重大监督事项案件化办理的理论与实践

李小东 周硕鑫

一、重大监督事项案件化改革的背景与动因

（一）改革背景

高检院《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》提出要“探索实行重大监督事项案件化，加大监督力度，提升监督实效”。各地迅速部署，积极推进，取得较好的经验做法和工作成效。2017 年4 月以来，广东检察机关扎实推进“重大监督事项案件化办理模式改革”试点工作，先后选取了广州、佛山、中山、汕头等地开展试点。北京、长沙、兰州等地也对该机制展开了卓有成效的探索。2018 年1 月全国检察长会议明确提出“探索重大监督事项案件化办理模式，大力推进类案监督，推动检察监督体系化法制化。”2019 年8 月全国刑事检察工作会议上，孙谦副检察长提出“要通过监督事项案件化办理强化侦查活动监督，构建立案、调查、决定等规范程序，完善跟踪反馈机制。”重大监督事项案件化改革全面步入纵深发展阶段。

重大监督事项案件化是指检察机关对于检察监督范围内情节严重、事实复杂的重大违法行为及问题事项，以办理案件的形式开展监督。主要包括四要素：（1）实施主体：由法律监督机关即各级检察机关负责实施，具体由刑事、民事、行政、公益诉讼检察等部门依法行使监督权。（2）适用范围：刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼等检察监督客体存在的严重违法事项，包括刑事侦查行为、行政执法行为等与当事人权利紧密相关的执法活动。①重大监督事项案件化适用于“四大检察”，由于试点地区在刑事领域的实践应用较多，本文主要从刑事视角分析论述。（3）办理程序：以办理诉讼案件的形式处理监督活动，将重大监督行为打上“案件”的标签，设置从立案处理到结案归档的办案流程，并将诉讼案件的原则理念、工作流程导入到重大监督活动中。（4）行为性质：检察机关办理的案件可以分为诉讼事件和违法事件两类，由于诉讼并非解决违法事件或纠纷的唯一途径，非属诉讼但属违法的事件并不存在成为案件的法理障碍。②参见张书铭：《监督活动案件化要把握五个关键要素》，《检察日报》2018 年1 月2 日。2019 年最高人民检察院《关于人民检察官司法办案有关问题的指导意见》中，将案件分为诉讼案件和监督案件两类，此两类案件适当分离。③参见孙谦：《刑事侦查与法律监督》,《国家检察官学院学报》2019 年第4 期。监督事项案件化标志着监督案件从实体到程序都能与诉讼案件并行，两者形成同质化的运行模式与差异化的案件性质。监督事项的案件化处理不同于不捕复议复核、不诉复议复核、（不）批捕申诉、不服不起诉申诉等重复性评价性质的司法活动，不会影响追诉效率，且能通过过滤问题事项保障诉讼案件的办理质量。

（二）传统监督模式的困境与不足

1. 监督工作不受重视、发展滞后。在侦查中心主义理念影响下，检察机关办理的诉讼案件被视为工作主线，监督工作被视为审查逮捕、审查起诉等职能的衍生性、附带性工作，业务量和所占比重远远落后于批捕、起诉等工作，监督力度浮于表面，浅尝辄止。有的地方较为关注从地域和指标上消灭数据空白，满足于纠正文书缺漏、语句错误等细节性问题，监督形态较为粗放。办案量是检察业务考评和员额测算的核心指标和主要依据，以往业务考核机制中未将监督工作纳入案件数，且业务考核项目大多围绕诉讼程序设计，未充分考虑监督的性质、难度和质量。

2. 监督主体分离、程序割裂。传统的“诉讼阶段论”认为，侦查、批捕、起诉、审判等环节是相对独立而割裂的，每个阶段有各自的形式和任务，刑事诉讼应当按照诉讼程序的发展顺序构成一个线型结构体系。④参见叶青：《以审判为中心的诉讼制度改革之若干思考》，《法学》2015 年第7 期。内设机构改革前，批捕、起诉权分立行使，监督活动具有鲜明的阶段性、部门性特征。各部门的监督视野局限于本诉讼环节，监督行为“各自为战”，办案人员一般优先考虑案件在本阶段平稳过渡，易产生“甩锅”、“扔包袱”的心态，受办案期限所限，问题事项常被遗留到后续诉讼阶段，原承办人在案件“出手”后对监督程序基本丧失主导权，对跨环节跟踪监督缺乏动力，甚至产生僭越职权的心态。各诉讼环节的监督活动都需“另起炉灶”，无法形成监督流程的有序衔接和资源承继。个别侦查人员“合理利用”程序衔接漏洞，将前一检察环节发掘的问题和瑕疵遗留至后续诉讼阶段，使案件质量产生隐患。

传统模式下的检察监督未构建独立的运行机制，如大多数刑事诉讼监督程序隐含于刑事控诉程序之中，法律并没有对刑事诉讼监督进行专门独立的程序设计，模糊了刑事诉讼监督应有的法律地位。⑤参见范宏昕：《刑事诉讼监督规律之探析》，《时代法学》2014 年第8 期。监督行为一般附随于本体案件进行操作，在办案程序、系统、人员等方面已融入诉讼程序。监督文书随原案审查报告附卷，缺乏独立、固定的监督卷宗。由于监督活动门槛高、周期长、耗费大，在进度上难以与诉讼程序保持一致，办案人员面临需要调查核实的监督事项时往往不了了之或提前终结监督程序。监督程序的启动具有一定的随意性、主观性，指向对象随机产生，有的共性、多发问题仅有小部分被选择性监督。

3. 监督运行机制不完善。第一，规范化程度缺失，行政化色彩浓厚。传统监督模式的程序化、规范化程度不高，未形成法治化的运行轨迹。诉讼监督案件的运行轨迹是一个动态的过程，而在监督事项没有案件化的状态下，检察机关诉讼监督工作无法在案件的动态进展中随时发现线索、及时跟进，往往忽视过程管理和对案件的事前预测和事中矫正。⑥参见韩晓峰、陈超然：《诉讼监督事项案件化的思考——以侦查监督为分析视角》，《人民检察》2016 年第21期。传统监督程序仅具有审查、裁断、送达的步骤，缺乏调查、动议、评估机制；对监督事项事无巨细基本采取同一模式。监督活动较为强调横向覆盖面，缺乏纵向层次感，通常采取直接 “发文书、下结论”的办文式处理方式，且大多优先考虑诉讼全局，为确保快捕快诉而忽略监督事项的情况偶有发生；对于一些严重违法事项，有时也寄希望通过补充材料、书面说明等形式降格处理或内部消化。

第二，法律依据长期缺失。长期以来，对于检察监督调查核实权的规定零星散布在司法解释及规则办法中，如《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对非法取证行为的调查核实方式作出了规定，而《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6 条、《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第50、65 条以及《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第13 条等基本都针对民事、行政诉讼监督领域，而且大多只提及“调查核实”的概念，并未阐释其内涵和形式。2018 年修订的《人民检察院组织法》第21 条规定，人民检察院行使法律监督职权，可以进行调查核实，这是强化检察监督调查核实权的立法突破，但尚未对调查核实的具体手段和权限作出细化规定。

（三）重大监督事项案件化改革的价值与意义

1. 强化法律监督的主业地位与司法属性。检察机关诉讼监督具有程序性、建议性（特定情况下有决定性）、非终局性，与之相适应，需要采取适当的工作方式。⑦参见龙宗智:《检察机关办案方式的适度司法化》，《法学研究》2013 年第1 期。办案是检察机关基本的履职手段和工作形态，检察机关以办案为主线，监督活动如果完全排斥案件化办理，将进一步弱化其司法属性和主业地位。法律监督司法化的着力点在于科学设置一套符合司法特质的法律监督程序，并严格依照法定程序和符合法治精神的创设程序开展法律监督工作。⑧参见龚培华、李建波：《试论法律监督司法化的定位》，《人民检察》2014 年第6 期。以办案形式开展监督工作，能通过程式化的司法工序和体系化的质量标准凸显监督活动的司法产品特性，清晰展现法律监督的运行轨迹，增强检察监督的“存在感”和认可度，还原监督工作的司法属性，使监督运行机制由公文处理向司法办案转变，淡化行政审批色彩，通过立案→审查→决定的推进路径提升监督的程序性和严谨性，使重大监督行为从办事模式向办案模式转型。法律监督应纳入规范的司法监督领域，在“必要”的监督领域实行程序的司法化，在利用简易监督方式即可解决问题的情况下适用简易程序。⑨参见汤唯、孙季萍：《法律监督论纲》，北京大学出版社2001 年版，第87 页。只有“突出重点、有节制、讲方式、重成效”的监督原则，方能提升监督品质。⑩参见黄河：《新时期侦查监督法治化现代化工作主题的解读》，载黄河、徐鹤喃主编：《侦查监督实务讲堂》，中国检察出版社2017 年版，第12 页。案件化办理通过立案审批程序严格限定启动条件，充分考量司法成本和效率，使办案资源的耗费与违法严重程度成正比，提升诉讼效益和司法生产力。

2. 司法办案与法律监督的有机统一。重大监督事项案件化是司法办案与法律监督的双重要求，能促进两者同频共振、共同发展。案件化办理模式下，监督与办案相辅相成、有机统一，表现为目的与方式、实质与表象的内在关系，以办案为形式提升监督品质，以监督为手段倒逼诉讼案件质量的提升。案件化办理能使监督案件形成相对独立的处理路径，不被原诉讼案件的办理程序所绑定，既可以针对本体案件的问题事项进行派生性监督，也可以另行收集线索进行原发性监督。监督活动与诉讼程序沿着各自运行轨迹平行推进，呈双螺旋结构，围绕无形的审判中心轴有序运行，一旦办案偏离法治轨道，即与监督权运行路径交叉碰撞，产生违法点和监督点，实现在监督中办案，在办案中监督，使办案与监督作为检察工作的“任督二脉”得以彻底打通。

3. 捕诉一体语境下的监督全程化。相对于捕诉分离，捕诉一体强化了侦查监督，提升了侦查质量。⑪参见沈海平：《捕诉关系的辩证思考》，《国家检察官学院学报》 2018 年第4 期。捕诉分离格局下的监督活动多属于事后纠错行为，监督视线在案件呈捕进入检察环节后，属于“接触后”监督，提前介入工作大多由侦查监督部门从批捕视角开展，功能偏重于引导侦查。捕诉一体实行后，检察官基于诉讼目标需要将监督视野提前至案发时或具有潜在发案风险时，需要更多基于公诉、庭审视角考虑诉讼全局，案件化办理可以适用于提前介入工作中发现的侦查合法性、规范性问题，检察人员需要从呈捕前就定点跟踪问题事项直至修复完毕。重大监督行为的开展往往需要跨越诉讼阶段，捕诉一体实行“谁办案、谁监督”模式，跨诉讼环节的监督行为可以保持延续性，无需改变承办人及分部门办理，避免针对同一侦查违法事项的监督行为重复发生，防止监督轨迹形成“回头路”或“断头路”，使监督路径从阶段性转向全程性转变，捕前、捕后诉前阶段等传统监督真空地带也得以弥补。

4. 机构改革背景下的监督专业化。以往监督权的失位现象暗含着一种“依附性定律”，当内设部门的权力配置是以诉讼权和监督权相结合的形式呈现时，后者的实施效果就会更加显著。反之，诉讼监督就会趋于弱化。⑫参见孙皓：《论检察权配置的自缚性》，《环球法律评论》 2016 年第6 期。内设机构改革后，刑事检察部门的划分要素从诉讼阶段向案件类型转变，有利于办案与监督的精细化、专业化。改革检察权运行机制要有不同业务方向的办案组群，形成“多点式办案单元”和“扁平化”管理模式。⑬参见龙宗智：《加强司法责任制：新一轮司法改革及检察改革的重心》，《人民检察》2014 年第12 期。改革后内设机构的平行设置精简了案件的跨部门流转过程，避免重复性的阅卷审查、分析研判，各部门能释放出更多资源精力投入监督工作，监督模式也逐渐由个案监督向类案监督转化。各部门的监督范围和视野各有侧重，专门办理类案的检察官更熟稔相关行业领域的违法事项及监管漏洞，能形成更强的监督线索发掘及分析处理能力。改革后检察机关的机构设置与公安、法院及相关政府部门的职能更加对应，业务沟通由“单位→单位”向“部门→部门”转变，侦查活动监督、行政执法监督的双方能更加有效沟通、双向反馈，监督意见更具可行性、实效性。总而言之，捕诉一体促进监督行为纵向跨诉讼环节贯通延续，内设机构改革则通过横向扁平化管理保障监督精细化。

二、重大监督事项案件化的法理基础

（一）监督权运行的秩序性、实质化

监督活动作为检察机关的常态化、本位性工作，应遵循法的秩序价值和正当程序原则，形成特定、完整的外化形式和内生制度。完整的法律监督过程，应当包括知情、审查确认和实施具体监督行为的逻辑过程。⑭参见向泽选：《法律监督：理念、机制与改革》，中国检察出版社2011 年版，第27 页。监督环节应循序渐进，遵循司法规律和原则，而不能苛求一步到位，形成“跳跃式”发展。案件化办理能全程留痕、纵深推进，通过设置严格的准入条件和完整的处理流程，推动线索受理、立案、调查核实、监督决定、跟踪反馈、复议复核、结案归档等环节有序衔接，形成标准化、流水线运行程序，便于节点控制、闭环管理，防止处理环节的跳跃和无序，使监督决定和处理流程、依据都能归档留痕。案件化办理为重大监督行为设定相关适用范围、办案标准和质量体系，明确准入条件、操作程序和责任分配，形成完备、合理的外部形式和内部标准，为监督程序建构完备的“成 文法”。

立案是我国刑事诉讼程序的入口，是侦查机关正式开始侦查行为的程序前提和依据。⑮参见陈光中：《刑事诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2013 年版，第267-268 页。刑事诉讼法对侦查权的制约没有采取令状主义的动态控制模式，而是采取了以立案程序为手段的法定程序控制模式。⑯参见孙谦：《刑事立案与法律监督》，《中国刑事法杂志》2019 年第3 期。案件化办理以立案、办案程序规制违法违规事项，形成刚性、固定、不可逆的操作程序，抑制人为干预和操控，防止无故中止、终结或被协调形式取代，防止出现弹性、随机监督，显著增强监督的公信力和权威性，将监督活动打造成“铁案”。案件化形成的标准化、程式化的处理机制，能避免监督方式的地域性、个性化，抑制监督内容的选择性、随意性，统一办案标准和口径，使监督标准和力度不因专项行动推进、工作重心调整而产生波动，充分体现法的统一性、秩序性和可预测性原则。

（二）审查决策的证据化、亲历性

案件化的内在表现形式为证据化，就是司法办案活动必须围绕证据来展开，需要用证据规则体系来保障案件办理的质量。⑰参见於乾雄等：《推进重大监督事项案件化若干问题思考》，《中国检察官》2017 年第7 期（上）。司法办案的三段论推理模式以法律规定为“大前提”、案件事实作为“小前提”，案件化办理通过完善制度设计满足了进行监督的“大前提”，也需要对“小前提”进行充分证明与认定，促成客观事实向法律事实转化。监督事项源于相关违法事实或不当处理，对其认定需要基于相应的证据基础和对待证事实的认定、证成过程，应避免仅凭感觉或经验，导致先入为主的推定和预设。成型卷宗的观点可能具有一定的选择性和倾向性，有的加工处理痕迹明显，而犯罪嫌疑人、行政相对人的证据和观点经常难以获得在检方面前充分展示的机会，双方信息严重不对称，因此，单一的书面审查难以确保监督行为客观准确。

检察机关作为监督案件的办案主体，并不是纯粹的审理者、裁判者，在监督活动中常需要主动收集线索、调查核实，一定程度上扮演“侦查者”角色，而此种准侦查权的行使需要以立案为前提才更符合形式法治精神。案件化办理是检察监督充分行使调查权的前提，能推动检察官摒弃单一的“坐堂办公”形式，不完全依赖书面化、被动性审查，而是主动调取资料、实地考察、咨询研判，积极开展亲历性调查。对于侦查机关移送的案件中的监督线索，检察人员主要对成型的侦查卷宗和在案证据进行核实，验证相关执法活动的合法性、客观性，开展“复核型”调查。对于主动收集或控告申诉等途径发掘的案件线索，由于缺少公安机关等实施前置性调查取证，检察机关需充分发挥司法能动性，自主收集原始证据，开展“侦查型”调查。

（三）权力制约的公开性、双向性

重大监督事项案件化是程序公平正义的应有之义，通过充分重视和吸收程序参与、程序公开的内在价值，使正义不仅得以实现，而且以人们看得见的方式实现。⑱参见於乾雄等：《推进重大监督事项案件化若干问题思考》，《中国检察官》2017 年第7 期（上）。由于检察机关在监督活动中兼具启动、审理、裁断等职责，未形成控辩审三角构造。监督事项案件化属于平权主体之间的监督规制，法律关系双方都享有公权力，监督事项常涉及内部处理行为及涉密信息，一般不适宜采取庭审式办理模式，但可以在遵循侦查秘密原则的前提下，适度增强透明度，对相对方进行“看得见的监督”，打破完全密闭运行的枷锁，赋予监督对象更充分的知情权、申辩权和复核权，从完全内部运行的隐性监督向相对开放的显性监督转变。重大监督事项应当借鉴判决宣告程序的作法，采取公开宣告侦查监督决定这种仪式化的程序，以增强检察机关监督决定的权威性和服从性。⑲参见万毅：《论检察制度发展的“东亚模式”——兼论对我国检察改革的启示》，《东方法学》2018 年第1 期。当前各地积极推行的检察建议公开宣告制度，通过向责任单位直观展示其违法事项或管理漏洞，能充分发挥警示、预防功能，以强化监督行为的公开性、仪式感倒逼整改实质化。

重大监督事项案件化不仅体现了检察权对侦查权、行政权的抑制，也体现了对监督权行使的内部规制和约束，通过立案、决定、复核的审慎性抑制监督恣意和任性，准确划定监督权运行边界，实现监督视野的外部搜索与内部审视，使监督过程也能成为被监督对象，防止监督权的过度扩张和滥用。检察监督保持谦抑性并不意味着检察监督权的缩减，而旨在权力的理性回归和准确定位，避免由于权力的过度膨胀而干涉其他国家权力和公民权利的行使。⑳参见路志强：《强化法官自由裁量权检察监督的路径探析》，《河北法学》2014 年第9 期。通过案件化办理既避免“内部消化”，也不完全排斥协商对话，可以通过共同协商探讨问题根源和弥补、预防途径，使监督法律关系双方由此消彼长的“零和博弈”向互利共赢转变。基于案件化处理的调查核实手段要求双方积极配合，如果有关单位不履行配合义务则会导致办案受阻，可以追究相关法律责任。案件化办理赋予监督对象复议复核的救济权，在启动立案前允许监督对象进行解释说明或采取补救措施，为保持案件复查的客观中立，另行指定承办人办理复议复核，确保监督对象享有充分的知情权和申诉权、抗辩权。案件化办理使监督活动更具说服力和针对性，明确相关权利义务，更充分考虑可能受到的质疑和抗辩，有利于实现实体正义与程序正义、目的价值与工具价值的 统一。

三、重大监督事项案件化的实践进路

（一）试点地区的实践探索

广东试点地区启动以来，通过制度设计和操作模式等方面有益探索，明确了监督办案的横向覆盖范围和纵向操作流程，既配备了相应的卷宗台账、系统平台，又设计了实施步骤与操作规程，使重大监督行为在实体与程序方面都具备司法办案的要素。参见路志强：《强化法官自由裁量权检察监督的路径探析》，《河北法学》2014 年第9 期。

1. 建构严密的监督案件运行流程。试点单位均建立了涵盖线索管理、立案处理、调查核实、实施监督、跟踪反馈、复议复核、结案归档等环节的操作规程，对办案主体、办理期限、责任分配等作出明确规定，形成完整、清晰的运行轨迹和路径，初步形成符合司法规律、契合关联机制的处理流程，形成责任清晰、分工明确、调控合理的管理机制。在对外部行使监督权的同时，案件化办理也受到严格的内部管控，案件管理部门开展对监督案件办理的节点控制、运行监控和质量评查。试点地区研发了“重大监督事项案件化办理平台”，实现监督办案全程网上流转，文书电子送达，通过严格的节点控制、过程管理确保标准化、程序化运行，实现操作轨迹清晰留痕，防止暗箱操作与逆向运行，监督精准度和规范度显著增强。

2. 办理模式的适应性调整。内设机构改革完成前，试点单位试行了各具特色的重大监督事项案件化改革方案。有的地区采取侦监部门带动其他部门持续监督的“侦监主导”模式。有的地区采取“全院统筹”模式，以院为单位搭建整体性监督平台，整合检察资源组建跨部门的重大监督事项案件化办案组。在机构改革趋势下，监督工作的开展应符合帕累托最优标准，即在可分配资源确定的状态下，在没有一个人或环节境况变坏的前提下，至少一个人或环节的情况好转。参见戴昕、张永健：《比例原则还是成本收益分析法学方法的批判性重构》，《中外法学》2018 年第6 期。捕诉一体实行后，监督职能与资源适当分散，但没有稀释溶解，业务部门均可利用各自的系统功能模块启动监督程序，形成各有侧重、全程接力的互补型监督格局。据统计，试点地区推行案件化办理模式后，向侦查机关提出纠正意见的案件中，违法事项的纠正率为97.22%，监督撤案率为73.26%，监督立案率为62.38%，前两项比例分别比案件化改革前同比高出15.32、12.93 个百分点。在对试点地区改革情况分析总结的基础上，广东省院形成《重大监督事项案件化办理模式改革试点工作情况报告》，对该项改革实施后的书面纠正违法及立案监督、侦查活动监督等监督数据进行了归纳汇总。对比N 院实行捕诉一体前后的监督案件数据可见，实行捕诉一体后，该院重大监督事项案件化的办理周期较以往延长55.6%，整改反馈率则高出67.5%，侦查活动监督平台显示的监督绩效分值较之前高 52.5%，显示出监督行为的延续性、执行力明显增强。N 院的2018 年度《重大监督事项案件化工作总结》，分别对捕诉一体推行前后监督案件化的办理周期进行了汇总及对比，研判该项改革成效。

3.探索亲历性、差异化调查方式。试点地区在严格遵守现行法律的前提下，充分发掘自身“侦查潜力”，尽量丰富调查手段，确保监督精准度。办案人员将书面审查与亲历性调查相结合，积极通过调取卷宗、查询材料、现场复勘、讯（询）问、调阅资料、咨询执法人员、补充鉴定等形式核查情况，直面原始证据和现场，揭开案卷材料和传播舆论的“面纱”。承办检察官通过调查笔录等形式将调查核实过程清晰留痕，且须制作《检察监督案件调查核实报告》阐明线索来源、内容、当事人基本情况、调查经过、经审查认定的事实及相关证据、法律依据。有的试点地区结合办案实践制定分类办案指引，针对不同类型违法事项列举相应调查方式，使相关制度体系既有“程序法”，又有“实体法”。

4. 追溯深挖黑恶势力等关联犯罪线索。在办案中注重串并研判，避免就案办案心态，积极循线追查关联人员及案件，通过综合分析控申材料，实时关注舆情动态及公安信息通报，社会调查等方式整合梳理关联信息，发掘重大监督线索。重点核查刑拘后未报捕、捕后变更强制措施、另案处理、同案犯在逃等检察视野模糊地带，捕捉发现异常处理及漏罪漏犯。扫黑除恶专项斗争开展以来，试点地区通过案件化办理助推公安机关依法、规范侦查，加强涉案财物管理，循线挖掘 “保护伞”线索。如Z 院提前介入一宗污染环境案，发现该案在逃犯张某文多年前曾涉嫌强迫交易罪被公安机关立案侦查，遂启动重大监督事项案件化办理程序，通过调查核实查明公安机关当时未将张某文提请批准逮捕或移送审查起诉，并在此后九年内未继续侦查，遂发出《纠正违法通知书》督促公安机关抓获张某文及关联案件犯罪嫌疑人9 人，并将某公安局副局长林某等人涉嫌职务犯罪的线索移送监察委，推动铲除两个涉黑恶团伙及“保护伞”共50 人。

5. 聚焦重点领域捍卫民营经济权益。试点单位充分履行检察职能，将监督职能拓展延伸至社会治理领域，聚焦食药品安全、环境保护、知识产权保护等重点领域，对办案中发现的市场经济秩序、社会管理领域的监管漏洞和不当执法等违法现象深入分析问题根源，耐心追踪整改动态，适时复查同类问题。试点地区准确界定合同纠纷与诈骗犯罪、正当融资与非法集资、产权纠纷与侵占国家资产、个人犯罪与涉企单位犯罪等界限，纠正不当行政执法、侦查活动对民营企业合法权益的侵害，助推民营经济健康发展。如N 院办理的某公司涉嫌销售假冒注册商标的商品案，该院启动案件化办理程序，通过征询控辩双方意见、询问行政执法人员、咨询商标法专家等形式调查核实，并两次举行公开听证会，邀请双方公司代表、侦查人员、行政执法人员各自阐明观点、提交证据，后认为本案属于经济纠纷，监督公安机关撤销案件并及时返还扣押的货物，保障了涉案民营企业的合法生产 经营。

（二）实践中存在的问题

1. 办案思维与制度设计需进一步完善。个别监督案件的处理方式相对僵化，一经立案就将问题彻底定性，未从诉讼效益方面考虑协商、补正等前置处理方式。有的徒具案件化办理的表象，缺乏司法办案的内在机理，未充分体现认罪认罚从宽、繁简分流、互利共赢等理念，陷入机械司法误区。有的一味追求监督权限和覆盖面的扩张，忽视了适用范围的合理把控，如将一些补充侦查事项作为监督案件立案。有的虽在“入口”端设定了案件化办理的准入条件和启动门槛，但未在“出口”端明确结案标准、撤案程序。

2. 监督方式的统一性、层次性有所欠缺。由于各地在监督程序和文书设计、系统研发等方面“百花齐放”、进度不一，在发挥自身优势的同时也在一定程度上损害了司法统一。由于未形成标准一致的操作程序、实施细则和证明标准，容易导致同一违法事项在不同时期、地区产生不同的法律后果。此外，各类监督文书的适用范围和界限缺乏清晰规定，有的严重违法事项也以检察建议的形式处理，文书结构上缺乏证据罗列、事实认定、理由阐释等内容及分析论证过程，对超期回复、怠于整改等情形缺乏约束力。

3. 关联机制未融合发力。监督事项案件化未与其他相关工作机制有机融合，与刑事拘留未报捕案件监督、重大疑难案件公安机关听取检察机关意见建议制度、检察建议公开宣告等工作机制相对独立运行，未相辅相成，形成合力。检察机关与侦查机关、行政执法机关的业务系统之间存在信息沟壑，检察机关难以及时、全面掌握相关案件动态和执法情况。如“两法衔接”信息平台录入了大量行政执法案件信息，但检察机关一般仅将其应用于督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，而未将有关问题转化为监督案件。

四、重大监督事项案件化的发展路径

（一）科学设定办案范围、流程及原则

1. 合理界定适用范围。重大监督事项案件化并非常态化、例行性机制，确定其生成条件和适用范围应进行价值判断和诉讼效益衡量。抗诉、公益诉讼等职能都具有一定程度的监督属性，但其由检察机关启动，且本身已属于案件办理范畴，因此不适合作为监督案件办理。重大监督事项案件化办理主要依职权启动，特定情形下也可依控告申诉者申请启动，其适用范围可限定为以下事项：（1）侦查取证严重违反法定程序或侵犯当事人合法权益的行为，主要包括：刑讯逼供或以暴力、威胁等方法获取犯罪嫌疑人供述、证人证言及被害人陈述；伪造、变造、隐匿、毁灭证据的；决定、变更、撤销刑事强制措施严重违反法定程序的；徇私舞弊，包庇放纵犯罪分子的；故意以超期羁押等方式非法剥夺他人人身自由的；违法采取查封、扣押、冻结等措施，严重侵害企业合法权益的；严重侵害当事人诉讼权利等情形。（2）新闻媒体、网络媒介广泛传播，引发社会舆论高度关注的。（3）存在重大信访、维稳风险的。（4）行政执法机关拒不移送，明显涉嫌犯罪的。（5）立案或不立案决定明显违法的。（6）有关部门领域存在危及公共利益、可能引发重大犯罪的监管漏洞的。（7）人大代表、政协委员或者辩护律师、当事人及其家属向检察机关提出明确监督要求，确有调查必要的。（8）上级机关交办、督办的。（9）其他需要监督的严重情形。案件化办理的受理范围不限于在办案（事）件，对于案件评查等机制中倒查发现的已办案（事）件的重大违法线索，符合条件的也可启动立案程序。

2. 科学设定办案环节。重大监督事项案件化办理的具体流程应包括：（1）线索受理。在办案工作中发现或控告申诉渠道获取的线索以及其他途径发现的监督线索，先统一移交案件管理部门受理登记。（2）立案。承办人制作《重大监督事项立案审查报告》阐明拟启动案件化办理的监督事项及理由依据，层报检察长审批，如获批立案则将案件信息移交案管部门录入系统，生成监督案件案卡。（3）调查核实。拟定调查核实方案，列明调查目标、举措及分工步骤，经审批后开展针对性调查取证并制作《监督案件调查核实报告》。（4）实施监督。根据调查核实情况制作《监督案件审查报告》，详细阐明案件来源、基本情况、调查经过、经审查认定的事实及证据、案件分析及拟采取的监督方式，层报检察长审批后，向责任单位发出监督文书，对于控告申诉事项应及时回复当事人。（5）跟踪反馈。提出监督意见后，原承办人继续跟踪督促监督对象整改反馈。（6）复议复核。监督对象对监督意见有异议可向实施监督的检察机关申请复议，检察机关另行指派检察官办理，监督对象不服复议决定可向上一级检察机关申请复核。（7）结案归档。监督事项办结后，应在办案系统结束流程，及时将《监督案件审查报告》等材料整理归档。

3. 证明标准的差异化。案件化办理应根据案件类型、违法程度等确立差异化的证据规则，防止证明标准和操作模式的同质化。随着线索受理、立案、决定等节点推进设计阶梯式证据标准，推动证据材料的渐进式补充完善，使违法程度、社会危险性、监督严厉性与证明标准成正比。如监督公安机关立案的证明标准应高于督促行政机关移送案件。应根据证据来源、取证主体及方式等因素确立证据规则，检察机关自行收集调取的证据可视为“原始证据”，公安机关提供的侦查卷宗本身具有证据性质，证据的客观性、证明力相对较高；对于当事人控告申诉提供、监督对象事后补正的“情况说明”等材料，需要结合其他证据甄别真伪，寻求印证。应明确书证、物证、原始证据等在证明力方面的优势地位；对于违法情节轻微，事实清楚，监督对象无异议的事项内容可考虑适用自认规则予以认定。

4. 办案理念和原则的司法化。办案人员应秉持权力法定、证据裁判、认罪认罚从宽等司法理念，吸收疑罪从无、罪责刑相适应、罪刑法定等刑事司法原则的精神内核，提升监督意识和监督智慧。如对于前期沟通过程中明确承认问题事项，及时整改纠正完毕，未造成严重后果的，可参照认罪认罚从宽原则，采用柔性建议等形式处理。对于程度轻微，社会危险性较小的违法事项，可视为“初犯”“偶犯”不立案处理。对于高发频发、危害严重的问题事项，则参照“累犯”“连续犯”“多次作案”的处理原则，可认定达到立案标准，启动案件化办理程序。对于已通过侦查活动监督平台等途径监督纠正的事项，则可依照行政案件“一事不再罚”的原则不再适用案件化办理，可参照审查逮捕的社会危险性条件来评估其案件化办理的必要性。

（二）健全完善监督办案运行机制

1. 运行机制的科学性、层次性。重大监督事项成案后应合理繁简分流，视程度轻重分别采取简易程序或普通程序，对事实清楚、违法程度较轻、相对方无异议的可适用速裁程序快速办结；立案后经调查核实认为证据不足、定性不准确，达不到监督条件的应撤销案件。对可弥补修复的轻微违法事项或程序瑕疵，可先要求其补正修复，再视情况处理。对同类问题的刨根问底式深层次监督胜于频繁开展的“点到为止”型监督，对于大多数同类型监督事项而言，违法情形较轻的可以通过口头纠正处理，同类问题如果高发频发、屡纠不止，则形成由量变到质变的转化，可合并为一个监督案件办理。重大监督事项案件化平台应推动与刑事案件信息共享平台、侦查活动监督平台、“两法衔接”平台等信息平台的互联互通、资源共享，对违法事项进行嵌入式、“地毯式”搜索。

应探索重大监督事项内部听证机制，由于违法侦查等问题通常涉密，可在不对外公开的场所，由检方阐明监督意见和理由、依据，允许监督对象陈述申辩、质证示证，增强监督说服力和公信力。应形成监督力度逐级递进制度，根据违法程度、整改情况等确立监督等级，相应采取书面纠违、通知通报、检察建议等形式，充分展现监督层次；如对执法过错先发出监督意见，对到期未纠正或整改反馈的再书面纠正违法，拒不纠正或屡纠不改的应向其主管领导或者上级单位通报。监督决定公开宣告方面，可考虑成立检察监督宣告室，也可深入案发地现场宣告。参见简洁、张艳青：《以案件化办理提升监督质效》，《检察日报》2018 年11 月27 日。应丰富监督文书的形式和结构，明确《纠正违法通知书》《侦查活动监督通知书》等的适用范围，增强监督文书的规范性、说理性，由通知型文书向论证型文书转变。

2. 调查核实的法治化、专业化。案件化处理的调查核实手段可参照2019 年《人民检察院检察建议工作规定》第14 条列举的调查核实举措：（1）查询、调取、复制相关证据材料；（2）向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况；（3）听取被建议单位意见；（4）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（5）委托鉴定、评估、审计；（6）现场走访、查验；（7）查明事实所需要采取的其他措施。对于针对性的调查举措也可参照具体领域的规定，如民事诉讼监督的调查核实可根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第66 条的相关规定开展。应明确调查手段的功能在于核查事实而非惩戒处置，禁止采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。应确保调查核实手段的实质性、专业性，对技术性较强的领域和问题，必要时可咨询专家辅助人或委托第三方机构进行鉴定。应针对问题事项开展有限调查，而非代位行使刑事侦查权、行政执法权。

（三）构建一体化、全流域监督格局

案件化办理应积极融入捕诉一体和内设机构改革趋势，整合办案资源和要素，使监督程序跨诉讼阶段整体、连续推进。程序性监督止步于违法性宣告，转化为渐进式制裁，最基本的制度调整即是“纠正意见”文书在不同阶段和不同审查权主体之间的顺畅流转。参见郭晶：《论程序性监督之嬗变——从违法性宣告到渐进式制裁》，《现代法学》2014 年第1 期。监督案件形成相对独立的办理流程和卷宗材料，不受制于相关案件的批捕、起诉时限，使监督事项可在诉讼环节更迭期间独立运行，减少重复审查阅卷，承办人在制发监督文书后负责跟进后续进展直至案件结案归档，实现从“分段式”、部门化监督向“盯案式”、一体化监督转变。共同犯罪分案、另案处理、涉“保护伞”等关联性案件的监督事项尽量由同一检察官或办案组负责。办案组由检察官负责拟定实施方案、步骤、方向，辅助人员参与调查核实、文书制作等工作，确保监督办案的专业化、精细化。

（四）监督行为与诉讼程序的有机统一

检察监督侧重于对公权力的规制和约束，而对利益损害的救济和社会秩序的修复常需要启动诉讼程序，案件化处理并不仅仅意味着内部程序的规范化，也应为相关诉讼程序及恢复性司法作出铺垫，使诉讼程序作为监督手段的承接延续，以监督行为实现具体行为违法性的确认并督促纠正，再通过诉讼活动维护补偿受侵害的法益。对于控告申诉渠道引发的监督活动，检察机关应将监督纠正情况及时回复控告申诉人并告知其诉讼权利，为其提起民事或行政诉讼增强信心与动力。由于刑事犯罪与监管漏洞往往是紧密相连的“并发症”，诉讼监督不仅能促进侦查行为的规范和社会秩序的修复，也能通过公益诉讼推动社会治理改善，修复受损的公共利益和社会秩序。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第44、45 条规定，人民检察院提起行政公益诉讼，应提交国家和公共利益受到侵害的初步证明材料，应对其履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责的事实承担举证责任。公益诉讼调查取证不同于刑事侦查行为，证明事项涉及的领域相对宽泛，监督事项案件化办理开展的实质性调查能为后续公益诉讼打下坚实 基础。