一例行政附带民事公益诉讼案件评析

摘  要：本文以某地行政附带民事公益诉讼案件为观察视角，对案件中的争议焦点及判决结果进行评析。

关键词：公益诉讼;检察机关;程序规定

1.案情简介

2012年，吉林省白山市江源区中医院建设综合楼时未建设污水处理设施，综合楼未经环保验收即投入使用，并将医疗污水经消毒粉处理后直接排入院内渗井及院外渗坑，污染了周边地下水及土壤。2014年1月8日，江源区中医院在进行建筑设施改建时，未执行建设项目的防治污染措施应当与主体工程同时设計、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度，江源区环保局对区中医院作出罚款行政处罚和责令改正、限期办理环保验收的行政处理。江源区中医院因污水处理系统建设资金未到位，继续通过渗井、渗坑排放医疗污水。2015年5月18日，在江源区中医院未提供环评合格报告的情况下，江源区卫生和计划生育局对区中医院《医疗机构执业许可证》校验结果评定为合格。2015年11月18日，吉林省白山市江源区人民检察院向区卫生和计划生育局发出检察建议，建议该局依法履行监督管理职责，采取有效措施，制止江源区中医院违法排放医疗污水。江源区卫生和计划生育局于2015年11月23日向区中医院发出整改通知，并于2015年12月10日向江源区人民检察院作出回复，但一直未能有效制止江源区中医院违法排放医疗污水，导致社会公共利益持续处于受侵害状态。2016年2月29日，白山市人民检察院以公益诉讼人身份向白山市中级人民法院提起行政附带民事公益诉讼.

2法院判决

2016年7月15日，白山市中级人民法院分别作出一审行政判决和民事判决。行政判决确认江源区卫生和计划生育局于2015年5月18日对江源区中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法;判令江源区卫生和计划生育局履行监督管理职责，监督江源区中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改。民事判决判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。

3.本案的争议焦点

本案之中共有六个主体，分别是：区卫计局、区中医院、区环保局、区检察院、市检察院以及市法院。简单梳理本案，区中医院的违法行为有：1.未建设污水处理处设施，并将医疗污水通过渗坑的方式排污;2.改建时仍违反三同时制度未建污染防止措施，此为民事公益诉讼;另外，区卫计局的违法行为有：1.未按规定评定区中医院的医疗机构执业许可证;2.未依法履行监管职责制止区中医院的违法行，此为行政公益诉讼。由于本案中没有环境公益组织，依照法律的规定可以由检察院向法院提起环境公益诉讼，故此在程序上需要解决：检察院是否能提起行政附带民事公益诉讼，且由哪一级检察院提出？另外，卫计局依照区检查院检查意见的要求向区中医院发出了整改通知，故区卫计局是否不存在失职行为。我国环境法第十条规定：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监管”，区卫计局负有监管企事业单位环境保护义务的责任，其首先未经合法程序对区中医院进行校验监管，该行为已然违法;其次在收到检察建议后怠于履行监管职责，未能有效监管，致使环境继续受到污染，社会公共利益持续受到侵害;前后两个行为有明显包庇环境违法行为，情节恶劣的还应受到环境保护法第六十八条之规定，对相关主管人员予以处分。人民检察院可以提出行政负担民事公益诉讼，且应当由市及市以上的检察院办理该案件。首先，14年行政法第61条“在涉及....和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”因此人民检察院具有申请行政附带民事诉讼的主体资格。其次，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》对民事与行政两类公益诉讼的管辖级别不同，如第2条民事公益诉讼一般由市级人民检察院办理，第29条行政公益诉讼一般由基层人民检察院管辖，但二者都规定上级检察院可以办理下级检察院所管辖案件，下级检察院认为需要的也可报请上级检察院办理，因此，由于民事公益诉讼一般不由基层检察院办理，故行政附带民事公益诉讼应有市及市以上的检察院办理。第三，检察院提出公益诉讼有必要的诉前程序，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条与第14条规定了检察院在提起民事公益诉讼前的诉前程序：向符合法律规定的有关组织提出督促起诉意见书或检察建议，对没有相关主体的，社会公益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起公益诉讼;第40条至41条规定了行政公益诉讼的诉前程序：向行政机关提出检察建议督促其纠正违法行为等;而在本案中，由于没有符合资质的环境公益组织，区检察院无法送达督促起诉意见书，但区检察院依行政公益诉讼的诉前程序向区卫计局发送了检查建议，建议该局依法履行监督管理职责，制止相关违法行为。

4.人民检察院提起行政公益诉讼与民事公益诉讼的对比

2017年6月，《行政诉讼法》第25条、《民事诉讼法》第55条新增检察院提起公益诉讼的范围和诉前程序等相关规定，2018年3月2日，“两高”出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，与《检察院试点工作办法》相一致，《两高解释》并没有对管辖作出改变，因此民事与行政公益诉讼的提出主体有级别差异，民事公益诉讼由市检院提出，并由中级法院管辖，这样的规定是符合民事诉讼法管辖基本规定的，依民诉法第十八条第二款规定，中级法院管辖在本辖区有重大影响的案件，而民事公益诉讼的范围正是辐射广、影响大的环境与食品安全案件，这类案件的受害者可数至几百上千，因此有必要让中级法院进行管辖;而行政公益诉讼由基层检院提出，并由基层法院管辖，这也是法有所依，因为行政机关的级别上至国家，下至基层乡镇，对基层行政机关的不作为如果由市人民检察院管辖，那将是不现实的;而对行政附带民事公益诉讼的管辖，则可以参照前文案件的做法，由市检察机关提出，并由中级人民法院管辖。

诉前程序是检查机关在提起民事或者行政公益诉讼之前必须依法履行的前置性义务。《检察院试点工作办法》与《两高解释》的规定在民事公益诉讼上有所不同，后者规定检察院应履行为期三十日的公告程序，而前者要求检察机关要向符合法律规定的组织提出督促起诉意见书或检查建议，依条文来看，如果将《两高解释》的规定理解为《试点工作办法》的换言陈述似乎有些不妥当，首先依出台机关来看《两高解释》由两大司法机关共同发布，且属于正式法律文件，效力应当高于《试点工作办法》，因此即便作参考试点经验的理解，也没有必要对内容表述做修改;其次，条文内容对检察机关的要求也明显不同，《试点工作办法》要求检察机关有针对性的督促相关环境保护组织或者行政机关提起公益诉讼，但《两高解释》则要求检察机关向社会公布，其目的也在提醒符合规定的组织或机关及时行使诉权;因此，可以将《两高解释》的规定理解为是对《试点工作办法》的修正，因为在实践环节中，检察机关可能根本都不知道符合规定的环境保护组织有哪些，更别论向其发送督促起诉意见书，因此转为向社会公告，不仅解决检察机关找人难的问题，也能将违法行为人公之于众，起警示与惩戒作用。再看行政与民事公益诉讼的诉前程序规定，二者虽行为内容不同但实则异曲同工。在民事公益诉讼的前置程序中，检察机关的主要义务是提醒有关组织向法院提出公益诉讼，因此检查机关的诉权明显次于法律规定的组织，这种设置的目的在于节约司法资源，并体现检察院的监督职能，监督违法行为并督促与鼓励法律授权的机关和组织行使公益诉讼权;在行政公益诉讼的前置程序中，检察机关的主要义务也在于提醒负有监督职责的行政机关，要求其立刻履行或修正其行政行为，一旦行政机关积极作为，那么行政公益诉讼也只能胎死腹中，从而起到节约司法资源的效果，也体现了检察机关的监督职能。

参考文献：

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作者简介：张子涵（1995.6—），男，河北省丰宁县人，贵州省贵阳市花溪区贵州民族大学2019级法律硕士专业 硕士研究生