了谁”的理念问题。

构建边疆参与治理机制，最终要落在边疆政府对社会公众的信任态度上。参与治理是政府治理危机转型的尝试，是引领政府职能转变方向和现代政治价值发展的创新工程。而政府心态的适应性转变，是参与治理构建的关键因素，也是边疆心态现代化的集中体现。在参与治理机制构建的过程中，政府要切实把服务大众作为政府职能转变的方向指引，在执行上真正地信任社会公众的治理智慧，共筑社会协同治理格局。具体表现为政府应从全能型角色转变到有限角色，改变传统的权力本位思想，主动与社会协同治理，尊重社会的独立性与自主性，而且治理主体也要尊重党和政府的主导性地位，但要共同作为治理结果的最终承担责任者，这也是参与式治理有别于多中心治理的地方，更加具有本土特性。

(三) 社会培育是参与治理机制构建的路径

边疆要想实现参与治理，必须有社会力量的参与，其中关键便是社会培育。“改革开放之前，在与计划经济体制相适应的全能型政府管理模式下，政府成为社会管理的唯一主体，马克思主义的‘国家管理社会化’错位为‘社会管理国家化’，社会组织的发展受到压制，政府对社会管理的大包大揽，使经济社会的发展陷入严重的困境。”[23]231改革开放后，社会组织发展有了相对独立性的空间，发展成为一种不可忽视的社会力量，对传统边疆治理模式提出了新的挑战，促进了边疆治理危机的转型，为参与治理的构建提供组织基础和现实可能。为了推进边疆参与治理的构建，在保持党委领导、政府负责的前提下，进一步发挥社会组织在治理中的功效。为此，需要废除阻碍社会组织发展的桎梏，为社会组织的发展营造一个公平、公开、法治的可持续发展环境。在边疆社会力量发展薄弱的情况下，政府不仅要对社会组织进行规范化管理，而且要积极帮扶社会组织的发展。政府应从以下几方面对社会组织给予支持。

1.完善管理体制。边疆民政部门要制定有利于社会组织发展和志愿者活动开展的社团管理条例和办法，依法治社；明确社会组织的性质地位、工作范围、经费来源、人员编制和管理条例等，为促使社会组织在边疆地区的发展营造良好的法治化环境。

2.促进自主性发展。“个人独立和自主的重要基础是来源于私有产权制度确立，从而确保个人在经济利益上的独立与自主。”[23]234边疆政府要创新性探索社会组织经费与行政管理适应性分离的办法和规定，促使社会组织相对独立性发展，从而引导社会组织与垂直直属管理部门保持相对距离，实现参与边疆治理的客观有效性。

3.提供经费支撑。为确保社会组织参与边疆治理的主动性、积极性，需要从外部构建一整套合理的激励机制，形成参与制度性刺激效应，这就需要政府通过项目经费来促进社会组织参与边疆治理。而且就社会组织内部来说，构建科学激励机制也需要民政部门给予社团日常经费拨付，只有这样才能保证社团成员的持续性和社员工作的自觉性。因此，相对稳定的经费来源是保证激励机制能否落实的基础性条件。就边疆而言，政府始终面临着财政可支配性收入不足的局面，同时为了防范外部邪教组织和渗透势力在边疆地区的地下发展，这就需要国家和内地对边疆社会发育的对口支援和帮扶，利用社会组织竞争机制，争夺和保持边疆公众的组织化管理，从而保障边疆社会安全、健康发展和公众认同程度的提高。

结 语

新时期中国边疆治理模式的多重转向是立足于边疆问题自身发展的逻辑需要和边疆社会经济发展的现实要求，就政府治理创新而言，不仅体现在边疆治理取向、治理主体和治理方式的转向，更多地要求体现在制度创新的核心问题——治理机制的选择问题上。随着治理理论与实践在中国的本土化发展以及社会治理新格局构建的倡议与建设，特别是现代民主新形式——参与民主的兴起与发展，在理论研究缘起上与传统边疆治理模式转向有着理念、主体结构和方式创新上的契合性，这就为边疆参与治理机制的构建提供了方向指导。当然，参与治理与网络治理、多中心治理及协同治理有着理论本身各自的侧重点和关注点，但是针对边疆社会经济发展状况和社会公众素质及参与能力水平的现实情况，参与治理机制更符合边疆发展、巩固和安全的功能性制度需要，从参与治理透视整个边疆地区治理转变的范式分析。在边疆成为国家增长新中心和联动发展新中心的未来预设基础上，加快构建参与制度建设、政府心态开放和社会培育进程，有助于实现边疆跨越发展与边疆治理现代化。但关于边疆参与治理机制所需的具体场域条件，则需要学界进一步研究，从而为实践展开提供理论基础和智力支持。

注 释：

①数据详见“中国社会组织公共服务平台”(www.data.chinanpo.gov.cn)，查询时间：2019-09-15：17：15.

②数据详见“中国社会组织公共服务平台”(www.data.chinanpo.gov.cn)，同比增长由目前社会组织的数量减去2018年底社会组织的数量除以目前社会组织数量所得出，操作时间2019-09-15：18：00.