行政与司法在纠纷多元化解中的 双重面向

李拥军 蔡舒眉

一、 问题与径路

在现代法治国家中司法成为纠纷化解的常规渠道， 但随着“诉讼爆炸” 时代来临， 司法中心主义的各种弊端开始显现， 纠纷替代性解决（ADR）、 纠纷多元化解首先在西方兴起①。 从本土资源来说， 传统权威的民间调解、 “父母官” 形象的行政调解以及马锡五审判方式等为我国推进纠纷多元化解改革提供了重要借鉴， 以至于一些学者认为ADR、 诉讼调解、 刑事和解等现代制度独具“东方经验” 色彩②参见范愉： 《当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展》， 《学海》 2003 年第1 期。。 鉴于实务改革的热潮③2015 年10 月13 日， 十八届中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》， 把构建纠纷多元化解制度上升为国家治理体系和治理能力现代化的战略行动。 2016 年6月29 日， 最高人民法院出台了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》， 相应山东、黑龙江、 福建、 安徽等诸多省份都相继出台了本省的纠纷多元化解条例， 而实践中， 各种诉前调解工作室、诉调对接、 繁简分流、 在线解纷等改革也层出不穷。， 学界也从不同角度跟进了相关研究， 可分为以下三种进路。

第一， 类型比较研究， 这类研究的基本思路建立在诉讼与非诉的类型化对比之上。 如在制度证成方面， 有学者从转型时期社会矛盾的特点来阐释构建多元协同治理的重要性④参见刘霞： 《多元社会的稳定逻辑——论转型时期社会矛盾化解的协同治理机制构建》， 《学术前沿》 2013年第1 期。，相反另外一些学者则从司法独立性、 程序正当性、 审判权威与约束行政权力等方面对改革热潮持保守观点⑤参见龙宗智： 《关于“大调解” 和“能动司法” 的思考》， 《政法论坛》 2010 年第4 期。。 在完善措施上， 有学者认为应该从政府公共机制、 利益整合机制、 诉求表达机制等方面入手构建矛盾多元化解制度⑥参见刘中起、 风笑天： 《走向多元治理化解： 新形式下社会矛盾化解机制的新探索》， 《福建论坛》 （人文社会科学版） 2010 年第1 期。。 还有人提出推进纠纷解决理性化、 手段多元化以及培育社会消解纠纷能力等措施⑦参见吴英姿： 《 “大调解” 的功能及限度： 纠纷解决的制度供给与社会自治》， 《中外法学》 2008 年第2 期。。 苏力则认为应该结合不同地区、 不同层级法院、不同法官来辩证看待能动司法、 大调解的制度功能⑧参见苏力： 《关于能动司法与大调解》， 《中国法学》 2010 年第1 期。。 类型比较研究在诉讼与非诉之间对比论证的逻辑总体上是理想型和规范意义的， 其难以深入探讨纠纷多元化解在当下中国实践面向、 背后的问题及内部机理。

第二， 历史对比研究， 其对纠纷多元化解的论证建立在传统与现代的对比之上。 例如巫若枝认为当下纠纷多元化解热潮是对二十世纪八十年代“司法中心主义” 改革的矫正与回归， 其进一步以家事纠纷为例， 提出当下司法一元化模式严重背离了传统的“中国” 和“家事” 特征， 并致使当下非诉纠纷化解机制式微⑨参见巫若枝： 《30 年来我国家事纠纷解决机制的变迁及其启示——基于广东省某县与福建省厦门市五显镇实践的分析》， 《法商研究》 2010 年第2 期。。 在法治国家的建设过程中， 一方面，司法逐渐职业化、 专业化； 另一方面， 随着行政诉讼法颁布， 执法的法治化、 规范化逐渐加强。 当司法与行政分离并各自规则化、 程序化的时候， 传统纠纷多元化解的制度基础和社会基础都发生了改变， 当下纠纷多元化解并不是对传统样式的简单回归或背离。 纠纷多元化解在传统基础与现代法治转型之间变革和延续需继续探讨。

第三， 具体化解方式的微观研究， 以非诉化解的某一具体类型如行政调解、 人民调解、司法调解、 信访制度展开专门研究， 其研究成果也非常丰富⑩这一类研究非常丰富， 参见范愉： 《非诉讼纠纷解决机制研究》， 中国人民大学出版社2000 年版； 肖建国：《司法ADR 建构中的委托调解制度研究——以中国法院的当代实践为中心》， 《法学评论》 2009 年第3 期；艾佳慧： 《 “大调解” 的运作模式与适用边界》， 《法商研究》 2011 年第1 期； 陈柏峰： 《无理上访与基层法治》， 《中外法学》 2011 年第2 期； 等。。 相对而言， 微观研究更容易切入制度运行的实践机制， 但受视角限制， 难以考察单一纠纷化解方式与其它纠纷化解方式之间的互动状态。 不同纠纷化解方式之间形成了一个纠纷化解系统， 交叉、 融合、 甚至排斥的互动样态反过来型塑了某一具体的纠纷化解方式， 对此， 微观研究范式往往难以兼顾考察。

在既有研究基础之上本文试图做进一步的推进。 首先， 以法院和行政机关⑪在本文中“行政机关” 是一个相对广义观念， 泛指基层人民政府及具有纠纷管理职责的各职能部门， 如公安、医疗卫生、 劳动行政、 自然资源、 环境保护、 公共交通、 商业管理、 计量管理、 邮政以及民政等各部门。二者在纠纷化解中的分工与合作为论述主线。 以行政机关和法院的互动样态为主线展开论述， 不仅能突出重点， 避免出现笼而统之的平面论述， 而且便于把二者当作具有自主利益的能动组织，以便考察它们的合作需求与行为方式。 其次， 以实证视角分析行政机关和法院在不同纠纷类型中的合作样态。 顾培东教授系统性地论证了转型时期我国非常规性矛盾的性状、 特征、 成因以及应对机制⑫参见顾培东： 《试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制》， 《中国法学》 2007 年第3 期。。 在概念上， 常规性矛盾是指发生在日常生活中、 数量繁多但较为常见，对基层治理并不会构成强烈冲击而社会也形成了较为成熟应对机制的一类矛盾。 而非常规性矛盾是指社会危害性大、 具有多主体性、 常常体现着我国社会某种紧张关系而难以通过常规渠道化解的一类纠纷。 正是由于此类矛盾的“非常规性” 带来概念的“开放性”， 即在社会发展过程中， 随着利益结构的不断调整以及纠纷化解职能的不断完善， 旧的非常规性矛盾可能被纳入常规渠道得以化解， 而新的非常规性矛盾仍会不断滋生。 因此， 我们很难在静态层面把非常规性矛盾的具体样态都详尽地列举出来。 但这并不能否认， 非常规性矛盾是一个独具“中国经验” 的概念而具有理论生命力。 具体到纠纷化解机制上来， 不同纠纷的特性决定了纠纷化解主体的不同应对机制与合作样态， 常规性矛盾与非常规性矛盾的二元界分是本文实证研究的起点， 本文借助了这种类型化的研究范式， 但在具体的论述过程中并不打算拘泥于“何为常规案件” “何为非常规案件” 的个案化描述中。

下文将围绕以下几个核心问题来展开论述， 即在法治国家的建设过程中行政机关和法院是如何既分工又合作的？ 二者的互动样态是怎样镶嵌在转型时期基层治理结构中的？ 多元合作样态的内在机制为何？ 最后针对这种现状应提出怎样切实可行的完善措施？ 面对这些问题， 本文主要采取实证分析与类型化两种研究方法。 文章的实证材料来源于笔者2017 年7月份在重庆渝北、 2017 年12 月在江苏淮安、 2018 年4 月在湖北孝感等地的基层法院调研，调研通过深入访谈与浸入式参观等方式来获取质性经验。

二、 常规性矛盾中的形式合作

纠纷多元化解改革试图在行政机关与法院之间搭建常规化的合作渠道， 从实践来看基本形成了合作组织网络全覆盖的局面， 但深入研究会发现行政机关和法院的合作需求内生于自身的纠纷应对机制中， 面对大量的常规性矛盾二者合作式微。

（一） 基层行政诉前过滤机制弱化

行政机关如果能在诉前有效化解矛盾， 就会从源头上减少矛盾进入法院， 从法院角度而言这是纠纷多元化解最理想的样态。 但从实践来看， 基层行政机关诉前过滤机制弱化， 体现在以下几个方面。

第一， 纠纷调处范围缩小。 随着经济体制从计划经济向市场经济转变， 我国的政府也从全能型政府向有限政府、 服务型政府转变， 行政机关从主持公道、 决断是非的“父母官”转变为被动提供公共服务的“事务官”， 由此导致行政机关调处纠纷的范围大大缩小。 “近年来， 立法上行政裁决范围不断缩减， 如2008 年修正的《水污染防治法》 废止了水污染损害赔偿争议行政裁决， 2010 年修正的《水土保持法》 废止了相关损害赔偿争议行政裁决，2014 年修正的《消费者权益保护法》 取消了工商部门对消费者权益纠纷的裁决， 2014 年修正的《环境保护法》 取消了环保部门对环境污染赔偿纠纷的裁决等。 行政调解也在逐步萎缩， 如2004 年修订的《道路交通安全法》 取消了行政调解前置程序， 直接导致近年T 市法院受理的交通事故案件已占到整个民事案件数量的四分之一。”⑬江苏省泰州市中级人民法院课题组： 《矛盾纠纷多元化解机制的实践困境与路径探析》， 《中国应用法学》2017 年第3 期。

第二， 启动程序的被动性。 在八十年代之前， 基层行政强调从“从群众中来， 到群众中去” 的工作方法， 农村基层行政人员在与农民同工同酬的过程中需要主动掌握矛盾， 把问题化解在基层。 而在城市“单位制” 也为行政机关积极有效地管理社会矛盾提供了组织渠道和物质基础。 而当下行政执法则呈现出很大的被动性， 以行政调解为例， 行政调解提倡以当事人“自愿” 为前提， 在实践中的表征之一就是行政机关介入日常纠纷应以当事人主动请求为原则， 其基本不会主动下基层处理纠纷， 而是坐在办公室等待群众前来反映问题。

第三， 纠纷调处程式化。 从调研中了解到， 在上个世纪八十年代之前， 很多基层干部白天和普通老百姓一起干活， 晚上就到居民家里调解纠纷， 很多时候调解矛盾到凌晨一两点钟， 甚至直接就在老百姓家里睡觉。 而当下行政机关对于老百姓反映上来的问题往往被动地记录在案， 很难再耗费巨大精力来实质化解矛盾， 行政机关的程式化、 文牍化、 数字化倾向十分明显。

第四， 化解纠纷时互相推诿。 首先是行政部门之间相互推诿。 依法行政试图通过专业化的职责细分与法治化的职责一体来规范行政行为、 保障公民权益， 但在实践中却促使行政机关以法定程序、 职权范围和权利边界为借口来互相推诿责任、 回避民众的实体诉求。 长期互动下来， 行政部门个个“遵纪守法” 但社会矛盾无人负责， 这种结果性无助的状态促使群众向行政机关求助意愿下降。 其次是司法兜底下的责任避让。 在现代法治国家中司法成为纠纷化解的常规渠道， 从另一方面来说面对大量常规性纠纷行政机关具有了退路， 而实践中行政机关为了减少麻烦直接把矛盾推向法院的情形也十分普遍， 致使司法在坚守“最后一道防线” 的同时又成为矛盾化解的“第一道防线”， 行政机关诉前过滤机制弱化。

基层行政机关及其职能部门纠纷化解职能弱化普遍发生， 对此很多学者进行了论述。 如陈柏峰发现基层警力在维持乡村治安时从群众路线逐渐转向技术路线， 公安工作的程式化特征加强⑭参见陈柏峰： 《群众路线三十年——以乡村治安工作为中心》， 《北大法律评论》 2010 年第1 期。， 林辉煌也认为近年警务改革进一步强化了基层公安机关的官僚化趋势⑮参见林辉煌： 《法治的权力网络——林乡派出所的警务改革与社会控制（2003-2012） 》， 博士论文， 2013年， 华中科技大学。； 田先红研究乡镇司法发现其从传统的以解决问题为宗旨转变为当下以贯彻法律程序为目的而逐渐程式化⑯参见田先红： 《乡镇司法所纠纷解决机制的变化及其原因探析》， 《当代法学》 2010 年第5 期。； 夏呤兰认为我国登记离婚机关由单位监管责任向当事人自己责任的转变⑰参见夏呤兰： 《对中国登记离婚制度的评价与反思》， 《法学杂志》 2008 年第2 期。。正如有些研究者认为纠纷化解的理想模型应该是“金字塔” 式的， 但在我国却过分强调法院的纠纷化解功能， 使纠纷多元化解机制呈现出“倒金字塔” 模式⑱同前注［14］。， 但上述研究表明我国纠纷化解体系的“倒金字塔” 模式并不简单由司法扩张所致， 还是国家治理转型背景下行政机关及其职能部门纠纷调处职能弱化的结果。

（二） 基层司法动力不足

从上文来看法院寄希望行政机关承担起矛盾诉前过滤职能， 这一论断容易致使我们得出这样一个直观的结论， 即法院对纠纷多元化解是积极欲求的， 而合作机制式微则单方面由行政机关职权弱化所致， 从调研来看事实并不如此。 例如为了更好地推进诉调对接工作， 司法解释确定了调解协议经过法院确认具有与判决同等的效力⑲2011 年《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》 第9 条规定“人民法院依法作出确认决定后， 一方当事人拒绝履行或者未全部履行的， 对方当事人可以向作出确认决定的人民法院申请强制执行。”。 但在实践中法院却并不乐于通过司法确认来实现矛盾的多元化解⑳“2010 年1 至5 月， 全省法院仅受理“调确字” 案件335 件， 办结334 件，这与法院人民调解工作窗口同期调处纠纷的总量相比， 几乎微不足道。” 参见浙江省高级人民法院联合课题组： 《关于人民调解协议司法确认的调研》， 《人民司法》 2010 年第23 期。。 可见， 对于常规性矛盾法院的合作意愿具有多层次性——在诉前阶段法院希望行政机关发挥过滤作用， 并不意味着在司法案件中法院也具有强烈的合作意愿。 相反， 对于已经进入司法程序的常规性案件， 法官更加倾向于在诉讼程序内例行化解， 法院合作动力不足的表征之一体现在法官的案外走访活动上法官的案外走访并不是一个专业术语， 泛指与庭审相对的庭下调查、 走访、 调解活动。 随着我国诉讼制度从职权主义向当事人主义转变， 庭审裁判成为学界关注焦点， 而庭外的走访活动则逐渐淡出学术视野。 但笔者认为法官的庭审之外的调查、 走访、 调解不仅本身构成了纠纷多元化解的重要方式， 而且当案件已经进入司法程序后正是这些非审判活动突破了法院的封闭性， 为法院与其它纠纷化解主体的合作创造了空间。在这个层面上， 法院“走出去” 与纠纷多元化解“引进来” 是一体两面的关系， 案外走访活动遂成为考察法院在多元合作中行为取向的重要标尺。。

在上个世纪八十年代之前， 受马锡五审判方式的影响， 法官的案外走访、 调查、 调解成为常态， 笔者把它称之为“矛盾化解为导向” 的案外走访。 虽然这项制度延续至今， 但当下案外走访活动的社会功能与运作机理已经发生了很大变化， 笔者把它总结为“以例行审判为导向” 的案外走访， 以婚姻家庭案件为例， 其变化体现在以下几个方面。

首先， 案外走访的情形逐渐减少。 在上个世纪八十年代之前法院调查走访的情形非常普遍。 从调研来看， 当下法官调查走访一般仅限于以下三类案件： 一方当事人患有精神疾病的案件； 法院需要承受判决风险的案件， 如判决离婚； 缺席审判的案件。 除此之外坐堂办案成为常态。 其次， 案外走访的动机发生转变。 在传统的调查、 走访、 调解活动中， 法官除了需要了解案件事实、 实质化解纠纷之外， 还承担着重塑家庭关系、 以点带面教育群众的社会职能。 而当下调解则主要是为了降低审判风险， 特别是当司法责任制强化之后， 法官的归责意识提高， 上述三种案件都具有较高的审判风险因此被类型化为必须走访、 调查的案件， 对于其它大多数案件法官更倾向于居堂裁判。 再次， 案外走访中法官的行为方式发生转变。 在孝感调研时， 一位老法官说， 在八十年代他们下基层办案时会穿便衣， 把车子停在村外很远的地方， 进村后还假装是当事人的亲戚， 而这一切都是为了保存当事人的颜面、 缓和双方对立情绪、 为日后的感情修复留下后路。 而如今法官则不会顾及那么多， 往往直接开着法院的公车、 表明法官身份， 虽然有时也会避免在公共场所送达， 但这主要是为了弱化当事人的对抗情绪以便让其顺利地在送达回执上签字。 最后， 案外走访的内容也发生了转变。 在八十年代法官下基层往往会和当事人拉家常， 甚至帮忙当事人做农活， 以争取信任、 打开心结。 而当下走访调解则围绕着法律要点书面记录关键问题。 从调研来看， 在同类案件中走访询问的问题也大多被类型化， 孝感A 市基层法院家事庭副庭长说， “我们只需要记录几个重点问题就可以了， 当事人谈及无关问题时要适时打断”。 当下的走访、 调查、 调解更像是让当事人回答事前已经制定好的调查问卷， 案外走访活动的事本主义倾向十分明显。

可见， 在传统以“矛盾化解为导向” 的案外走访活动中， 司法不仅需要了解案情、 实质化解矛盾， 而且需要矫正道德失范行为、 重塑基层秩序， 为了完成上述职能法官不得不借助基层行政力量。 而在当下“以例行审判为导向” 的案外走访活动中， 非审判活动成为审判活动的自然延伸， 整个司法过程呈现出高度形式化与非人格化特征。 从法官的案外走访活动可以看出， 司法在现代转型过程中公共责任限缩， 克制、 中立、 保守成为法官的职业特征， 特别是在司法责任制强化之后频繁的案外合作会给审判带来更多的不确定因素， 再加上巨大的案件压力， 法官无暇过多顾忌当事人的案外诉求， 以结案为目的批量、 高效地处理司法案件成为法官的理性选择。 例行审判下， 法官向行政机关求助仅限于一些程序性事项， 如实在难以联系到当事人时找到村委会、 居委会了解情况等。

从系统论视角来看， 在上个世纪八十年代法院和行政机关以实质化解矛盾为目的形成了双向合作关系其包含了动态循环的两个方面。 其一， 基层行政组织在矛盾未进入法院之前化解了大量的日常性纠纷， 对于一些特殊矛盾甚至直接过问、 插手案件。 其二， 从法院角度来说， 为了实质化解矛盾， 法院在了解案情、 搜集证据、 走访群众中会反过来寻求行政机关的帮助和介入， 甚至对于一些敏感、 难办、 新型案件， 还会主动向基层党政组织请示汇报。， 基本特征是二者都具有合作的“主体性” 与主动性。 而当下二者合作需求弱化， 纠纷多元化解机制式微。 实践中很多改革都试图改变这一现状， 从行政机关方面， 主要是借助既有的行政体系搭建多元合作的组织网络以湖北孝感A 市基层法院为例， 该法院在2016 年被省高院确定为全省家事审判方式和工作机制改革试点法院， 随后其积极推进家事审判方式和工作机制改革。 在合作网络上， A 市综治办在每一个村推荐了一至两名网格员成为家事调查员， 承担村庄内部的家事调查工作； A 市妇联在每一个村推荐了一至两名家事调解员， 承担村庄内部的家事调解工作， 实际上这些调解员和调查员都是由村干部兼任。， 并辅以物质激励如规定调解员、 调查员只要参与一次纠纷调解就可以获得一百元的补助， 笔者访谈A 市家事法庭庭长“获得补助的标准是什么？ 只要参与就算？ 还是非要把矛盾调解好？” 庭长说， 原则上采取参与性标准。 笔者认为以调解结果为标准确实有些强人所难， 甚至还具有架空司法的危险。 但如果仅以参与性为标准并没有实质改变行政机关既有的文牍化、 形式化的工作方法， 直接的利益补偿甚至还会产生新的寻租空间。。 笔者曾经跟随A 市法院人员到农村送达， 由于联系不上被告， 法官就抱怨说， “法院对外宣称建立矛盾多元化解机制， 可是我们连村里的调解员、 调查员的电话都没有， 他们也不知道我们是法官， 这些工作做得都很虚。” 可见新赋予的调解员、 调查员身份并没有促使基层行政人员投入更多的精力来化解矛盾。 从法院方面， 改革试图搭建诉讼与非诉之间的衔接机制、 推进诉调对接工作。 实践中面对强大的司法政策， 法院不得不采取各种策略主义来应对改革， 如分离审判力量进行专职调解或者返聘退休法官进行特聘调解。 但这只是对法院内部资源的一种调离这种内部资源的调离体现在两个方面， 首先是优质案件资源， 那些易调解的案件是法院内部的优质案件， 诉前调解只是把这部分优质资源集中于诉前程序。 其次是法院内部的人力资源， 诉前调解要么抽离审判法官来进行诉前调解， 要么是聘请法院外的人员来进行专门调解， 这些都只是人力资源的调动而并没有产生新得质效。， 难以真正突破法院既有的例行化审判方式， 更别说建立与外部组织的有机联动， 因此， 一旦政策热潮退去法院的诉调对接工作又恢复到原状。 可见， 当下多元化解合作机制形式化是各纠纷化解子系统长期互动的结果， 单薄的利益激励、 个别化的制度修补很难从根本上改变现状。

三、 非常规性矛盾中的多中心协同治理

在制度构建上纠纷多元化解的组织网络已相当完备， 但面对大量的常规性矛盾法院和行政机关合作形式化。 而社会转型时期矛盾基数庞大与矛盾复杂多样并存、 常规性矛盾与非常规性矛盾并存， 我们需要进一步思考的是针对一些非常规性矛盾， 行政机关和法院又呈现出怎样的互动样态？

（一） 以行政为主、 司法为辅的诉前纠纷化解

对于诉前非常规性矛盾， 一方面行政机关会积极化解， 另一方面法院在一些必要场合发挥了辅助性作用。

1． 行政机关在诉前实质化解矛盾

与常规性矛盾中诉前职能弱化不同， 对于非常规性矛盾行政机关会积极介入进来。 首先， 一些非常规性矛盾直接由行政机关的政策或者日常管理行为引起， 其难以回避。 其次，很多非常规性矛盾涉及群众多、 社会影响大、 时间紧迫， 行政机关不得不提前介入以控制局势、 防止事态恶化。 再次， 还有一些非常规性矛盾本身具有非适法性， 不仅最高法院规定了几类特殊纠纷不予立案， 实务中法院也会动用各种策略避免棘手案件进入司法程序。 对于这些难以流入法院的纠纷会倒逼行政机关出面解决。 最后， 在“信访信闹不信法” 的背景下，当事人也很善于利用地方维稳压力， 通过各种途径把问题“闹大” 以逼迫行政机关出面协调。 在以上情形中行政机关都不得不整合各种力量来通力化解矛盾。

实践中， 行政机关诉前化解非常规矛盾十分常见。 例如， 2017 年笔者在重庆渝北区调研了一起老人中暑猝死农业园区的事故。 从尸检报告来看老人本身患有多种严重疾病， 高温只是猝死的契机。 但死者家属漫天要价并聚集亲戚把尸体抬到园区外闹事。 村中的综治干部耗费了几天时间来参与调解。 这个综治干部之前在法院做过书记员， 为此事其还特意咨询了之前的同事。 在两边谈拢的过程中， 综治干部不断强调法律上的赔偿数额， 并扬言“如果实在不给我们村干部面子， 你们去法院告好了”。 而在农业园那边， 综治干部虽也同情园区运气不好， 但同时也坚决指出在法律上其逃不过赔偿。 在综治干部反复做工作下双方最终协商解决了。

在上述案例中死者家属与农业园区争执不下并聚众挟尸闹事， 村干部虽然一瓶水都没喝到， 但仍会费尽心力来化解纠纷， 其之所以如此是因为挟尸聚众闹事社会影响恶劣参见尤陈俊： 《尸体危险的法外生成——以当代中国的籍尸抗争事例为中心的分析》， 《华东政法大学学报》2013 年第1 期。， 如果真的酿成恶性事件村干部也难逃其责， 鉴于这种潜在后果， 村干部不得不主动化解纠纷。从立法上来看， 很多地方纠纷调解条例都在行政机关“可以” 依申请调解之外单独列出行政机关“应当” 主动参与调解的范围可见， 以后果为导向， 行政机关在这些非常规性矛盾上的职责非常明确。 也有学者注意到在维稳压力下基层社会矛盾呈现出“政府兜底” 的现象参见杨华： 《 “政府兜底”： 当前农村社会冲突管理中的现象与逻辑》， 《公共管理学报》 2014 年第2 期。， 面对这种治理压力， 地方政府遵循“不出事” 的逻辑而消极治理， 甚至为了控制事态而采取各种摆平策略参见贺雪峰、 刘岳： 《基层治理中的“不出事” 逻辑》， 《学术研究》 2010 年第6 期。。

2． 法院在诉前的协调性角色

值得注意的是， 上述纠纷虽未进入诉讼程序， 但法院在被动、 克制的同时， 还以退场的方式“在场” ——司法虽然没有直接介入合作关系中， 但在利益各方难以达成一致性意见时仍发挥了应有作用。 一方面， “如果实在不给我们村干部面子， 你们去法院告好了”， 相对于诉讼的弊端， 调解具有各种优势， 当村干部调解这一“友情性” 的协助可能因为当事人的执拗而退场时， 村干部释明诉讼风险的过程就形成了一种压力机制而促使当事人让步。另一方面， 在双方拉拢的过程中， 综治干部不断重申自己当过法院书记员的身份以及走法律程序的可能结果， 可见， 在各方对赔偿标准争执不下时， 法律成为定纷止争的标准， 促使各方在漫天要价的过程中具有了参考的“度”。 而实践中当出现重大事件时， 地方政府往往会成立各种综合办公室、 专项工作小组来统筹党、 政、 司各方资源， 很多时候法院也被囊括进来。 此时法院并未行使传统意义上的审判职能， 而是以法律服务角色参与基层治理。 其作用体现在两个方面， 其一， 作为法律智囊， 为地方政府界定权力边界、 确保行为合法性以及探寻法律上的最优方案提供司法建议； 其二， 在各方争执不下时通过法律释明来定纷止争。 特别是在“诉讼工具主义”“诉讼工具主义” 是指当事人对诉讼报以投机心态， 打官司并不是为了追求司法正义， 而是为了得到判决结果， 从而便于自己在诉讼和非诉解决渠道之间进行利弊对比， 以实现自身利益最大化。比较盛行的当下， 司法权威作为相对中立的第三方（虽然法院的提前介入容易贴上“官官相护” 的标签， 司法“公正性” 难免被质疑， 但在管辖法院几乎固定的县域范围内， 法院的意见几乎代表了判决的可能结果） 向当事人预告司法结果， 缩短了双方博弈流程， 在这个层面司法发挥了自身的特有优势。 总之， 在非常规性矛盾的诉前阶段形成了以行政为主、 司法为辅的合作样态。

（二） 非常规性案件中的协同治理

当非常规性矛盾进入法院之后就成为非常规性案件， 实践中如外嫁女问题、 企业破产、劳资纠纷、 土地承包、 征地拆迁、 群体性事件等体现了转型时期的结构性矛盾。 一方面， 这些案件承载了地方政府的治理需求， 为了确保结果可控， 地方政府会通过各种途径来协调督办案件。 另一方面， 这些案件利益牵连复杂而超出当下司法的承载力， 对法院来讲依托党政机关统筹协调各方关系不免是一种优化选择。 因此， 在很多非常规性案件中行政机关和法院都具有实质合作的需求， 这里的“实质性” 是相对于形式合作而言， 二者的合作指涉到案件的实体处理结果。

在现代法治社会的制度设计中， 司法机关在纠纷化解上承担着兜底功能， 而行政机关则逐渐剥离了纠纷化解的职能， 因此， 在是否合作与怎样合作上行政机关具有了选择权和主导权。 但下述这些典型的非常规性案件， 与行政机关具有强关联性， 行政机关常常会与法院进行协同治理。 1． 行政案件。 实践中行政纠纷能否立案法院往往会仔细斟酌， 而一旦立案成功作为被告的行政机关就与法院发生关联。 与常规纠纷中司法例行化的现状不同， 法院在行政案件中更像是一个多方利益的协调者角色， 在法院的积极作用下大多数行政案件都是以撤诉、 驳回起诉、 移送、 终结等非审判方式结案。 2． 涉府经济案件。 除了行政诉讼之外， 地方政府因发展地方经济而卷入民事诉讼也非常普遍。 笔者在江苏淮安调研时有一个案件涉及到当地镇政府， 如果严格按照法律来判政府需赔偿几百万元， 于是承办法官主动向其澄清厉害关系， 在法院的建议下政府调整策略与当事人进行了和解。 从法院角度讲在权衡案件后果后径直裁判成为下策。 而给行政机关“通气” 行为不仅传达了法院的尊重与情义， 还释明了法律后果， 间接宣誓了司法权威。 这种“和谐” 而不是“对抗” 的互动方式不仅保证了法院对行政行为的监督， 而且也避免了地方政府陷入无休止的债务纠纷中去， 二者的互动非常微妙。 3． 威胁地方安全稳定的案件。 威胁地方安全稳定的案件往往包含了一些可识别因素， 如涉案人数多、 案件标的大、 恶性事件、 社会影响大、 当事人缠诉上访等。 如地方大型企业破产案件不仅牵扯到多方债务关系还涉及大量员工的后期安置问题， 面对这类极易引发群体性事件的重大案件， 协同法院来维护地方安全稳定成为了政府的首要目标。

在非常规性案件中行政机关与法院虽具有协同治理需求， 但案件已经进入法院， 二者的合作不得不在既有的司法程序和法律框架内寻求自洽， 具体有以下几种方法。

第一， 立案上的策略主义。 虽然2015 年确定了立案登记制度， 但实践中对一些“进来了就出不去的” 的棘手案件， 立案并不是那么容易。 对于这些棘手案件既可能是因为行政机关提前打过招呼， 而更多的时候则依靠立案法官在长期实践中形成的“类型化” 识别方法来判断， 即一旦发现诉状中当事人众多、 涉及政府、 包含上访材料等就需谨慎对待——立案庭会向对口的审判庭提前汇报， 再由对口的审判庭讨论商榷， 在涉府案件中法院还会视情况与涉事机关事前沟通， 从而综合决定是否准予立案。 对于不易立案的案件， 法院会运用各种解说技巧和应对策略如以诉讼主体适格、 诉讼理由正当、 法院管辖权、 诉讼时效以及群体案件中部分当事人信息是否健全等理由来拒绝立案。

第二， 司法调解的运用。 在非常规性案件中司法调解的制度优势是相对于审判而言的。首先， 很多非常规性矛盾具有非适法性， 在法律缺位的情况下司法调解能够避免刚性适用法律所带来的弊端； 其次， 调解作为个案化的处理方式弱化了判决可能带来的规则示范效应；再次， 相对于判决非此即彼的判断， 调解则可以“和稀泥”， 成为法官避错的方法； 最后，在信息时代中很多非常规性案件会迅速成为社会热点， 而调解结案则在“自愿” 的原则下降低社会舆论聚焦司法裁判的风险。 除此之外， 司法调解在程序法和实体法上的双重软化还为法院、 政机关的协同合作创造了更多空间。 鉴于调解在应对非常规性案件上的制度优势，司法实务中甚至出现强制调解现象， 为学界所诟病相关研究可参见张卫平： 《诉讼调解： 时下势态的分析与思考》， 《法学》 2007 年第5 期； 周永坤： 《论强制性调解对法治和公平的冲击》， 《法律科学》 2007 年第3 期； 王福华： 《论诉前强制调解》， 《上海交通大学学报》 （哲学社会科学版） 2010 年第2 期等。。

第三， 非审判环节的融通合作“非审判环节” 并不是一个专业术语， 泛指相对于“形成判决书” 这一司法过程之外的其它司法活动， 法院与行政机关的合作除了直接围绕着判决的实体结果展开之外， 二者在非审判环节也存在着广泛的合作， 而且相对于判决环节受制于程序法和实体法的双重约束， 非审判环节的融通合作灵活得多。。 从调研来看， 行政机关和法院在非审判环节的互动合作更为普遍。 第一， 送达环节。 诉讼文书能否送达决定了案件能够顺利推进， 而怎样去送达、 什么时候去送达具有融通空间。 第二， 调查取证环节。 对于一些通过私力难以获取的关键证据， 当事人可以申请法院调查取证， 而能否如期获取证据则取决于法院和行政机关的互动状况。 第三， 诉讼时间的控制。 化解非常规性矛盾时间把控成为一种战略战术。 司法实务中把简易程序变更为普通程序来延长审限是常用策略， 除此之外， 是否当庭宣判、 庭下何时宣判也带来了不同的审判效果。 第四， 执行环节。 相对于判决是确定权利义务的过程， 执行才能真正实现实体权力的变动。 对于立刻执行可能会激化矛盾的案件， 地方政府则可以提醒法院执行局先缓一缓， 而对于需要立即执行才能稳定局势的案件， 行政机关则可以调动各方资源来协助法院完成执行工作。

第四， 法律解释在法治与治理间的弥合。 虽然在理论上， “法律方法究竟是指引与约束法律人解决法律问题的独特方法， 抑或仅仅是对法律人实际上以其他方式所确定之结果的事后装饰与话语修辞， 由此形成了关于法律方法的“肯定论” 与“否定论” 之争。”王琳： 《法律方法是法官对判决的合理化手段吗？》， 《政治与法律》 2019 年第2 期。但不可否认在司法实务中法律解释成为法官优化判决方案的技术性手段。 有学者研究认为法条至上、 原则裁判与后果权衡成为法院应对不同案件的裁判方法参见任强： 《司法方法在裁判中的运用——法条至上、 原则裁判与后果权衡》， 《中国社会科学》 2017 第6 期。， 而在非常规性案件中， 司法审判首先须在法律上站得住脚， 在这个前提下法官需要通过法律解释来为地方治理意图寻找足够的法律支撑， 以实现多维平衡。

（三） 多中心主义的合作模式

在上个世纪八十年代， 司法高度依赖于地方党政机关而形成了以党政为核心、 司法等相关部门附着于其上的纠纷调处体系。 随着法治现代化的推进， 司法和行政机关之间的协同治理范围从一般案件退缩到非常规性案件， 但我们需要进一步思考的是， 在这些非常规性案件中， 二者的合作关系是否又回到了传统的“依赖与被依赖” 模式？ 本文认为在几十年的法治国家建设过程中， 相继推进了党政分开、 依法行政、 司法独立等配套改革， 法院和地方政府的关系很难再用“依赖与被依赖” 这一简单的论断来概括。 与传统时期党政机关主导的“一中心” 纠纷化解模式不同， 行政机关和法院形成了以事件为中心、 以矛盾的调处阶段为标准的多中心主义合作模式“多中心治理” 最早由奥斯特罗姆提出， 其主要是在集权和分权之外探讨第三条道路， 其核心在于因地制宜的分级、 分层、 分段采取多样性的制度安排， 主张政府、 市场和社区之间进行协调合作， 相关论述可参见张克中： 《公共治理之道： 埃莉诺·奥斯特罗姆理论述评》， 《政治学研究》 2009 年第6 期。 本文在此并不打算深究“多中心治理” 理论的本源， 而是赋予了其新的意涵。， 具体来说体现在以下几个方面。

1． 诉前以行政机关为主导的多元合作模式

在非常规性矛盾的诉前阶段行政机关成为纠纷化解的主导者， 为了平息矛盾行政机关会统筹协调各部门资源， 在很多时候法院也被囊括进来。 但值得注意的是， 此时的法官是法律服务者的角色（尽管不排除其提供法律服务是具有价值指涉的）， 而不是审判者的角色。 这表明在诉前阶段地方政府虽对法院有功能需求， 但未经立案程序其对司法资源的利用不得不有所限制。 从法院角度来说， 其之所以乐于进行诉前协助， 主要是由于诉前化解从源头上减少矛盾进入法院。 而实践中法院认为诉前协调成本太大， 其仍有很多拒绝的理由。 例如贺欣以外嫁女纠纷为例， 向我们展示法院如何借助既有法律规定来排除对外嫁女纠纷的直接审查， 从而倒逼乡县政府对这类矛盾进行实质处理参见贺欣： 《为什么法院不能接收外嫁女纠纷——司法过程中的法律、 权利和政治》， 《法律和社会科学》2008 年第3 卷。。 可见， 在非常规矛盾得诉前阶段， 行政机关成为纠纷化解的主导者， 法院在发挥辅助性作用的同时基本秉持了被动、 中立、 保守的内在品质。

2． 进入诉讼程序后法院在合作中主导性增强

从法院方面来讲其主导作用增强可以从以下几个方面来理解。 首先， 司法裁判的自主性， 即外部政治意图只有经过法律转化才能进入司法案件。 虽然法院内部建立在法官——庭长——分管院长——院长之上的行政管理体制成为外部压力传输的通道（正是在这一点上“司法行政化” 广为学者所诟病）。 但反过来院长——分管院长——庭长——法官其政治属性逐渐减弱而法律专业性逐渐增强， 这促使外部压力向内传输时经历一个去政治化过程。 地方治理意图依靠司法的技术处理与法律转化在很大程度上把法院置于衡平各方利益的核心地位。

其次， 法院的自身利益， 即与地方党政机关互动过程中， 法院是否愿意合作以及怎样合作往往承载了法院的自身利益。 一方面， 与“司法地方化” 的正统研究不同， 当下法院对很多非常规性矛盾的驾驭能力有限， 为了降低审判风险法院常常会主动向党政机关汇报以寻求支持。 另一方面， 对于一些承载了地方治理意图的案件， 外部的政治压力只是法院考量的因素之一， 除此之外当事人的情绪、 社会舆论导向、 在“合法律性” 的风险以及人情关系的损耗等都是法院必须综合权衡的因素。 例如有些研究者发现面对双重逆向压力案件， 法院在服从政治压力的同时还需平复社会压力， 从而折衷判决方案参见王伦刚、 刘思达： 《基层法院审判委员会压力案件决策的实证研究》， 《法学研究》 2017 第1 期。。 可见， 司法实践中法院会根据自身利益来调整与行政机关的合作方式和合作尺度。

再次， 上下级法院的组织屏障。 相对法院与行政机关的横向关系来说， 上下级法院之间的纵向互动更加紧密相关论述可参见以下论文， 贺卫方： 《司法改革中的上下级法院关系》， 《法学》 1998 年第9 期； 赵小军、赵化宇： 《关于实现我国高院跨区设置、 法院垂直管理暨三审终审制度之构想》， 《甘肃政法学院学报》 1999年第3 期； 毋爱斌、 王聪： 《司法权独立行使的审级保障——以案件请示制度为切入点》， 《云南大学学报》（法学版） 2014 年第2 期等。， 甚至还有学者研究发现借助司法高层权威、 诉诸集体主义成为法院发展行政诉讼法的主要方式参见余凌云： 《法院如何发展行政法》， 《中国社会科学》 2008 年第1 期。。 由此看来， 即使在很多非常规性案件中外部政治约束客观存在， 但与传统时期法院的高依赖性不同， 这种政治压力如果与法院的自身利益、 司法裁判的自主性难以兼容， “审判独立” 的理念意识、 诉讼程序的既有设置、 法律条文的刚性规定以及上下法院的组织屏障都能成为法官排斥外部干预、 进行自我保护的制度资源， 法院在协同治理中拥有更多的话语权与自主性。

最后， 从行政机关而言， 一方面， 其与法院的力量对比具有此消彼长的关系， 上文所述法院主导性增强从另一个侧面也论证了行政机关作用力的相对弱化。 除此之外， 在依法治国的大环境中行政机关自身也发生了一些变化。 首先， 随着相关惩戒措施出台中央全面深化改革领导小组通过了《领导干部干预司法活动、 插手具体案件处理的记录、 通报和责任追究规定》 （中办发［2015］ 23 号） ， 中央政法委发布了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》（中政委［2015］ 10 号） ， 最高人民法院据此发布了《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、 插手具体案件处理的记录、 通报和责任追究规定〉 的实施办法》 （法发［2015］ 10 号）。， 行政机关直接干预司法的成本提高。 特别是在自媒体时代， 信息传播的快速化和广泛化加大了司法公开的力度， 这些客观约束迫使行政机关守法意识提高。 其次， 随着市场法治化程度提高， 行政机关在发展地方经济过程中遇到的法律问题逐渐增多、 专业性逐渐增强， 在正向互动上地方政府更加依赖于法院这一“专业咨询机构” 为其提供法律服务笔者在江苏调研时， 一基层法院的领导说政府碰到很多拿不准的法律问题， 为了避免日后产生纠纷， 其都会提前向法院咨询， 在他看来现在法院很像政府的“专业法律咨询机构”。， 从反向后果来说， 如果行政机关的宏观经济行为受到法院的否定性评价给地方经济带来的连锁影响将是广泛而深远的， 因此， 行政机关依赖法院为地方经济保驾护航， 客观上也促后者地位的上升。

3． 以事件为中心的熟人互动网络

从调研来看， 行政机关与法院的日常互动以具体事件为中心， 体现为： 第一， 以实际需求为导向即时启动合作， 既可能是行政机关主动打招呼、 协调督办案件， 也可能是法院主动向行政机关请示汇报， 寻求帮助； 第二， 一旦矛盾被攻克单次合作就告结束； 第三， 二者之间具有极强的互助性而难以形成一个稳定的权力支配结构。 经过多次互动， 在一个县域范围内基层法院和地方政府具有长远的合作预期而需彼此顾及情面。 而“相互” 给面子就意味着当下法院并不是简单地依附于行政机关， 相反行政机关也需适度顾及法院的利益。 例如上述案例中法院向地方政府私下“通气” 的行为， 表面上是法院维护了地方政府的利益， 但反过来法律也赋予了法院径直裁判的权限， 这构成了法院衡平地方党政关系的潜在力量。 从实然层面法院不撕破脸皮也是其积攒“人情” 之举， 是承载了法院利益的主动性行为。 在亦公亦私的关系中， 非常规性矛盾的协同治理不仅体现了多元合作这一正式制度因子， 而且折射出行政机关与法院建立在私人情分之上的非正式合作关系。

四、 纠纷多元化解双重面向的内在机制

行政机关与法院在纠纷多元化解中的合作样态内生于转型时期法治与治理参见陈柏峰、 董磊明： 《治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论建构》， 《法学研究》 2010 年第5 期。之间的张力与衡平。 一方面社会矛盾数量激增， 矛盾基数庞大， 行政悬浮化与司法中心主义的法治建设相互促进， 法院不得不在司法程序内部高效、 批量化解常规矛盾， 多元合作形式化。 另一方面转型时期矛盾的复杂性与多样性并存， 当事人的策略行动更是扩大了常规性矛盾向非常规化转变的风险， 压力型体制以非常规型矛盾为防范对象， 促使行政机关和法院合力攻破非常规型矛盾成为必须， 而条块关系的组织网络又为这种合作提供了可能。 具体而言， 其内部机制体现在以下几个方面。

（一） 基层行政悬浮化

在传统社会的双轨政治体制中参见费孝通： 《乡土中国》， 上海人民出版社2006 年版， 第145—160 页。， 中国呈现出上下分治的局面参见曹正汉： 《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》， 《社会学研究》 2011 年第1 期。。 随着中国共产党建立政社合一的人民公社制度， 双轨政治结束。 而党的十一届三中全会以后， 人民公社制度转变为政经分开、 乡政村治的新二元结构。 在税费时代， 虽然国家与基层社会的关系相对松散化， 但在对农民筹资筹劳的过程中， 基层政府组织与广大农民的共生关系得以继续延续。税费改革之后， 在“城乡一体化” “以城带乡、 以工补农” 的战略部署下， 国家开始对农村进行资源输入， 基层行政中心转变为向上争资跑项而与基层群众关联弱化， 面对大量的常规性矛盾基层行政文牍化、 程式化倾向十分明显。 而在城市社会， 基层行政悬浮化是伴随着“单位制” 的弱化而产生的。 在改革开放之前， 单位制集经济资源、 政治动员与社会控制于一体， 国家通过“单位” 有效的掌控和化解了城市社会的大量矛盾。 而改革开放后， 单位制功能弱化， 相对松散的社区制随之兴起， 行政机关官僚化、 程式化的工作方式难以实质性化解矛盾， 基层行政“悬浮化”参见周飞舟： 《从汲取型政权到“悬浮型” 政权——税费改革对国家与农民关系之影响》， 《社会学研究》2006 年第3 期。。 伴随着行政方式的转变， 基层行政机关化解纠纷的能力也弱化了。 一方面， 执法权上移弱化了基层行政权威。 另一方面， 传统熟人社会向陌生人转变， 基层原子化、 个体化趋势加强， 在价值多元的背景下公共舆论对道德失范行为惩罚力度弱化， 基层社会内生秩序的紊乱增加行政组织调处纠纷的难度。 行政机关应对社会矛盾的“不欲” 和“不能” 相互促进， 基层行政悬浮化。

（二） 法治现代化的制度转型

在法治现代化过程中， 社会矛盾化解体系的变化体现在以下三个方面。 首先， 在纠纷化解方式上行政权力让位于司法权力成为普遍趋势。 在上个世纪八十年代末开始的政治体制改革， 按照现代分权理论推进法治国家建设， 其核心是将综合性的行政权力进行重新组合， 把基层党政机关如公安派出所、 妇联、 司法所、 政法委的纠纷化解职能剥离出去， 同时建立以诉讼为中心的纠纷化解制度。 随后降低诉讼费、 建立立案登记制等司法便民措施相继出台，进一步确保司法在化解纠纷上的基础地位。 在法治国家建设过程中， 行政权力让位于司法权力是必然趋势， 也构成了理解我国当下纠纷调处体系的基本背景。 其次， 司法形式化特征加强。 审判方式由职权主义向当事人主义转变的过程中法官中立、 被动的特征加强。 再加上转型时期社会矛盾频发司法负荷过重， 而降低诉讼费、 立案登记制等司法便民措施进一步降低诉讼门坎， 面对庞大的案件压力， 坐堂例行审判成为提高司法效率的办法， 法官案外合作需求弱化。 最后， 依法行政进一步促使基层行政程式化。 依法行政是依法治国的重要环节， 随着上个世纪90 年代行政诉讼法的颁布， 依法行政在规范政府行为、 保障公民权益方面发挥了积极作用， 但另一方面也促使政府从“行政” 转变为“执法”， 行政官员也从传统的“父母官” “人民公仆” 转变为“公务员” “事务官”参见凌斌： 《科层法治的实践悖论： 行政执法化批评》， 《开放时代》 2011 第12 期。， 行政机关注重权力边界的同时日益消极执法， 在遵守行政程序的同时日益程式化， 致使以矛盾实质化解为导向的多元合作机制弱化。

（三） 压力型体制下的责任治理

转型时期稳定和发展成为时代主题， 国家通过信访制度、 目标责任管理、 一票否决机制形成了压力型体制压力型体制是指“一级政治组织为了实现经济赶超， 完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”， 荣敬本、 崔之元等： 《从压力型体制向民主合作体制的转变： 县乡两级政治体制改革》， 中央编译出版社1998 年版， 第28 页。 具体到纠纷化解上， 压力型体制把行政机关和法院都作为考核对象， 把社会矛盾的管理工作进行数量化分配和指标化管理， 一旦地方政府、 司法机关在化解纠纷上未达到考核指标将受到惩罚的一套运作机制。来下沉治理任务， 压实基层治理责任。 而很多非常规性矛盾涉及群众多、 利益牵涉广、 后果严重遂成为压力型体制的重点防控对象。

首先， 以纠纷调处结果为标准强化行政和法院的风险意识和责任担当。 在压力型体制中， 如果行政机关和法院合法合规地应对纠纷但仍然没有防范否定性事件发生， 二者还是会受到考核体系的负面评价甚至一票否决。 结果主义的考核标准突破了程式主义纠纷应对路径， 反逼行政、 司法机关为实质化解矛盾而通力合作。 其次， 责任追究的属地原则与直接责任者原则相结合促使行政机关与法院具有共同的治理目标。 压力型体制秉持矛盾化解在基层的理念如《信访条例》 第4 条规定， “信访工作应当在各级人民政府的领导下， 坚持属地管理、 分级负责， 谁主管、 谁负责， 依法、 及时、 就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”， 地方党政机关在享有整体治权的同时为本辖区内所有突发事件（包括司法案件） 负责。 除此之外， “把矛盾化解在基层” 意味着需要尽可能把矛盾解决在最低层级， 这促使同一辖区的行政、 司法机关努力寻求合作而避免把矛盾传递到更高层级。 最后， 压力型体制的责任末梢通过组织延伸到个人。 压力型体制层层分解责任目标， 逐级签订责任状， 从而在上下组织之间、 个体与集体之间形成连带责任， 最终给行动者施加了双重压力——任何减分项” “否决项” 事件不仅关涉个人福利绩效， 而且会给集体蒙羞并负疚于其他人。 这促使行动中的个人必须具有大局意识与集体观念， 下级需要事无巨细地向上级反映情况， 特别是针对压力体制下的重点防控事项更应纵观全局、 综合考量。 这种连带责任不仅在行政科层体制中表现明显， 而且对更追求“平面化” 管理的法院也产生了重要影响即如果一起司法案件受到否定性评价， 不仅案件的直接承办法官需要承担责任， 该庭室在法院的排名将受到影响， 庭长、 分口管理的副院长会受到院长的批评， 在“一岗双责” 的体制下法院院长的政绩升迁还会受到牵连， 甚至整个法院在同级法院之间的绩效排名也会被拉后。， 促使审判独立超越了法官个体层面而形成了以“法院整体本位”参见顾培东： 《法官个体本位抑或法院整体本位——我国法院建构与运行的基本模式选择》， 《法学研究》2019 年第1 期。为特征的风险防控体系。 总之， 压力体制以责任高压的方式促使行政、 司法机关突破自身例行化的工作方法， 整合科层体系中已经分化的各项职能， 疏通组织和个人之间的信息屏障， 促使行政机关和法院面对非常规性矛盾具有合作的需求与可能。

（四） 条块关系下的组织网络

受中国传统政法体制影响参见罗峰： 《政权系统中党的组织建设： 历程、 特征及其有效性分析》， 《政治学研究》 2009 年第4 期。， 法院和行政机关并不是分权理论下孤立的、 封闭的系统，而是镶嵌在相互交错的条块结构中， 这为二者收放自如的合作关系提供了组织条件。

在条条上， 上下级法院之间关系紧密。 《宪法》 第132 条规定， 上下级法院之间是“监督” 与“被监督” 的关系。 但在实践中“受种种因素影响， 我国上下级法院之间的审判‘监督’ 机制带有很强的行政化色彩， 无论是自下而上的案件请示、 重大事项提前报批、 案件内审， 还是自上而下的提前介入、 挂牌督办， 都近似于半行政化的操作模式。”何帆： 《论上下级法院的职权配置——以四级法院职能定位为视角》， 《法律适用》 2012 年第8 期。而且， 上级法院对下级法院的人事调动特别是法院院长任免具有较大影响力参见刘忠： 《条条与块块关系下的法院院长产生》， 《环球法律评论》 2012 年第1 期。。这些都会促使中国上下法院之间从理论上的“监督” 关系演变为实践中的“领导” 关系，裁判法官“个体” 层面的审判独立受到限制， 特别是在非常规性案件中形成了对审判风险的条条防控系统。

在块块上， 党委成为行政、 司法内外衔接的节点。 党的领导是中国政治体制运作的核心， 根据《党章》 第48 条规定“党组发挥领导核心作用”， 而实践中法院党组也从人事调动、 绩效考核、 评优评先、 重大司法案件方面上来统领全院工作。 而《党章》 第49 条规定“党组必须服从批准它成立的党组织领导”， 在块块关系上法院党组则处于地方党委的领导之下。 从实践来看， 法院党组需要以汇报工作等方式定期列席地方党委会议， 在财务装备、经费返还、 办公用房等事项上法院党组还需要与地方党委打交道。 除此之外， 政法委还是党委管理政法工作的专门部门。 而实践中囊括了公、 检、 法、 司、 政法委等各个部门的维稳办公室、 综合治理办公室、 信访办公室、 专项工作小组也为地方党政机关整合治理资源、 协调各方关系提供了重要渠道。 总之， 通过多条组织途径与微观互动， 地方党委通过法院党组对法院保持了政治权威。 在大量的常规性案件中这种权威会隐退， 而一旦非常规性矛盾出现，司法所承受的外部政治压力就十分明显“政法部门要处理各种社会矛盾， 没有党的领导怎么行？ 当然， 政府部门也不要把什么矛盾都上交给党委，一般的案子， 一般的事情， 依法去办就是了， 重要的问题， 重要疑难的案子， 牵连到这里那里， 事关重大，一定要主动向党委请示报告。 这样， 才能更好地依法正确处理问题。” 《彭真文选》， 人民出版社1991 年版，第605 页。。

在条块上， 党政机关与法院互动渠道更加丰富。 除了条条、 块块的组织网络之外， 条块之间也呈现出交织相错的局面。 如果案件难以协调， 地方党委可以先向上级党委反映情况，通过上级党委向上级法院党组用力， 上级法院再向下级法院协调， 从而在条块关系的双层结构中调整地方的治理需求与司法审判之间的关系。 同时， 也可能相反的处理路径。 即如果地方治理需求实在难以与法院利益兼容， 为了寻求组织支持， 法院党组可以先向上级法院党组反映情况， 由上级法院党组向上级党委请示汇报， 再由上级党委协调下级党委来平衡党政机关与法院之间的力量对比。 甚至“如果案件有不同层级且相互冲突的政治压力， 法院一般会通过这些政治压力共同的上级来进行协调。”同前注［37］。可见， 在条块关系中党政机关与法院的协调渠道十分发达。

（五） 策略互动中常规矛盾的非常规化

面对制度上众多纠纷化解渠道， 民众的选择偏好与策略行动促成了矛盾化解的实然状态。而实践中纠纷多元合作的双重面向也带来了双重效果——常规矛盾的例行化解无力关注当事人的实质需求， 而在非常规性矛盾的协同治理中当事人维权或谋利的机会增大。 对比之下把常规矛盾向非常规矛盾转化就成为一种理性选择。 首先， 受传统官文化的影响， 中国民众“青天”意识浓厚， 往往觉得官越大、 层级越高越能伸张正义。 除此之外“会哭的孩子有奶吃”， 民众还十分善于利用地方政府“怕出事” 的逻辑， 为了引起高层注聚集群众、 籍尸闹事、 缠访闹访等“闹大” 事件层出不穷， 而一次“闹大” 所获得的额外利益会形成示范效刺激更多民众不愿通过常规渠道来化解矛盾。 可见， 在当事人“闹大” 和地方政府坚决“不开口子” 的拉锯战中， 一方面为了避免潜在隐患， 消极执法和例行审判成为行政机关和法院的自保方法， 二者官僚化、 程式化特征进一步增强。 另一方面， 在“闹大” 升级的过程中一旦出现恶性事件， 司法、 行政机关又会采取各种摆平策略。 在当事人的策略推动之下“小事闹大” 和“大事化小” 就成为中国社会解决问题的两种共生逻辑参见韩志明： 《“大事化小” 与“小事闹大”： 大国治理的问题解决逻辑》， 《南京社会科学》 2017 年第7 期。， 民众与行政机关、 法院之间机会主义的互动方式进一步巩固了纠纷多元化解的双重面向。

在“三权分立” 理论下， 立法、 行政、 司法分开， 法院成为纠纷化解的常规机构， 带来的副作用就是司法一元独大而其它非诉化解方式式微。 从我国来看， 面对常规性矛盾， 多元合作形式化从另一个侧面表征了我国上个世纪八十年代以来以“司法中心主义” 为导向的现代法治建设成果。 而面对非常规性矛盾， 我国法院和行政机关又能够迅速形成紧密的合作关系则体现了我国矛盾调控体系的特有属性， 从根本上依托于以党为核心的政治体系架构，反映了社会转型时期职责下移的压力型体制。 因此， 纠纷多元化解的双重面向从根本上回应了转型时期我国法治与治理之间的互动与调试。

结 语

从本文整体思路来看， 行政机关和法院在纠纷多元化解中的合作需求、 合作动力和合作方式首先根植于各自本身的纠纷应对机制中， 顺理成章完善纠纷多元化解的措施就不能简单地在行政和司法的衔接机制上用力， 而应该立足于这样一个源问题， 即在社会转型时期行政机关和法院在化解纠纷时各自的职责与限度在哪里， 在此基础之上再来搭建二者的合作机制。

首先， 保障司法化解常规矛盾的基础性地位， 同时加强司法对矛盾的实质性关注。 在法治国家建设过程中， 传统“大政府” 的纠纷化解职能逐渐被分离出去， 法院成为化解纠纷的常规机构， 行政和司法的分工是法治国家建设的必然趋势和客观结果， 在这个背景下应该继续保障司法在化解常规性案件上的基础性地位， 与此同时我们需要正视和反思司法过度例行化的倾向。 在湖北孝感调研时一位资深法官说“在很大程度上正是由于当事人接受了这个法官他才接受这份判决”， 这句话具有深刻的道理。 对于广大的普通群众来说， 判决的可接受度在并不仅仅体现在司法的职业化与专业化上， 而且还建立在与法官互动时的“体悟”上——官僚主义的抑或有人情味的、 敷衍塞责的抑或认真耐心的、 居高临下的抑或平易近人的、 和声斥责抑的或情绪疏导的。 而“门难进， 脸难看， 事难办” 为代表的官僚主义作风和例行化的审判方式容易激发当事人的不满情绪， 由此引发的吵闹、 缠诉、 上访往往会耗费法官更多的时间和尽力。 由此来看， 法官在追求法律职业化和专业化的同时不能刻意保持与当事人的距离， 而应“移情” 式地体恤当事人的真实处境， 在必要的时候多做解释、 协调工作， 只有相对弱化审判的例行化倾向， 以矛盾的实质化解为导向， 才能促使法院真正内生出多元合作的需求。

其次， 在依法行政的同时加强地方党政机关对非常规性矛盾的治理力度。 在社会转型时期， 很多非常规性矛盾具有非规则化、 非适法性以及群体示范性等特点， 利益牵连复杂而超出了当下司法的应对能力。 对于这些非常规性矛盾如果生硬判决不仅难以解决问题而且会使法院成为众矢之的从而进一步削减司法权威。 相反， 地方党政机关不仅对很多非常规性矛盾具有治理需求， 而且还处于地方权力的核心地位具有统筹协调各方的能力。 因此， 对于一些非常规性矛盾， 我们需要积极借助地方党政机关统领全局的作用。 具体来说， 可以对非常规性矛盾进行更加细致的类型划分， 结合实际情况把部分非常规性矛盾纳入地方党政机关的日常工作中去， 并辅以量化的考核指标， 从而确保在地方党政机关的领导下把非常规性矛盾解决在源头。 而对于一些已经进入司法程序的非常规性案件， 多元协同治理应该以尊重司法裁判权为前提， 充分运用司法解释、 调解、 执行程序等制度优势， 实现法律效果与社会效果的统一。

最后， 建立民众诉求的甄别机制。 在压力体制和民众的策略行动下常规性矛盾具有非常规化的转向， 给基层治理带来了更多的风险和挑战。 因此， 当民众把常规性矛盾严重化为非常规性矛盾时， 需要仔细甄别当事人的合法诉求和非法诉求、 维权型诉求与谋利型诉求， 区分情况、 分别对待。 一方面， 适当柔化压力型体制下以结果为导向的考评机制， 赋予行政机关、 法院等纠纷化解主体的决断权力， 遏制以谋利为目的的闹大情形。 另一方面， 针对实践中出现的一些合理但不合法的民众诉求， 应该发挥行政机关非诉化解的优势， 积极探索纠纷的多元化解渠道。

总之， 当下纠纷多元化解机制深深镶嵌于我国政制结构、 法治国家进程以及民众的日常互动之中， 体现了转型时期法治和治理之间的张力与衡平。 对之， 我们应该以实证的、 系统的视角把握当下多元合作的层次性与复杂性。 从司法层面来讲， 我们一方面要不断维护和健全司法的常规纠纷化解功能， 另一方面我们也要正视司法在面对非常规性矛盾时的局限性。从行政层面来讲， 我们既要接受法治社会建设过程中司法、 行政分立以及依法行政的必然趋势， 也要警惕实践中行政机关以职权法定、 依法办事为借口而逐渐行政化、 官僚化的倾向。我们应当在改变法院和行政系统工作方式的同时， 构建纠纷多元化解的长效机制。