新医改背景下广东省民营医院发展模式及其政策规制研究——以经营目的划分的视角

高 翔 许宇森 廖水滔

(广州医科大学 广东 广州 511436)

一、按经营目的划分民营医院

(一)非营利性民营医院

非营利性民营医院是指以满足社会社会效益、使得群众利益最大化为主，经营所得利润不进行利润分配而全部投入于医院的再建设中的民营医院。其以满足社会需求、服务社会为核心价值，所得利润一般不进行分配，而以资本的增值以及向投资者发放参与医院经营管理劳务费做为对资本的回馈。广东省现有非营利性民营医院的典型代表有广州中医药大学金沙洲医院。政府对于非营利性民营医院出台了较多的政策性优惠，同时医院可以通过非营利性质的宣传来摘掉被莆田系医院炒坏的“民营”这一帽子，有利于增加患者数量。

(二)营利性民营医院

营利性民营医院是指以经济效益为主，经营所得利润按照相关制度进行分配给股东的民营医院。其一般以经济效益最大化为目的，且所得利润一般向投资者进行分配以作为对资本的回馈。广东省现有民营医院大部分为营利性质的，其典型医院为深圳恒生医院。其优势为可以吸引更多社会资本进入，同时可以制定符合医院实际的绩效制定，鼓励员工为医院做贡献。

二、按经营目的分类的模式存在的问题

(一)社会办非营利性医疗机构存在的问题

1.医院管理层缺乏长期经营与服务社会的理念。当前我国大部分的社会办非营利性医疗机构缺乏长期经营及以满足社会效益优先的办院、经营理念，部分社会办非营利性医疗机构甚至打着非营利的幌子，做着营利的项目，管理过于注重短期的经济利益而缺乏长期经营、服务社会的意识[1]。

2.存在着普遍的人才缺失状况。无论是医护人员还是管理人员都存在着普遍的缺失问题。缺乏中坚的医护人员及专业化、职业化的医院管理人员。

3.在技术方面缺乏竞争力。社会办非营利性医疗机构办医定位与同等级公立医疗机构之间存在着较大差距，医疗服务质量、技术缺乏竞争力。

(二)社会办营利性医疗机构存在的问题

1.税收负担过重，医院经营困难。社会办营利性医疗机构由于性质的原因，在税收方面负担过大，导致其经营困难。过大的税收负担容易导致社会办营利性医疗机构在提供同等价格的医疗服务时其医疗服务质量远远不及社会办营利性医疗机构与公立医疗机构。从而使得其就医患者流失，进一步导致其经营困难。同时，现有规定的3年免税期在属于长线投资的医疗产业太短，容易对营利性医疗机构的长期发展造成影响[2]。如此以往，容易引导社会办营利性医疗机构向着“开业→虚假宣传→赚足利润→闭业”的模式发展，不利于公共医疗卫生行业的发展。

2.存在着普遍的人才缺失问题。社会办营利性医疗机构也存在着与非营利性医疗机构同样的人才缺失及机构不合理问题。此外还存在着人员流动性大的问题。

3.“莆田风”盛行。部分社会办营利性医疗机构被“莆田系”医院所影响，存在着夸大宣传、欺骗患者的状况，对社会办营利性医疗机构造成了恶劣的影响。

三、现有政策规制评价

(一)社会资本办非营利性医疗机构

在市场准入、融资方面，中央在市场准入方面提出了优先鼓励举办非营利性医疗机构，推进非营利性民营医院与公立医院同等待遇。同时，鼓励公立医院与社会力量举办新的非营利性医疗机构。但是，广东省缺乏与中央相应的配套政策，只是相应提出了优先支持举办非营利性医疗机构，而未出台相应的在市场准入、融资方面的具体政策措施。

广东省落实中央政策，税收、价格优惠方面提出了在土地、行政事业性收费、房产税、土地税的税收及价格优惠。土地政策方面对于现已建成的小区增加非营利性医疗机构建筑面积并不增收土地价款，对于利用空闲用房建设非营利性医疗机构给予相应的土地政策优惠。同时在机构帮扶方面将社会办非营利性医疗机构纳入政府补助范围，与公立医院享有同等补助政策。

(二)社会资本办营利性医疗机构

在市场准入、融资方面，广东省落实中央政策，放宽社会资本办营利性医疗机构的准入条件，同时提出了有偿取得的资产可申请贷款或其他融资方式以及支持其上市或发行债券。但目前从中央到广东省尚无营利性医疗机构转变为非营利性的鼓励措施，应择机出台。

税收、价格优惠方面广东省提出了社会办非营利性医疗机构公益性捐赠不纳入应纳税所得额的措施，在房产税、土地使用税方面也给予优惠政策。

在市场监管方面，广东省落实中央政策，进一步规范了营利性医疗机构的发票使用。但在土地政策和机构帮扶方面，中央到地方尚无针对社会办营利性医疗机构的倾斜政策。

四、按经营目的分类的模式存在的政策性问题及相应解决方案

(一)按经营目的分类的模式存在的政策性问题

1.缺乏与预设市场主体相适应的医疗机构分类制度

国家实行新医改的初衷是调整医疗卫生市场的结构，建立公立与民营、营利与非营利性医疗机构协同发展的局面。故此，从分类管理制度改革上应该摒弃“公立与民营”的所有制传统视角，代之以“营利与非营利”的经营性质划分，以利平等发展。

2.对于社会办营利性与非营利性医疗机构缺乏人才方面的政策

目前对于社会办营利性还是非营利性医疗机构在中央和广东省尚缺乏系统的人才政策，允许医师多点执业是近年来较大的政策调整。对于社会办医疗机构的相应人才激励政策应尽快出台。

3.对于非营利性医疗机构与营利性医疗机构缺乏经营方向上的引导

现有非营利性医疗机构的建设方向主要集中在效仿公立医院建立的“大专科、小综合”综合性医疗机构；而营利性医疗机构的建设方向则五花八门。非营利性医疗机构应满足人们基本医疗卫生需求，保障人们生命健康，具备公益性；而营利性医疗机构应是满足人们在基本医疗卫生需求外的其他需求，如在美容方面的需求。而国家现有政策则缺乏相应的引导。

4.社会办营利性医疗机构的税收负担过重

现有对社会办医疗机构的税收、价格优惠政策主要是针对社会办非营利性医疗机构，而对社会办营利性医疗机构的税收、价格优惠政策较少。现有社会办营利性医疗机构税收压力过大，不利于社会办营利性医疗机构的发展[3]。

(二)政策性问题解决方案

1.改“公、私”分类标准为“营利、非营利”

逐步取消以“公、私”的分类标准，改以“营利”与“非营利”为标准，而政府可以参股等形式调节医疗卫生机构。各地可结合具体情况选择保留部分公立医疗机构，但对医疗机构的公私性质不公示。建立、施行和完善以“营利非营利”为标准、明确细化的配套政策，落实营利性与非营利性医疗机构分类管理[4]。

2.支持非营利性医疗机构联合举办继续教育学院

要解决社会办医疗机构特别是社会办非营利性医疗机构在人才方面的缺失，不能仅靠医师多点执业。可出台相应政策支持非营利性医疗机构联合举办继续教育学院，由特定的机构对其进行专业的认定，符合条件的非营利性医疗机构办继续教育学院能够授予学历、职称上的认定权，解决社会办医疗机构的人才问题。

3.引导社会办非营利性医疗机构向社区连锁医院发展

社会办非营利性医院在综合实力上远远比不上公立医院，因此，应该避短就长，瞄准公立医疗卫生机构空缺的社区，建立社区连锁医院，这样不仅能够在医疗卫生市场争得一席之地，同时，也能更好的占有患者资源，在基层打响自己的品牌，为后续向高端医疗卫生市场服务。政府应加强社会办非营利性医院在该发展方向上的引导。

4.改税收政策以医疗机构划分为以医疗服务项目划分

更改现有的税收、价格优惠政策以“营利”“非营利”性为划分标准，变更为以“营利”、“非营利性”项目为划分标准。这样不仅有利于缓解营利性医疗机构的税收压力，同时能够有效遏制非营利性医疗机构通过营利性项目进行过度获利。