美国流域治理与公益诉讼司法实践 及其启示

［美］ 杰克·图侯斯基 宋京霖

作为首个建立系统环境法制的国家， 美国在上世纪70 年代“环境十年” 里通过了多部严格的法律， 为水、 大气和土壤污染提供法律救济途径， 加强野生动物的保护和森林资源管理。 近半个世纪以来， 为应对水体污染， 促进河流、 湖泊和湿地健康， 美国发展出了一套行政机关、 检察官和公民社会主导的多元治理机制。

本文重点关注美国联邦法律为流域治理所提供的行政措施、 由检察官提起的诉讼以及公民诉讼等法律工具。 通过三个代表性案例， 阐释保护和恢复健康的流域生态环境领域相关的民事、 刑事等司法救济方式及其成效， 并在对比中国环境治理与司法救济措施的基础上， 探讨其可资借鉴之处。

引言： 美国流域生态环境保护执法基础

美国的流域保护体系很清晰： 有力的环境法律体系， 检察官、 非政府组织构成的完备执法体系， 以及能够有效执行防治流域污染和流域修复相关法律的法院体系。

美国并没有一部专门的法律全面地处理流域保护问题， 而是涉及到多部法律、 多个部门。 美国的法律构成比较复杂， 联邦政府和各州政府在制定和执行法律方面实行双轨系统。联邦主义是美国双轨法律体系的基础。

在十九世纪和二十世纪上半叶， 联邦政府在环境保护方面的作用非常有限。 1899 年的《河流和海港法案》 是美国最早的环境法。 但该法并未能阻止河流和湖泊在重工业化时期遭受大面积污染。 1907 年美国最高法院在著名的乔治亚州诉田纳西铜业公司一案中， 支持州政府为公共利益根据公共妨害侵权起诉私人污染者的理论， 但这一法律理论并未得到广泛应用。①Georgia v． Tennessee Copper Company， 206 U． S． 230 （1907）．大范围的空气、 水和土地污染问题仍是当时所面临的严峻现实。

随着一系列环境法通过， 国会于1970 年创建了专门的执法机构——美国联邦环境保护局（EPA）。 目前， 联邦环保局已经从一个小部门发展成为一个拥有超过1．4 万名全职员工的主要联邦机构。 美国联邦环保局对违反环境法律的行政相对人有广泛的执法权力， 可采取三种类型的执法行动： 民事行政执法（无法院参与）、 民事司法执法（联邦法院） 和刑事执法（联邦法院）。 该局经常与美国司法部合作提起民事和刑事诉讼。②https：／ ／www．epa．gov／enforcement／basic-information-enforcement．

美国司法部（United States Department Of Justice） 与联邦保护局（EPA） 共同承担环境执法职责。 司法部的环境与自然资源局（ENRD） 有数百名律师， 可称得上是全美最大的“环境律师事务所” 。③https：／ ／www．justice．gov／enrd．环境与自然资源局由美国总统任命的助理总检察长领导， 每年处理数百起民事和刑事环境案件。 该局既根据联邦法律提起环境案件， 也在公司或非政府组织起诉联邦政府时为政府辩护。

相应地， 美国50 个州也各设了一个环境保护局， 根据州法和联邦法， 州环境保护局承担重要的执法职能。 每个州都有一个总检察长办公室， 负责执行州法律和放权给州一级的联邦法律。 州一级总检察长通常是选举产生的， 在执行州法律时具有独立于联邦政府的自主权。 某些类别的环境法如土地使用规划和水权不属于联邦而属于州立法事项， 则由各州行使执法权。 某些联邦环境法会允许联邦环保局将一定事项的执法行动委托给州政府， 州总检察长办公室则在委托权限内履行执法职能。

在环保领域， 土地利用、 野生动物管理、 林业等方面， 通常都由各州法律管理。 各州的环保手段各具特色。 美国法律体系的整体框架努力保留地方（州级） 自治权。 有些州如加州的环境法律非常严格， 还有些州的环保法规则相对宽松。 但是， 在处理同一事项时， 联邦法效力优先于州级法律。

在联邦法院体系下， 全国共有94 家地区基层法院（初审法院）、 11 家上诉巡回法院（可以维持或驳回地区法院的决定） 以及1 家联邦最高法院。 最高法院是联邦法律和美国宪法的终审法院， 其判决对所有下级法院均有强制约束力。 一般而言， 联邦法院负责解释和执行美国国会通过的联邦层面的环保法律。 与此同时， 美国50 个州各州均有法院体系， 管辖各州法律相关事宜。 通常包括了初审法院、 上诉法院、 州最高法院。 各州法院体系与联邦法院体系互不干涉， 不受联邦法院监督。

在美国及其他普通法法系中， 在解决环境损害问题时， 适用过失、 私益和公共妨害、 侵害等一般传统侵权概念。 传统意义上的侵权诉讼， 是为受到伤害的财产和人群提供损害赔偿， 对自然生态系统的损害赔偿并不是重点。 由于举证责任落在原告肩上， 且损害赔偿有限、 举证难度较大， 使用侵权法修复环境问题存在很多限制。 尽管传统的侵权法在环境损害责任认定和赔偿方面存在上述局限性， 美国的环境侵权损害赔偿案件依然十分普遍， 陪审团有时会判给受害公民高达数亿美元的赔偿。 侵权法还设立了严格责任和连带责任的概念， 将举证责任转移到了被告身上。 如前文所述， 这些概念已经写入了美国成文法， 为美国环境法成功发挥保护和修复环境效用提供了重要支撑。

一、 矿区污染和克拉克福克河流清理： 美国检察官提起流域污染诉讼典型案例分析

（一） 案件背景

克拉克福克河位于蒙大拿州西部。 河流源自落基山脉分水岭， 最终汇入哥伦比亚河和太平洋。 未受破坏的克拉克福克河曾是众多野生动物物种的栖息地， 并为周边居民供给饮用水和灌溉用水。 19 世纪末开始， 该河上游发展起密集的金属矿开采和冶炼行业， 导致该流域的水、 土壤和空气遭受重金属污染。 尽管一个多世纪以来该地区严重的污染已经广为人知， 但因为污染企业为蒙大拿州提供了大量的就业机会， 所以当地法院依然不愿允许当地农民提起诉讼。

到了二十世纪七、 八十年代， 纽约州拉夫运河事件等一系列悲惨的污染事件的爆发， 导致美国民众群情激愤， 国会不得不采取严厉措施应对土壤污染和有毒废弃物等问题。④https：／ ／en．wikipedia．org／wiki／Love_Canal．1980年， 美国通过了《综合环境反应、 赔偿和责任法》 （也称为《超级基金法》 ）， 从法律上移除了环境案件中传统侵权诉讼面临的障碍， 企业承担责任的方式发生了变化。 1983 年， 克拉克福克河流域的大部分区域， 以及巴特和安纳康达市的数千英亩土地被正式认定为超级基金场地，检察官根据此法提起诉讼， 要求责任方承担场地修复责任和自然资源损害赔偿。

（二） 历史遗留污染责任的承担

这是蒙大拿州出现的第一起依据《超级基金法》 保护克拉克福克河的案件。 《超级基金法》 当时才通过三年， 所面临的一个难题是： 历史遗留的环境损害该由谁来承担责任？

该地矿场和冶炼厂原所有者安娜康达公司（Anaconda Company） 在起诉时早已不复存在。而且根据当时的法律规定， 尽管原公司并没有采取环境保护措施， 但开发矿山给股东所带来的高达数十亿美元的利润作为私人财产受到法律的绝对保护。 1977 年， 一家大型的跨国能源和矿产集团大西洋里奇菲尔德公司（ARCO） 收购了安娜康达公司的矿场和冶炼厂。 然而不久之后， 由于全球铜价暴跌， ARCO 公司不得不关闭了矿场和冶炼厂。 ARCO 公司将采矿项目卖给了一家当地的企业——蒙大拿资源公司（Montana Resources）。 随后， 矿场重新开工， 但规模小了很多。⑤https：／ ／missoulian．com／news／state-and-regional／montana-s-modern-day-copper-king-dennis-washington／article_a8c80127-fa36-583c-b5f7-2242fffe26a8．html．早在1983 年蒙大拿资源公司已知晓整个矿场已被美国环保局指定为超级基金场地， 因此与ARCO 公司协商约定， 收购后如涉及超级基金法相关诉讼， 蒙大拿资源公司仅承担有限责任。 而ARCO 公司抱着投机的心理签订了协议， 认为自己仅几年间短暂地持有该场地， 不可能需要对一家已经不复存在的公司一百年前造成的环境损害担责。

然而ARCO 公司还是遭遇了超级基金法相关诉讼。 美国环保局和蒙大拿州的检察官代表公共利益向ARCO 公司分别提起了诉讼： 美国环保局的诉求是场地清理和移除采矿废料， 蒙大拿州则提起了自然资源损害赔偿主张， 要求ARCO 公司赔偿修复污染河流的费用， 并赔偿公众河流生态系统因一个世纪以来的采矿行为而受到的损害。 此外， 一个由联邦政府承认的印第安部落——萨利希古特莱联邦部落， 也提出了自然资源损害赔偿主张。⑥自然资源损害赔偿之诉可由州政府、 联邦政府或联邦政府认可的印第安部落提起， 公民诉讼不能提起自然资源损害赔偿之诉。

本案诉讼持续了数年之久。 ARCO 公司尝试了多种策略， 企图阻止案件的发展。 但《超级基金法》 非常明确的规定了潜在责任方（PRP） 的法律责任， 这些法律责任条款有以下特点：

1． 回溯性。 针对1980 年《超级基金法》 颁布之前发生的污染行为可追溯其责任。 本案被告清理场地污染责任是一种“回溯责任”， 在“处置废弃物时” 曾持有或经营过相关设施， 则可以要求被告承担相应责任。⑦参见《超级基金法》 第107 （a） （2） 款。

2． 连带性。 任何一个责任方均可能会对整个场地的危险废弃物清理工作负责（当损害由多方造成且无法具体区分时）。

3． 严格性。 潜在责任方无法通过宣称不知情或称按照行业标准运营的方式推卸责任。如果经查发现潜在责任方的确向受污染场地排放了一定数量的废弃物， 且有害物质已经释放到环境中， 则对其追责。

《超级基金法》 不仅对法律责任做出了严格规定， 而且损害赔偿的范围广、 金额大。 潜在责任方可承担的责任包括： 政府或其他涉案方清理废弃物并将受污染区域恢复至或尽可能恢复至自然基线状态的费用； 自然资源损害赔偿（NRD）， 包括现在造成的环境退化或由于丧失使用价值而造成的历史损害赔偿； 受污染影响公民的体检费； 受禁令对某一个场地可能会造成紧迫而严重危害采取救济措施（比如进行清理等）。

检察官成功地证明了ARCO 公司应承担的各项责任， 包括在ARCO 公司持有矿场和冶炼厂之前已经发生了的数十年的污染责任。 自该案审理之初， 美国法院就基本支持检察官的主张。⑧https：／ ／dojmt．gov／lands／consent-decrees／．这也是因为当时国会表达了要强势解决有毒有害污染的立法旨意。⑨参见Coeur d’ Alene Tribe v． ASARCO ET． al．， 280 F． Supp． 2d 1094 （D． Id． 2003） 以及United States v． North⁃eastern Pharm． ＆ Chem． Co． （NEPACCO）， 810 F． 2d 726， 734 （8thCir． 1986）。最终， ARCO公司同蒙大拿州和联邦环保局检察官就场地修复和自然资源损害赔偿的主张达成了和解， 总计支付了逾7 亿美元。

（三） 自然资源损害赔偿金与河流修复

实际上， 《超级基金法》 的立法目的旨在清理对土壤和水资源造成污染的危险废弃物，对生态系统实施整体保护并非其宗旨。 但因为该法对污染清理工作做了严格要求， 从而间接地促进了自然生态环境的健康。

《超级基金法》 所规定的清理计划要求将自然资源恢复至基线状态， 即恢复到其受到污染物损害之前的状态， 这意味着生态功能的全面恢复。 如果无法恢复， 污染方应对环境受到的损害进行赔偿。 自然资源损害赔偿金支持的恢复工作“旨在将受到伤害的资源恢复到基线状态， 但也可补偿公众在生态环境损害发生至生态环境恢复到基线状态期间的损失。”⑩https：／ ／www．epa．gov／superfund／natural-resource-damages-primer#restorations．

污染场地的清理和修复诉求通常（并非总是） 由联邦或州检察官提起， 只有代表公共利益的政府或部落检察官才能获得自然资源损害赔偿。 检察官获得的高额自然资源损害赔偿金必须用于恢复环境， 而不是像《清洁水法》 所规定的民事处罚金必须支付给美国财政部且并非于修复环境。 赔偿资金由政府管理， 受公众监督， 并由政府机构作为公众利益受托人进行使用。

通常清理过程可能需要很多年才能完成， 在此过程中要聘请多名跨领域的环境专家， 进行详细的研究。 清理工作开销不菲， 比如机械和人工的使用、 将受污染土壤运输到别处储存等， 都需要成本。 因此， 《超级基金法》 在具体操作中非常复杂， 涉及到一系列金融、 法律、经济等工具的运用。

《超级基金法》 还制定了一项名为“适用相关法律要求” 的清理标准（ARARs）， 要求修复方案须符合其他环境法律的规定。⑪42 U． S． C． § 9621 （d） ．将ARARs 标准应用于流域修复， 则意味着修复工作必须和保护水生态系统健康的其他法律保持一致。 即河流污染物的清理程度必须符合当地水质标准。 此外， 自然资源损害金可用于恢复当地植被、 建造湿地等能进一步提升整体自然生态系统健康的项目。

本案中的超级基金场地涵盖了约140 英里长的克拉克福克河以及该河的许多支流。 河流的清理划分为多个部分。 每一部分的修复计划均经过了详细的科学研究和公众参与过程。 河流清理是一个耗时耗钱的过程， 克拉克福克河整个清理工作持续20 年之久。 清理工作移除了数千万吨河滨污染土壤， 克拉克福克河及其支流的生态功能得到了修复， 沿岸湿地也恢复到了原始自然状态。⑫多个研究文件都记录了清理和修复后河流健康环境的显著提高， 参见https：／ ／clarkfork．org／superfund-cleanupits-working．

二、 怀俄明州粉河盆地煤层气水污染案：美国公民诉讼案例分析

（一） 案件背景

贯穿蒙大拿州东南、 怀俄明州北部的粉河盆地依然保留着逐渐式微的美国西部风情。 这片土地上还保有传统的大型养牛场和农场， 大多都是世代经营的产业。 该地区干旱缺水， 农民依靠本地河流获取水源。 粉河盆地拥有世界上最大的可开采煤矿。 煤层中储有大量的沼气（煤层气）。 自上世纪80 年代提取技术完善以来， 商业煤层气生产规模快速扩大。 由此带来的经济效益巨大， 仅怀俄明州一州煤层气开采的应税价值便超过了28 亿美元。⑬⑬http：／ ／cbnga．com／resources／economics／．

提取煤层气时会抽取大量的煤层气地下水。⑭http：／ ／waterquality．montana．edu／docs／methane／blm-doe_econ．ppt#257，2，CBM．这造成了两个问题： 其一， 地下含水层枯竭。 这些含水层给地面泉和当地河流供水， 对当地非常重要。 其二， 煤层水提取至地表后通常会直接排入地表水体， 由于这些地下水盐类物质含量过高， 并含有铁、 砷等其他重金属污染物， 严重影响水生态系统的健康。⑮40 C． F． R． 122 App． D； 40 C． F． R． 123． 45； 40 C． F． R． 401． 15．

（二） 《清洁水法》 对点源污染的规制

本案是典型的点源污染。 根据污染来源的不同， 水污染通常可区分为两类： 点源污染与面源污染。 点源污染通常被理解为工厂以及城市废水设施通过特定排污点将产生的污染物排入河流湖泊。⑯法律对每个术语作了解释， 包括“点污染源”、 “污染物”、 和“美国水域” 等。 在某些情况下， 由于定义仍很宽泛而产生歧义， 法院则在具体案例中进行界定。 例如关于《清洁水法》 的管辖权范围一直存在着法律争议。 该法使用了“美国水域” 一词。 成文法解释为适用于可通航水域。 它是否包括不能通航的小溪， 还是只包括较大河流的支流？ 最高法院最近的案件并没有完全回答这个问题。 参见Rapanos v． United States， 547 U．S．715 （2006）。 我们当前认为《清洁水法》 适用范围广泛， 包括了较小的河流， 但不适用于非常小的湿地或小溪。 有关法院如何解释“污染物” 这一术语的更详细解释， 参见： Edward Bacha，“Ninth Circuit Explains Meaning of the Word Pol⁃lutant under the Clean Water Act and Refuses to Ignore the Constitution's Supremacy Clause，” Ecology Law Quarterly 31（2004）：751．，另可参见：https：／ ／scholarship．law．berkeley．edu／cgi／viewcontent．cgi？ article＝1763＆context＝elq。《清洁水法》 根据这两类不同来源的污染分别规定了防治措施。

1972 年， 美国国会修订了1948 年的《联邦水污染控制法》 （又名《清洁水法》 ）。⑰Pub． L． No． 92-500， 86 Stat． 816 （1972）． 虽然严格地说， 该法全称仍是《联邦水污染控制法》， 但业界仍保留了其简称《清洁水法》 及简写CWA。在此之前， 流域保护法力度很弱， 并没有在地方各州层面得到强制执行， 造成美国多地发生水污染和水资源破坏事件。 其中影响最大的事件就是加州圣巴巴拉漏油事件以及俄亥俄州凯霍加河污染事件。⑱圣巴巴拉漏油事件发生于1969 年， 加州海岸的大规模石油泄漏导致数英里海滩受到污染， 数千只海鸟死亡，对海洋生态系统造成严重破坏。 美国媒体对漏油事件进行了广泛的报道， 该事件间接推动了国会立法。 参见https：／ ／www．npr．org／2019／01／28／688219307／how-californias-worst-oil-spill-turned-beaches-black-and-thenation-green． 俄亥俄州凯霍加河污染事件起因于该河河水含有大量的工业污染物， 河面经常起火。 在20 世纪五六十年代， 河流起火的图片经常见诸报端或电视， 起火的河水和被石油覆盖的海滩让美国人民十分担忧， 加深了美国公众对水污染问题严重性的认识。类似的环境灾难引发了公众强烈抗议， 人们要求政府针对污染问题出台更严格的法律。 1972 年通过的《清洁水法》 代表了美国环境法新方向： 即由国家出台严格的法律， 并由多个执法机构支持。 《清洁水法》 设定了雄心勃勃的目标： “恢复和维持全国水域的化学、 物理和生物成分的完整性。”⑲33 U． S． C． § 1251 （a） （2012）．

《清洁水法》 最成功的污染防控职能之一是禁止未经许可的点源污染， 要求污染者取得国家污染物排放削减许可证（NPDES）。 《清洁水法》 广泛禁止在没有许可证的情况下将“点源” 产生的任何污染物排放到美国境内的水域， 无证排放属违法行为。⑳33 U． S． C． § §1251-1387．NPDES 许可证规定了点源排污的许可条件， 且规定污染物不得损害下文所涉及的水质标准。33 U． S． C． § 1342．当然符合水质标准并不是唯一的许可要求， 如《清洁水法》 还要求污染者应用最佳技术进一步控制污染。 《清洁水法》 的许可证制度要求环保局对污染实施严格管控。 即使企业已经取得了NPDES 许可证， 如果排放超出了NPDES 许可证规定的限值， 也视为违法。

正是通过许可证， 从而将《清洁水法》 的一般性规定转化为针对每种排污操作的具体规定。 企业必须遵守NPDES 许可的条款。 许可证的核发过程非常复杂。https：／ ／www．epa．gov／npdes／npdes-permit-basics．州环保局可在联邦环保局的监督下管理NPDES 许可证。 所有许可证规定的事项都可由环保局或通过公民诉讼的方式强制执行。 另外， 美国环保局核发许可证后， 如果非政府组织认为该许可证不符合水质标准或未使用最佳技术限制污染， 非政府组织可就此提起诉讼。

《清洁水法》 的另一个关键内容是要求各州在联邦环保局的批准下， 自行为所有水体制定水质标准。 水质标准用以规定环境水体中法律所允许存在的污染物最高上限值， 是流域生态系统保护的支柱。33 U． S． C． § 1313 （c） （2） （A）．作为《清洁水法》 中“合作联邦制” 模式的体现， 各州所制定的水质标准必须交由联邦环保局审批。 达到水质标准是取得NPDES 点源排污许可的必要条件。同时《超级基金法》 等其他法律的污染场地清理要求亦是根据水质标准制定的。 如《超级基金法》 规定， 沿河污染场地的修复必须达到当地辖区根据《清洁水法》 设定的水质标准。

上述法律工具对控制点源污染发挥了很大作用。 当然这些法律工具也有自身的问题。 例如， 许多州都有大量积压的过期许可证， 更新需要数年时间。https：／ ／www．northwestenvironmentaladvocates．org／newblog／issue-timely-water-pollution-permits／．因此改善水质的新技术就无法得到及时应用。 在某些情况下， 州环保局和行业设立的许可证标准也较低。

（三） 《清洁水法》 规定的救济措施

违反《清洁水法》 的个人、 企业、 政府等主体有可能面临民事或刑事处罚和禁令救济33 U． S． C． § 1319．。 联邦环保局执法前必须事先通知排污方， 并允许州检察官提起诉讼。 如果州政府未提起民事诉讼， 则联邦环保局有法定义务命令排污方整改合规。29 33 U． S． C． §1319 （a） 规定： “如果在联邦行政官员发出通知三十天后， 州政府仍未采取适当执法行动， 应作出命令， 要求行政相对人遵守相关条件或限制， 或应按照本条（b） 款相关规定依法提起民事诉讼。”除了发布禁令防止损害，联邦环保局亦可责令污染者支付巨额罚款， 每项违规每天可征收高达53484 美元的罚金。 美国司法部环境与自然资源局也积极参与《清洁水法》 相关的民事执法和刑事执法。

美国环保局和司法部的大部分执法都可通过协议裁决（Consent Degree） 达成和解。 协议裁决规定， 在民事或刑事案件中， 可在联邦法官的核准下， 经协商达成可强制执行的和解协议。 协议裁决可包括处罚、 强制清理行动和保护环境的其他要求， 但并不要求刑事和民事案件中的被告认罪。 该机制避免了开庭产生的成本和风险， 因此检察官和被告企业都倾向于采用协议裁决。 根据联邦民事诉讼程序规定， 经双方同意后， 协议裁决在经法官签字前， 必须向公众和所有潜在利益相关方公示30 天。 协议裁决具备裁决令的效力， 可由联邦法院强制执行。参见《联邦民事诉讼规则》 第54 （b） 条及第41 条。

《清洁水法》 同时规定了公民诉讼条款， 允许非政府组织在环保局或当地政府未对污染者采取有效行动的情况下起诉污染者。33 U． S． C． §1365 （a）。公民诉讼涵盖的范围很广， 除了授权非政府组织针对污染者提起公益环境诉讼外， 非政府组织还可起诉地方政府和联邦政府。 非政府组织必须在正式起诉前60 天提交通知， 概述要起诉的违法行为； 美国环保局或州检察官可在此期间决定是否要提起诉讼。 此类公益诉讼的目的不是索赔， 而是纠正违法行为， 并强制企业支付巨额的民事罚款及律师费。 检察官也可对非法污染者提起刑事公诉。 污染者在“疏忽”或在“明知” 没有恰当许可证的情况下， 仍从点源排污的行为将构成刑事犯罪， 初犯最多可判3 年监禁， 累犯可判长达6 年监禁， 并且处以每天高达50000 美元的罚款33 U． S． C． §1319 and 40 §C． F． R． 122．。

因违反《清洁水法》 产生的民事罚款将直接支付给美国财政部， 并非专项用于恢复环境。 正因有这样的规定， 环境无法从中直接受益， 所以联邦环保局建立了替代机制， 污染者可加入补充环境项目（SEP） 以减少罚款金额， 而环保局则须批准补充环境项目（SEP）。补充环境项目的应用十分普遍， 既恢复或改善了环境， 又提升了企业的公共声誉。 这是环保局政策工具创新性的体现。参见https：／ ／www．epa．gov／enforcement／supplemental-environmental-projects-seps．

补充环境项目与协议裁决与不同， 虽然这两种程序都属于和解性质， 但协议裁决是正式的司法判决令， 须向公众披露的文件如果任意一方违反裁决， 通常法院可以强制执行， 且政府作为一方参与。 而补充环境项目中的和解协议通常由当事人私下达成， 且并不涉及政府参与。

（四） 诉讼情况

出于经济效益的考虑， 一些污染企业所在州拒绝制定排放标准或采取各种方式规避《清洁水法》 NPDES 许可证等法律强制要求。 本案被告富达开发生产公司（以下简称富达公司）1997 年在蒙大拿州开发新的煤层气田。 该公司将向当地河流排放煤层水的情况告知了当地环保局。 尽管煤层水中含有多种污染物质， 但当地环保局并未要求该公司申请NPDES 许可证以监管排放。 这主要是因为该公司将地下煤层水称为“天然水”， 而蒙大拿州为保护企业通过了一项特殊的地方法律， 依据此法律， “天然水” 的排放可以免责， 不受NPDES 许可证规定的监管。Mont． Code Ann． §75-5-401 （1） （b）．美国环保局意识到了这一问题， 并对该公司发出了警告， 但并未对其排放行为采取干预措施。 一家非政府组织与农民及环保人士共同依据《清洁水法》 的公民诉讼条款提起诉讼33 U． S． C． §1365．。

当地基层法院判非政府组织败诉， 但案件上诉至第九巡回上诉法院后， 上诉法院做出了强有力的判决， 支持了非政府组织的主张Northern Plains Resource Council v． Fidelity Exploration and Production Company， 325 F． 3d 1155 （9th Cit． 2003）．。 由于煤层地下水中含有污染物质， 该公司有关该煤层地下水为“天然水” 的主张被驳回。法院依据《清洁水法》 判决煤层气废水是一种污染物， 因此需要受到NPDES 许可证的监管。

《清洁水法》 对点源污染的控制被普遍认为相当成功， 在整体上改善了诸多主要河流的水域生态健康。 虽然《清洁水法》 的设计初衷不是一部专门的生态系统保护法， 但却在这方面发挥了重要作用。 其成功的关键在于严格的法律规定和强有力的执法机制， 检察官和非政府组织能够充分有效地运用这些法律工具。

本案表明了公民诉讼是一项必要的环境公益诉讼工具。 当地环保局将企业的利益优先置于农民利益和鱼类保护之上， 联邦环保局亦未能采取有效行动， 最终依靠的是非政府组织的力量使法律得以实施。 案件的结果非常积极。 联邦第九巡回法院裁决后， 该公司选择了和解， 并同意开展花费超过三十万美金的补充环境项目， 取代民事罚款。 公司还支付了NGO 的律师和专家证人费用。 公司在唐河安置了实时监测站， 农民和其他公众可以通过监测站数据监督河流的温度、 深度及含盐度。 公司最终获得了污水排放许可证， 并建设了污水处理厂。

三、 切萨皮克湾流域修复： 美国政府部门主导流域生态修复典型案例分析

切萨皮克湾案是美国迄今为止影响最深远的流域修复工程， 整个进程囊括了大量美国法律体系的经验与教训， 也从侧面证明了美国在流域生态修复领域的决心和实现的难度。

（一） 案件背景

切萨皮克湾是美国面积最大的河口湾， 横跨64000 平方英里， 流经马里兰州、 弗吉尼亚州、 特拉华州、 宾夕法尼亚州、 西佛吉尼亚州、 纽约州和哥伦比亚特区。 它也是全球生态最为丰富、 水体生物多样性最为繁荣的区域之一， 已发现3600 种鱼类、 植物和其他动物， 大西洋候鸟迁徙路线途经该地， 当地渔民每年捕鱼量超过五亿磅， 这里也是娱乐休闲胜地。 切萨皮克湾的经济价值高达数百亿美元， 商业水产业仅在周边弗吉尼亚州和马里兰州两个州开展， 每年产值高达33．9 亿美元， 为当地经济带来8．9 亿美元收入， 增加34， 000 个就业机会。https：／ ／www．cbf．org／issues／what-we-have-to-lose／economic-importance-of-the-bay／．

然而， 种种分析表明， 城市、 工厂和农业带来的污染， 已经严重损害了这一流域的生态健康。 罪魁祸首是富营养化污染——来自城市径流、 污水处理厂、 林业和大型养殖场的磷氮物大量排入河流。 “农业是含氮径流的主要来源之一， 造成了切萨皮克湾38%的氮负荷和45%的磷负荷。 根据美国环保局的数据， 其中， 牲畜粪便占到了农业负荷的50%” 。https：／ ／www．ers．usda．gov／amber-waves／2014／april／confined-livestock-operations-account-for-a-majority-of-thechesapeake-bay-areas-farmland-with-applied-manure／．美国环保局将切萨皮克湾流域一半以上水域的水质评级为“差” 或“非常差”。Chesapeake Bay Total Maximum Daily Load for Nitrogen， Phosphorous and Sediment， ES-1 （2010）， see http：／ ／www．epa．gov／reg3wapd／pdf／pdf_chesbay／FinalBayTMDL／CBayFinalTMDLExecSumSection1through3_final．pdf．切萨皮克湾大部分生态恶化， 也严重影响了当地经济。 例如， 在过去三十年间， 由于环境破坏造成该地区牡蛎捕捞业产量下降， 产量只占历史产量的1%， 给当地造成超过40 亿美元的经济损失。https： ／ ／www． cbf． org／issues／what-we-have-to-lose／economic-importance-of-the-bay／．

（二） 《清洁水法》 对面源污染的控制： TMDL

农业活动是美国最普遍的面源污染， 最主要的是磷排放源。International Joint Commission， A Balanced Diet for Lake Erie： Reducing Phosphorus Loadings and Harmful Algal Blooms 4， 30 （Feb． 2014）．面源污染指分散的污染源See USEPA Office of Water， Non-point Source Guidance 3 （1987）； Cordiano v． Metacon Gun Club， Inc．， 575 F． 3d 199， 220 （2d Cir． 2009）．。 面源污染有多种形式， 种植业、 养殖业、 道路风化或林木开采不当造成的径流污染。相对点源污染， 面源在《清洁水法》 里也没有明确的定义。 《清洁水法》 对面源污染的分类也并没有严格的法律规定。 美国环境保护局调查显示“面源污染是全国水质问题的头号元凶， 造成全国约有40%的河流、 湖泊和河口的清洁程度无法满足捕鱼和游泳等基本用途。”EPA Non-Point Pointers No． 1， 841-F-96-004A （March 1996）．

因无法对某一污染点进行集中管理， 面源污染比点源污染更难治理。 《清洁水法》 第303 节所规定的的“最大日负载总量计划” （TMDL） 一举解决了整个水体的点源和面源污染问题， 是美国水法中最重要的生态系统保护工具。

最大日负载总量计划是指在不违反水质标准的情况下， 限定从点、 面污染源向水体排污的每日最大总量。《清洁水法》 § 303 （d） （1） （C），33 U． S． C． § 1313 （d） （1） （C）；40 C． F． R． § 130． 2 （i） （2011）。最大日负载总量的计算形式很多， 可以只计算某一小节河流的数值， 也可以计算数万平方英里的大流域的最大日负载总量。 制定该值需要所有过去和当前污染源关于水质和污染的综合数据， 计算面源污染的最大日负载总量需要复杂的采样和计算机建模。该计划属于规划性文件， 具备行政指导性质， 且可提供有效手段来评估水污染和生态服务的损失。 根据联邦法， 联邦环保局不能强制执行TMDL 或相关计划。American Wildlands v． Browner， 260 F． 3d 1192， 1197 （10th Cit． 2001）．通常， 某一州政府若拒不执行最大日负载总量计划， 联邦政府可拒绝向该州拨付任何联邦财政款项。《清洁水法》 §303 （d）， 33 U． S． C． §1313 （d）； 40 C． F． R． §130。 相比之下， 敦促各州强迫点源减少排污量更容易。 如果州政府颁发的NPDES 许可证允许的排放量超过了接收水体的最大日负载总量， 美国环保局可拒绝批准该许可证， 并最终从州政府手中收回NPDES 计划的管理权。 参见Lara Guercio，＂ Struggle be⁃tween Man and Nature-Agriculture， Nonpoint Source Pollution， and Clean Water： How to Implement the State of Vermont's Phosphorous TMDL within the Lake Champlain Basin，＂ Vermont Journal of Environmental Law 12 （2011）：474-476．

（三） 行政机关的主导作用

切萨皮克湾TMDL 计划是美国迄今为止规模最大、 措施最严格的生态系统修复和保护项目。 这一计划历经曲折最终能够发挥成效， 非政府组织所提起的公民诉讼起到了推动作用，但最关键的是行政机关的角色发生了转变。 环保局从诉讼案的被告转变为与非政府组织、 各州的合作方， 推动制定一个有力的修复方案。

数十年来， 当地政府、 州政府和联邦政府曾尝试通过自愿性污染防控措施减少环境损害， 都是徒劳。 受污染影响的各州于1983 年、 1987 年、 2000 年先后签署了多项非强制性协议， 但均未能达到减少污染的目的。Gina M． Zawitoski， “Restoring Chesapeake Bay Water Quality Through TMDL，” 44 Feb． MD B． J． （2011）： 24-29．1999 年， 一起针对美国环保局的公民诉讼案起诉联邦环保局没有为弗吉尼亚州受损水域制定最大日负载总量计划（TMDL）， 该诉讼也包括了许多切萨皮克湾流域内的水域， 最终案件通过协议裁决得以和解。American Canoe Assoc． v． U． S． EPA， 54 F． Supp． 2d 621 （E． D． Va． 1999）．随后， 其他公民诉讼案件接踵而至， 要求其他湾区水域实施TMDL 计划。例如Fowler v． EPA， No． 09-005 （CKK） 2009 WL 8634683 （D． DC． 2009）， 该案和解协议要求环保局制定并实施TMDL 计划。 和解协议后被总统行政令和TMDL 协议所取代。但这些行动都是分散式的。 并且由于TMDL 计划对污染者而言不是强制性的， 并不能通过检察官起诉或公民诉讼执行。

随着湾区水域水质持续恶化， 各项自愿性协议均没能发挥效力， 美国环保局开始同非政府组织及受到影响的各州合作， 推动共同建立一项更为长期性的机制来恢复水质。 措施的核心内容包括： 美国总统奥巴马签署的要求美国联邦环保局尽全力执行水质相关法律的总统令参见Exec． Order No． 13508， 40 C． F． R． 130． 7 （2009）． 第13508 号行政令列出了四项目标： “恢复清洁水质、恢复栖息地、 保障鱼类和野生动物可持续发展， 保护土地并增加公共用途”。，非政府组织公民诉讼案的和解协议https： ／ ／www． baltimoresun． com／news／maryland／environment／bs-xpm-2010-05-11-bs-bay-foundation-dropslawsuit-20100511-story． html．， 在流域范围内对营养物污染设定的最大日负载总量（TMDL） 计划， 以及受影响各州签署的具有历史意义的《切萨皮克湾协议》。 切萨皮克湾TMDL 计划依据《清洁水法》 303 节制定， 其生态系统修复方案也经过了严格的科学论证。 最终目标是： 截止到2025 年， 保障所有的法律措施就位， 恢复切萨皮克湾流域的水质。Chesapeake Bay Total Maximum Daily Load for Nitrogen， Phosphorous and Sediment， ES-5 （2010）． see http：／ ／www．epa．gov／reg3wapd／pdf／pdf_chesbay／FinalBayTMDL／CBayFinalTMDLExecSumSection1through3_final．pdf．

如上文所述， TMDL 计划原本不具备法律强制执行性， 但受到影响的各州签署了协议同意强制执行TMDL 计划。 这是一次新尝试， 美国联邦环保局和各州采取了大量措施和一整套问责机制， 包括总统令、 各州签署的协议、 流域实施计划（WIPs）、 两年的进度表， 以及美国环保局对各州的监督。

美国联邦环保局的监督措施包括追踪和评估修复进展， 如果修复承诺未能兑现， 联邦环保局可以采取应急措施。 各州和地方政府在兑现“流域实施计划” 时可享有一定灵活度Timothy D． Searchinger，“Cleaning Up the Chesapeake Bay： How to Make an Incentive Approach Work for Agriculture，”Southeast Environmental Law Journal 16 （2007）： 171-195．， 例如环保局为各州制定污染总量目标， 由各州自行决定地方层面具体的污染防控措施。

美国环保局还可通过其NPDES 许可证的执法权督促修复工作， 如果各州未能履行减少点源污染的义务， 环保局可对数百家需要申请NPDES 许可证的工厂、 集中饲养场、 和城镇出台更严格的许可证规定。 环保局还可根据各州的履行承诺的情况， 决定是否拨付或削减联邦政府的财政拨款。 此外， 根据总统行政令的内容， 美国环保局可以加强或拓展许可证的涵盖范围， 还可以设定新的最低履职义务标准。

此外， 其他联邦政府部门也要监管其联邦所属设施减少污染以实现TMDL 计划的要求。例如美国国防部（DOD） 负有加强对“切萨皮克湾区军事基地的雨水管理方式” 的职责。

尽管TMDL 计划出台后遭到当地主要污染来源方（农民和工业部门） 的起诉。 在美国农业合作社协会诉美国环保局一案中， 美国农业合作社协会和其他工业团体质疑美国环保局制定切萨皮克湾地区TMDL 计划的职权。 但是， 基层法院和上诉法院均判其败诉， 进一步巩固了环保局对《清洁水法》 的执法权。See Am． Farm Bureau Fed’ n v． U． S． EPA， 984 F． Supp． 2d 289， 294 （M． D． Pa． 2013） and Am． Farm Bureau Fed’ n v． U． S． EPA， 782 F． 3d 281 （3rd Cir． 2015）．

（四） 综合治理手段的运用

切萨皮克湾案件表明， 单纯依靠非强制性的自愿行动阻止大规模污染是行不通的。 美国法律的分散化的特点， 以及地方政府和联邦政府之间的关系， 也使得大规模流域的修复工作更加复杂。 此外还受到来自工业和农业群体的政治压力。

上述为期15 年的方案在实践中执行得并非完美。 根据中期评估报告， 美国环保局认为各州“在减少本地水体污染和湾区污染方面取得了长足进展”， 但截至2017 年污染物减排60%的中期目标并未完全实现， 各州“流域实施计划（WIP） ” 的实施情况也参差不齐。 尽管如此， 切萨皮克湾案件这一实践开创了全新的模式， 《清洁水法》 所提供的各种法律工具在本案中得到了综合运用。 各州签署的切萨皮克湾协议、 TMDL 计划和总统行政令三者很好地证明了如何综合运用法律、 检察职能、 以及合作联邦主义来恢复和保护一个完整的流域生态系统， 实现大规模的生态系统修复。

四、 完善我国环境治理与司法保护的几点建议

上文通过三个典型案例， 重点阐释了美国检察官、 公民、 行政机关以及法院如何运用《清洁水法》 和《超级基金法》 所提供的一系列法律工具保护流域生态健康。 有以下三方面的经验教训值得参考和引以为鉴。

其一， 认清“两化叠加” 治理困境， 确立融合平衡理念。

美国在现代化发展起步阶段同样经历了一段偏重经济效益、 忽视生态服务价值从而导致污染严重的历史时期。 美国人对待自然的态度从开拓征服转向保护修复后， 建立起一套现代环境法体系， 在短短的数十年间极大地改善了自然生态环境。

以我国检察公益诉讼制度正式确立为时间节点， 对标1909 年美国司法部公共土地局（美国司法部环境与自然资源局前身） 的成立， 我国晚了一个多世纪。 除了起步晚， 我国所面临的环境治理形势比美国当年的情况更为复杂。 在一个多世纪中， 美国环境治理从传统到现代再到后现代的渐进式发展过程， 是在不同的历史阶段依次应对现代化问题与后现代化问题。 但对于“现代化” 与“后现代化” 两个阶段高度重叠的中国而言， 在同一历史阶段必须同时应对“两化叠加” 带来的问题。朱光磊： 《 “两化叠加”： 中国治理面临的最大难题》， 《中国社会科学报》 2014 年11 月17 日。

“两化叠加” 给我国环境治理带来了巨大挑战。 我国民众对生态环境的需求与发达国家民众需求相差无几， 但我国大部分地区环境基础设施与环境公共产品供给却仍处于现代化阶段。 法律供给也严重不足。 例如应对历史遗留污染问题， 美国通过《超级基金法》 回溯性法律责任、 清理标准等条款， 为检察官和非政府组织提供了可操作的法律工具。 而我国检察机关通过行政公益诉讼督促行政机关履职时， 由于现行流域保护相关法律对行政机关职责通常规定得比较笼统， 对于“是否履职” 的认定标准常常存在争议。

另一方面， 我国同样面临着发达国家正面临的新型环境风险， 比如纳米颗粒、 转基因产物、 新型有机物等， 这些环境风险尚无环保法律制度予以规定。 如果依赖于现代化阶段所匹配的手段方式去处理后现代化问题， 无法有效实现环境治理目标。

因此， 我国应确立融合平衡的治理理念， 将不同阶段具有代表性的制度与方法相融合，不仅应考虑我国现代化与后现代化同步推进之间的平衡， 同时还应考虑到我国不同地区之间的平衡， 以及政治、 经济、 文化等不同社会子系统之间的平衡。此处的平衡理念借鉴自罗豪才教授行政法平衡论， 参见罗豪才等： 《行政法平衡理论讲演录》， 北京大学出版社2011 年版； 有关行政法平衡论， 参见沈岿： 《 “为了权利与权力的平衡” 及超越——评罗豪才教授的法律思想》， 《行政法学研究》 2018 年第4 期。

其二， 创新环境治理手段， 拓展司法保护机制。

美国的经验表明， 每一部比较成功的环境法律都有相通之处。 首先， 这些法律均对违法行为追究严格责任， 均可由检察官执法， 且通常包含有公民诉讼条款。 其次， 当法条不明确时， 法院享有解释权， 可以判处罚款， 并确保污染者承担相应的法律责任， 保障执法效果。这些关键要素在环境保护和修复中至关重要。 美国切萨皮克湾流域修复过程中所经历的失败教训， 充分说明了若没有强硬的责任条款与司法监督， 仅靠非强制性的激励自愿性守法措施， 无法实现良好的效果。

传统环境治理采用命令—控制模式， 依赖于环境监管部门事后惩罚性措施， 并通过诉讼途径得以强化。 但环境治理首要是前端预防污染的行政治理措施， 其次才是司法救济保护。因而行政机关在环境治理中承担着核心职责。 切萨皮克湾流域的修复最终是在行政机关主导下， 通过总统令和相关各州签署协议之后， 综合运用了多种治理手段， 才得以顺利进行。 对于“两化叠加” 的中国， 行政机关更应当在传统环境治理模式基础上， 加快创新经济激励措施、 金融衍生工具等多种新型治理手段， 以实现社会与环境的可持续发展。

为适应新型环境治理手段， 司法保护机制也应到相应地得到拓展。 新型环境治理模式将赋予行政机关更大的自由裁量权， 有必要进一步完善司法机关对行政机关的监督和审查机制。 相较于法院， 检察机关更具主动性。 除了事后提起公益诉讼， 检察机关应当更广泛地参与到包括事前、 事中在内的环境治理全过程。 除对行政机关运用信息收集权、 反应行动实施权、 制定法规权、 行政处罚权等传统法律工具进行监督之外， 还应对更加灵活的经济激励、金融工具等新型法律工具的运用进行监督。

其三， 完善协商和解机制， 发挥社会民间内生力量。

社会力量在美国环境保护中一直发挥着重要且不可或缺的作用。 前文所述的美国怀俄明州粉河盆地煤层气水污染案中， 地方政府出于经济利益考虑而袒护污染企业， 联邦环保局也未能采取有效行动， 最终通过公民诉讼才得以解决污染问题。 无论是传统的公民诉讼制度，还是当前广泛应用的补偿性环境项目或和解机制， 社会民众都有机会深度参与。 能作为公权力执行法律的补充力量， 同时增强了法规政策制定的合理性与实施的有效性。

我国协商民主近年得以快速发展， 为社会民间内生力量在环境治理中发挥更大作用提供了有利的现实条件。参见王浦劬： 《中国协商治理的基本特点》， 《求是》 2013 年第10 期。我国在建立健全环境治理的事前协商机制与事后和解机制的同时，应充分引入公众参与。

事前协商机制旨在从源头解决环境问题， 行政机关、 企业、 社会公众等各方主体共同进行沟通协商， 设定某项环境治理目标， 运用各类型、 各层次的工具手段， 采用正式或非正式程序， 分配各方权利义务职责， 达成自愿性环境协议。 这种自愿性环境协议能更灵活更有效地凝聚社会各界共识、 发挥社会各方力量。 检察机关在此机制中的监督职能主要体现在维护协商机制程序的公开公正透明， 并以提起诉讼作为最终的法律强制手段。

事后和解机制旨在最大化地实现环境修复。 通过处罚与诉讼的方式， 单纯地让污染企业支付高额赔偿金， 作用十分有限。 目前我国已在环境公益诉讼中尝试多种替代性环境修复方式，但尚未建立和解机制。 和解机制可借鉴美国的补偿性环境项目， 民众、 政府与污染企业达成和解协议， 在法律规定之外， 约定额外有益于环境的工程项目， 并由检察机关进行监督。

最后值得强调的是， 所幸我们即将进入21 世纪的第三个十年， 全球有越来越多的成功范例启发着我们采取新的方式共同保护人类赖以生存的生态系统和自然资源。 环境保护已经成为全球共同关注的话题， 无论是美国还是中国也在学习借鉴其他国家的模式和方法， 共同应对日益重要也日益复杂的环境问题。