高校办学自主权变迁的实证再研究（一）——高校办学自主权的内涵辨析及外部学术治理改革现状

刘亚荣，屈潇潇，康 宁

（1.国家教育行政学院学校管理教研部，北京102617；2.中国教育发展战略学会，北京100816）

高校办学自主权一直是高等教育学者和管理实践者关注的话题之一。自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》开启了扩大高校办学自主权的改革，到2014年国家教育体制改革领导小组办公室颁布《关于进一步落实和扩大高校办学自主权，完善高校内部治理结构的意见》（教改办[2014]2号），经过几十年的改革探索，落实高校办学自主权在实践层面至今仍然是未竟的事业。如此看来其复杂性远超出已有的改革经验，需要更加综合的视角、系统的辨析和更接近实践层面的研究。

一、关于大学自主权的文献研究

与大学自主权相关的学术研究文献非常丰富，关键词也在不断扩展，与之高度相关的词汇包括高校办学自主权、大学自治、学术自由、法人治理、依法治校、大学章程、大学治理、学术治理、高校行政化、学术权力与行政权力、现代大学制度等。从高校办学自主权的运营层和宏观政策层两个实践层面整理这些文献，大致可归纳为以下研究视角和较为一致的观点。

（一）大学工作的视角

学术活动的本质是高校学术人员的心理、理性和社会三个互不排斥的动机在起作用[1]，需要学术自由的组织亚文化和工作自主的组织设置。高等教育学界的很多学者都认同大学学术本位与学术自治是因为要维护学术自由。现代大学始于欧洲古典中世纪大学，发展至德国洪堡大学，弘扬至美国霍普金斯、康奈尔等大学。在这个过程中，学术自由的大学理念是大学拥有自治传统的历史原因[2]。大学自由的理念源于洪堡、康德以及韦伯等人对学者工作性质的分析。他们认为，大学的学者们从事着追求真理和理性知识的科研活动，需要大学自治来保护学者的探索自由，从而不受政治和宗教的影响[3-5]。而著名的英国高等教育学者纽曼所倡导的大学主要职责是教学自由，他倡导通过自由的博雅教育培养通才和绅士[6]。由此，学术本位与学术自由的本质源于学者的工作性质。德国、美国及英国等历史悠久的大学，其办学自主权直接落实到了以学院甚至讲座、系为单位的自治[7-9]。无论外部的大学组织形态如何受外部力量影响而变化，这种基层学术组织自治的传统一直维持着。

同样的解释，源于科技哲学的学者从知识生产模式的视角进行探究。现代大学高度分化且自治的学院制，是源于古希腊时期，学者们遵守被称为“科学家精神气质”的默顿规范[10]。对知识的探究和传播活动在大学象牙塔中进行[11]，“职责仅限于进行本身的工作——了解客观事实，而不是参与管理国家或企业的大事。这种态度至今仍支配着不少科学家对科学的看法”[1]。学院学科专业组织的特征是：有一套互通有无的交流体系（其中非正式交流比正式交流更重要），有一套行之有效的学术水平承认制度，有一套井然有序的同行评议制度，有一套监督有力的规范制度，有一套措置有方的权利保障制度[12]。因此，这种意义下的学术自由被限定为学者在教学和科研活动中按照学术共同体公认的学术标准来履行职责范围的自由[5，7]。

自上世纪60至70年代，一种新的知识生产方式和科学建制开始兴起，这就是所谓的“后学院学科”。后学院学科与学院学科相比，发生了多方面的变化：科学研究的基本目标发生变化，不仅仅是为了发现真理，对知识的追求倾向于实用和创造社会价值；所遵从的工作价值原则从默顿规范转移到PLACE规范；在知识生产方式方面，后学院学科不再是个体化松散地从事“小科学”研究，而是规模化、有组织地从事多学科交叉研究；在组织建制方面，大学已经不是唯一的学术机构，企业、社会研究机构成为研发的主体；在资源配置方式上，大学组织从科层配置转变为以市场配置为主，受政府、企业等多方面的影响[13-14]。但是，无论怎么变，由于“科学工作的高度不确定性，开展什么工作，怎样开展以及何时开展，都是由科学家决定”[15]。现代管理理论对知识型员工的管理持同样的观点，即知识型员工具有独立性、创新性、灵活性和骄傲性等特点。正如彼德·德鲁克所说，“知识型员工不能被有效管理，除非管理者比组织内的任何其他人更知道他们的特殊性，否则他们根本没用”[16]。

综上所述，无论如何，科学活动作为一种生产活动，始终具有“心理的、理性的和社会的”三个相互不排斥的机制在起作用。基础的工作机制是心理的和追求理性的，这种心理的自主性是无法被剥夺的。这可能是采取院系组织的方式，保护学术自由的根本所在。其社会性是指工作产出的社会效益影响，牵扯众多利益相关者，从而构成了外部治理的需要。

（二）国际比较的视角

在保证学术自治内核不变的条件下，如何在维护和干预高校学术活动自由之间保持平衡，成为各国大学治理的永恒主题，而多方协商的治理思维，逐渐取代行政或市场等单一手段，成为国际通行做法。

如何更全面地理解大学自主权的实践，国际比较是很好的研究视角。如前所述，德、美、英等老牌高等教育发达国家，普遍采取学院学科自治的组织模式来保证学者的学术自由。但是，为了平衡政府、雇主、市场等外部力量对高等教育的影响和要求，各国通常建立多种治理方式来处理多重利益关系。可以看到，这些治理方式都是在基层学术组织之外设立的。英美的学院或德国的讲座教授通常是大学学术活动的专业运营单位，承担着从招生到就业所有的人才培养和科学研究活动，并且作为组织实体参与学校的治理活动。

近年，在市场化和新公共管理运动的推动下，这种治理结构呈现出“治理均衡器”（governance equalizer）的特征，即由法律和国家规制、利益相关者引导、学术自治、管理自治和竞争等五个维度在某个时间点以某种具体方式组合而成[17]。

表1 英、德、美三国的五维治理结构的具体内容

同样，全球化和市场化运动也影响着其他发达国家的高等教育治理。近几十年，发生在法国[25]、日本[26]、澳大利亚[27]、俄罗斯[28-29]等国家推动高等学校自主办学的改革，纷纷采取政校契约化的改革措施：一方面维护大学的自主权，保证大学能够自主地满足社会需求和学者们拥有学术探索自由的制度条件[30]；另一方面，将高校推向市场，让高校承担更多的市场责任，推动高等教育规模的扩大，满足社会需求及提升国际化程度。但是，这种更多强调市场化的手段带来大量的市场风险，例如生源的紧张、追求规模效益而带来的高等教育质量下降等，使得一些竞争不力的高等学校面临破产压力，学生的权益难以保障，从而对其国际声誉产生不良影响。

显然，对于高等教育的管控，采取任何单一的调控方式，都面临各自的特定风险，只能依靠多方治理。总而言之，全球化和市场化越来越成为催生和推动高等教育重新塑造本国治理结构的基本背景[31]。其中，让渡政府的行政权力，引入法治思维和社会治理的思维，提升高校自主能力，成为我国高校办学自主权改革的借鉴视角。

（三）中国本土语境

从本土研究视角来看，大学自主权通常表述为高校办学自主权，与高校行政化、行政权力与学术权力、管办评分离、现代大学制度等都成为描述中国高等教育治理情况的关键词。其中，高校行政化被认为是阻碍我国大学办学自主权健全和完善的主要障碍。高校行政化具体表现在外部政府与高校关系和高校内部治理两个方面，外部是指“政府以管理行政部门的思维和手段来管理高等教育和高校，表现为指令性、同质化和工程化”，内部指“本该由学术人员享有的学术事务决定权被行政人员所掌握，在决定学术事务时采用的决策方式或议事规则‘行政化’，用行政管理方式来处理学术事务”[32]。可以说，行政化成为我国高校外部体制和内部组织的行为文化特质，与学术活动所需要的自主文化相对应，由此构想出获得广泛认同的我国特有的两个对称词汇“学术权力和行政权力”[33]。

很多文献抨击了行政化对学术发展带来的深刻负面影响，但是同时也肯定行政管理特点提高了组织执行效率[34]。既然单纯采取去行政化的改革，会降低政府行政和大学运行的效率，借鉴国际的做法，法治思维、多方治理思维就逐渐进入我国高等教育的治理视野。因此，破解行政化，建立“管办评”分离的外部治理结构，以及内部“法人实体”“章程赋权，完善内部治理结构”的多层次、多类型治理工具的中国现代大学制度[35]，成为一种破解高校办学自主权难落实问题的现阶段政策选择。

如果仍然采取国际比较的视角，对照国际五维结构，解析我国当前的“管办评”治理策略，管对应了以法人实体、章程治校的法律规制和国家政治、经济、社会发展要求，以及政府行政为主要力量的国家规制维；社会中介的评价，对应了社会多方利益主体；以党政与学术协商结构为重点的学校治理（办的方面），对应了管理自治的维度。

通过比较可见，我国的治理策略呈现以下特征：1、缺少学术自治和市场两个维度。国际上普遍以院系自治为理所当然的大学制度设置，这恰恰是学术治理的本质和根本的制度，也是保证学术活力的最基本最底层的结构。学术自治维度并没有纳入到我国高等教育正式的治理结构中，这就不能稳定地保障院系有学术工作自主的权利，进而不能有效地释放学术力量。而市场维度显然也没有纳入正式的治理结构，缺少学生这个直接的消费者的话语权渠道。2、社会利益表达的中介组织仍然属于治理弱势力量。在外部利益相关者方面，作为重要力量的社会评价在我国还处于起步阶段，参与治理的能力和影响力还比较弱，社会组织在与政府的关系上处于从属地位，也缺乏作为合作治理主体的独立性和自主性[36]。3、高校管理维度显然也是属于弱势。作为本研究的主题，高校管理需要加强得到广泛认同，也成为政府放权的最主要承接方。4、国家战略需要和政府行政两个方面的国家规制力量这一维度独强，但是在法治方面，由于存在立法推进缓慢、行政部门依法行政意识不强、执法薄弱等方面的问题[37]，还没有发挥应有的关键的基础性的强制性规制作用。本文认为法治应该从国家规制一维中独立出来予以强化。

综上所述，如果对应国际当前的大学治理的五维结构，我国大学的总体治理结构设计应该是六维结构，即法律、国家与政府等规制力量、社会中介评价、市场竞争、校级管理和院系治理。其最终的目的，应该是保护学者学术活动的职业自主性，有效地发挥学术创造的活力，保证多方客户对学术发展的需求。

二、管理实践语境下高校办学自主权的内涵解析与研究框架

以上文献研究只是从学理上梳理了大学自主权，并从国际比较的视角阐释了我国高校治理结构的总体框架和特征。具体到改革实践操作层面，仍然需要进一步的微观研究，才能给出可能的改革操作建议。接下来将进一步对高校办学自主权的内容及其改革现状进行细致分析。

高校在提供学术产品过程中，需要进行一系列的学术实践活动（如教学活动、科学研究、技术开发和社会服务），从而产生一系列与这些活动有关的管理决策事务。从这个角度看，“高校的办学自主权”应该是管理实践范畴的概念，指高校作为办学的主体单位，理应拥有、但是并没有拥有的对学术事务以及与之相关事务自主决策和管理的权力①。那么这一系列与高校学术活动有关的决策内容都包含什么具体内容？按照依法治校的原则，本文从《高等教育法》和管理实践的视角做一解析。

首先，高校学术自主权的内容边界在法律上达成了一种共识，即高校拥有人才培养相关的七项自主权。高校的核心功能是人才培养。高校是非独立运营的组织，其产品具有广泛的社会、经济、文化和政治的外溢性效益，因此，长期以来高校没有独立的办学自主权。随着法治的健全以及现代社会逐渐达成的共识，当前已经逐渐形成了比较权威的关于高校自主权的界定，即1998年的《高等教育法》第四章第31至第38条规定的高等学校七项学术自主权，2015年修订版没有变化。这七项自主权简言之，即高等学校围绕人才培养这一中心任务所拥有的自主权，包括：（1）制订招生方案，自主调节系科招生比例；（2）依法自主设置和调整学科、专业；（3）根据教学需要，自主制订教学计划、选编教材、组织实施教学活动；（4）根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务；（5）按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作；（6）根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备，按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配；（7）对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作他用。

其次，高校学术自主权在管理实践角度，可以进一步分解为“提供什么”和“如何提供”的内容结构。即《高等教育法》规定的七项自主权分为高等学校“提供什么学术服务”和“如何提供学术服务”两类，其中关于“如何提供学术服务”的自主权还可以划分为纯事务性和资源性两方面内容，简称为“两层三类决策权”。这构成本研究系列文章主要的研究框架（具体分类内容列举见表2）。

表2 《高等教育法》中学术自主权的分类

从以上分类后的高校学术自主权来看，“提供什么”的自主权意味着高校要进行战略性决策，也就是回答德鲁克关于组织战略决策的著名问题，即“我们的业务到底是什么”[38]。战略决策是根据组织内外部环境的一种长期战略选择，对于高校来说，就包括提供哪些学科或者专业的教育教学、招收多少学生、招收什么样的学生、要不要提供国际化学习体验等。很显然，这些决策需要大量外部环境信息作为依据，包括市场就业需求、国家和政府的战略需要、人类的知识发展等，这正是战略决策的过程。而关于“如何提供”的自主权则是生产性决策，即学校组织内部围绕所要提供的产品服务，进行生产过程的设计和实施，以及所需要的资源配置决策。

这样看来，高校办学自主权的核心内容是高校学术活动所必需的一系列决策权，但是高校很难完全拥有这些决策权。按照前面的文献研究，理论上高校的治理结构分为两层六维，核心层应该是院系治理，外围层是法律、政府、社会中介、市场竞争和校级管理的多维治理结构，并在实践中通过以一系列学术事务决策权为核心的高校办学自主权来落地。但就我国目前的实践现状看，社会评估中介有两类：一类是有政府背景的教学评估和学科评估中心，另一类是发布各种大学排名的公司。这两类主体并不直接参与上述决策，那么就只有政府和校级管理层以及院系学术自主，构成了我国高校办学自主权的权力结构硬核。与此同时，行使权力都需要组织载体，在操作层面，设置学术力量发挥影响力的组织载体，才是学术自主权落地的基本条件。

因此，目前我国高校学术自主权改革在操作层面主要从三个方面展开：校院两级管理，高校学术治理优化和政府简政放权。其中，校院两级管理是高校学者拥有学术活力的前提条件；高校的章程设置和学术委员会等学术治理机构的设立是高校拥有相对专业的学术自主权的标志性制度；政府由全面控制学术决策权，到让渡给高校等其他多维治理力量的改革，既是这个系统改革最大的难点，也是形成新的治理结构的基础。

基于这样的解析，本研究主要集中在考察政府与高校之间的分权、大学校级学术治理机构等专业学术力量在学术决策中的作用，以及校院两级改革的情况等三方面现状，其中第一篇文章重点分析政府与高校之间的学术决策权的分布现状，第二篇重点阐释高校内部学术治理机构和校院两级管理的现状，第三篇从历史变迁的角度，基于这三方面的改革变迁数据作为代表性指标，揭示改革开放四十年来，我国高校办学自主权的演进与变迁。

三、政府与高校之间学术自主权分布现状

政府行使对高校学术活动的决策权主要采取行政管理的方式，并以政策文本为载体[39]。笔者查阅了2006年至2017年的《教育部公报》，以及教育部各个司局网页，收集了与高等教育相关的政策文本，按照以上“两层三类决策权”的研究框架整理了相关的学术事项下放情况，总结如下。

（一）关于高校“提供什么”的学术自主权

从表3可以观察到关于“提供什么”的学术自主权下放的四个政策特点：（1）相对于2005年，高校在本科专业设置方面具有了较大自主权，高校的本科专业设置，仅受到办学资质的专业资质评审限制，基本具有自主权；（2）而研究生学位点的设置还受到较大的制约；（3）高校的招生仍然实行全国招考限制，除了80所高校有5%的自主招生权，其余1000多所本科高校基本不具有招生自主权；（4）高校基本不具有学术交流审核权，国际学术合作受到更严格的限制。因此，从政策文本内容看，高校作为学术产品生产的学术组织，关于“提供什么”的决策自主权，具有两个特点：一是总体上对可以生产什么的决策，受到较大的限制；二是在学位点设置、招生和学术交流方面，学术水平越高的高校，关于“提供什么”的自主权相对越大。

（二）关于“如何提供”的学术自主权

“如何提供”的学术自主权又进一步分解成为“事务性学术自主权”和“资源性学术自主权”。两者在政府和高校之间的分布情况见表4。

从表4可以看出，关于高校“如何提供”的事务性学术自主权主要包括如何教学和科研两方面。教学方面，由于社会需求已经成为影响高校生产的主要决定力量，2005年高校已经在生产决策上拥有了较大自主权，但在2017年又发生了一些变化，由于高等教育供给侧改革，教育主管部门出台了一系列业务指导性文件，有些文件甚至具有相当强的硬性要求，来宏观指导各个行业类院校人才培养的规格。这也验证了本文的另一观点，高校学术自主权是一个随情境需要权变的过程。科研方面，高校已经拥有很大的自主权，可以自主开展科研和社会服务，部属高校还相应地获得更加自主的基本科研经费拨款，加强了科研的自主性。因此，高校在“如何提供”方面，无论是教学还是科研，相对于“提供什么”，拥有更多的自主权。

表3 关于高校“提供什么”的学术自主权下放的相关政策内容

表4 关于“如何提供”的事务性学术自主权下放的相关政策内容

表5中关于“如何提供”的资源性自主权包括机构设置、财务管理和人力资源配置三个主要事项，都是与学术产品提供过程密切相关的资源配置决策。从政策内容变迁看，2005年到2017年，政策变迁轨迹最明显的是高校财政和拨款体制的变化。随着政策变迁，高校获得的最大自主权就是财政性经费收入明显增加，高校有了稳定的以生均定额为基础的财政收入，部属高校更是获得办学条件、教学改革、基本科研业务费、“双一流建设”、绩效拨款等六项专项经费。但是另一方面，随着高校财政收入的增加，高校对财政性收入的支出管理权受到很大的约束。而机构设置和人事评聘体制方面，并没有实质性改变，部属高校的人事评聘权明显大于地方高校。总体来说，关于“如何提供”中的资源性学术自主权主要还在政府手中，但是普通本科院校呈现两种水平的放权状态，其中部属高校自主权相对较高，而省属高校受限制是全面而被动的。

四、小结

综上所述，文献研究表明，高校的学术工作具有心理、追求理性和社会性三个基本特征。为了保证学术创造的活跃性，采取基层学术组织自治是国际通行的做法。但是，由于知识的社会性更加凸显，社会各方力量影响和改变了知识生产模式，最终形成包括学术自治在内的各具本国特点的高等教育治理框架，其中西方国家的治理框架被总结为“五维结构”。借鉴国外经验，我国高等教育的治理改革也逐渐清晰，那就是破除本土的“行政化”约束，形成“管办评”分离的多方共治格局。但是，这个治理策略缺乏学术自治和市场两维，法律和社会中介力量比较薄弱，政府等国家规制独强，使得我国高等教育治理结构现状不平衡。因此，本文明确提出，我国高校的治理结构应该是由法律、政府行政规制、社会中介评价、市场竞争、校级治理、院系治理等六个维度构成。本研究的系列文章将侧重研究政府与高校之间的学术决策权分权、大学校级学术治理机构等专业学术力量的在学术决策中的作用，以及校院两级改革的情况等三方面改革现状，最终以三方面改革变迁指数为代表性指标，展示我国高校办学自主权改革开放40周年的变迁趋势。

表5 关于“如何提供”的资源性学术自主权下放的相关政策内容

本文侧重政府与高校之间的学术决策权分权现状。依据《高等教育法》，本文将法律规定的高等学校所拥有的七项学术自主权分为“提供什么”“如何提供的事务性”和“如何提供的资源性”两层三类自主权。通过对2005年到2017年的政策文本分析，可以看出政府简政放权改革表现为三个基本特点：一是总体而言，高校的各项学术自主权全面被纳入政府行政管理环，在高校实现学术产品生产提供的各个方面的决策过程都在不同程度上被管控，但是改革趋势是逐渐放权给高校；二是具体自主权内容方面，相对“提供什么”的战略决策，高校在“如何提供”的生产决策方面，具有更大的自主权；三是在“提供什么”和“如何提供”的自主权方面，都存在着部属高校和地方高校自主权水平明显分野的格局，并且从2005年到2017年的时间跨度看，部属高校在两个层次三类自主权方面拥有越来越大的自主权，地方高校的自主权受地方政府控制较多。

注释

①在此解析意义上，本研究的系列文章中，为和其他大多数的研究主题一脉相承，标题仍采用“高校办学自主权”；而在文内，本研究将大学自主权、高校办学自主权、高校学术自主权、高校学术决策权同义对待，将“高校办学自主权”具体化为治理各方对高校学术决策权的拥有情况或影响力问题。