区域化发展视角下的粤港澳大湾区高等教育合作：基础、困境与展望

李家新，谢爱磊，范冬清

（广州大学 教育学院∕粤港澳大湾区社会发展与教育政策研究院，广东广州510006）

粤港澳大湾区建设是近年来国家一项重要的发展战略，而促进、完善高等教育领域的合作是大湾区建设重要的组成部分。2019年2月，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，要“推动（大湾区）教育合作发展，打造教育和人才高地”[1]，为未来大湾区的高等教育合作指明了方向。当前对于粤港澳大湾区高等教育合作的研究已逐渐成为热点，学者从高等教育发展的动力基础[2]、制度变迁[3]、逻辑进路[4]31等多种视角，对大湾区高等教育合作的环境、政策、路径等进行了解读与分析。如，分析大湾区高等教育合作的区位、人口、产业、制度等环境优势[5]，与国家建设世界级经济区及国际科技创新中心[6]、国际高等教育示范区[7]战略的关系，提出未来应开展强制性、模仿性、规范性制度同构[8]，着眼于长远全局、协同发展、现代治理机制创建[9]，等等。然而值得注意的是，粤港澳大湾区的高等教育合作并非仅仅始自当下，而是具有深厚的历史脉络与现实基础，但现有研究大多关注当前政策环境下大湾区高等教育合作的发展路径，对其与该地区长期以来的高等教育区域化进程的关系重视不足。学者简·奈特（Jane Knight）指出，区域高等教育合作应纳入高等教育区域化发展的范畴，其意味着“在区域范围内建立更紧密的合作和联盟的过程”[10]，与一般意义上的合作相比，区域化发展需要更多地关注合作资源的整合利用、合作实践的功能拓展、合作系统的制度化等要素。从区域化发展的资源、实践与制度角度来看，粤港澳大湾区从过去延续至今的高等教育区域化进程为高等教育合作提供了怎样的基础与空间？为进一步延续和拓展区域化进程，高等教育合作还应突破哪些现实困境？这些问题理应成为谋划新形势下大湾区高等教育合作路径时需要考虑的重要问题。

一、区域化发展视角下的粤港澳大湾区高等教育合作基础

简·奈特等学者通过考察欧洲博洛尼亚进程与非洲图领（Tuning）计划等现实案例，提出了分析区域高等教育合作特征、过程与效果的高等教育区域化发展理论。该理论认为，高等教育区域化是一个全面、复杂的系统化进程，有赖于多种合作方式、路径的有机整合，而在这一动态的整合过程中，需要重点关注与合作相关的诸多要素的优化完善。具体说来，这些要素可能包括：（1）合作资源的有效利用，需要确保资源能够有效支持不同的行动者（如高校、科研机构、产业界等）建立开放、协同的双边或多边合作关系；（2）合作实践的功能拓展，通过引入组织要素（如组织化的合作网络）等方式，对双边及多边合作关系加以调节，持续确保合作向互补化、一体化方向发展；（3）合作机制的系统化，需要通过机构和区域层面的系统变化，逐步建立具有战略意义的、正式的、制度化的连接和关系，直接并可持续地推动区域层面的融合。[11]结合高等教育区域化发展的理论视角，可以看到粤港澳大湾区高等教育合作在上述三方面都已积累了一定的基础。

（一）以地缘文化优势、经济产业优势为代表的资源基础

首先，地缘文化优势是区域化发展的历史资源，为大湾区高等教育合作提供了基本的路径与架构。从历史上看，地缘与文化吸引力为粤港澳高等教育提供了最初的合作驱力。早在新中国成立初期，由于当时港澳地区的高等教育尚不发达，有大量港澳学生作为侨生自发返回与其在地缘、文化上最具亲和性的广东接受高等教育，广东也积极支持响应。1958年暨南大学于广州重建，成为新中国第一所华侨高等学校；1959年广东高等学校招生委员会设立“华侨、港澳学生回国、回内地升学指导委员会”[12]356，为港澳生赴粤升学提供了诸多便利。此后，基于文化、亲缘与地缘的升学流动逐渐成为粤港澳高等教育合作的重要传统并得以长期延续，广东高校一度成为港澳生重要的升学目的地，如1998年报考暨南大学的澳门学生就占当地高中毕业生总数的60%以上。[12]368地缘文化优势早在港澳回归祖国之前就已是区域化发展的重要资源，为后来的区域高等教育合作奠定了基本路径，如暨南大学于1985年率先在港澳举办成人高等教育，华南师范大学于80年代中期开始大量为澳门中小学、幼儿园培养师资[13]等，都可被视为基于地缘文化优势的探索与尝试。

其次，经济产业优势是区域化发展的现实资源，为大湾区高等教育合作提供了广阔的空间与动力。粤港澳大湾区是当前我国经济最为活跃的区域之一，2017年GDP达10.22万亿元，占全国GDP总量的12.57%，在产业结构、创新集群方面也具有先天优势。港澳以现代服务业为主导，金融贸易、商业管理、医疗服务、旅游休闲等行业发达；广东九市则具有雄厚的制造业基础，且正在向先进制造业升级转型，随着信息、物流、科技等高端服务业的发展，以先进制造业与现代服务业双轮驱动的产业体系正逐渐形成。[14]经济与产业方面的优势资源，为区域高等教育与产业界尤其是高科技产业之间的合作提供了动力与保障，基于产业优势的自发性合作逐渐开展，产学研平台等逐渐建立。如1999年建立的“深圳虚拟大学园”，依托中山大学、香港科技大学等境内外高校，大力推进创新主导的产学研合作，开创了“孵化研究院、孵化研究机构、孵化企业”三位一体的产学研模式。[15]

（二）以优势互补、区域整合为取向的实践基础

首先，从合作目的角度看，大湾区高等教育合作已从交流借鉴型合作转向优势互补型合作。由于过去广东与港澳之间在经济、社会等方面存在较大差距，早期的粤港澳高等教育合作实践更多地表现为一种单向度、交流性的合作，广东是相对积极的实践行动者，希望通过拓展与港澳的高等教育交流合作，汲取发展经验、引进发展资源、摸索发展方向。如1992年广东省委、省政府明确提出广东高等教育应以香港等亚洲“四小龙”为参照系，重新修订完善了广东高等教育发展战略[16]，并制定具体措施鼓励高校教师赴港澳等境外地区开展学术交流、进修深造，允许境外机构与省内合作或独立兴办高校、研究中心等，带动广东高等教育的发展。近年来，随着粤港澳经济社会发展差距的缩小，以及合作领域的逐渐拓展，粤港澳高等教育的互补性不断提高，合作取向逐渐向双向、互利方向演变，尤其是港澳地区在高等教育合作中的获益日渐丰富，作为行动者的主动性与积极性不断提升。如在人员往来方面，港澳高校招收内地学生就读数量、招聘内地教学科研人员数量逐步增长，2016年香港高校招收的内地学生占非本地生的76%[17]；2017年澳门高校外聘教学人员中有364人来自内地，占外聘教学人员总数的48.9%[18]。特别是在合作办学方面，港澳与广东政府、高校的联系日益密切，出现了联合办学、借地发展等新现象，如北京师范大学—香港浸会大学在珠海建立联合国际学院、澳门大学在珠海横琴岛借地建设新校区，等等。

其次，从合作范围角度看，大湾区高等教育合作已从具体事务型合作转向区域整合型合作。港澳回归祖国前，受制度差异、文化环境、合作基础等因素制约，粤港澳高等教育合作的范围较窄，通常局限于个别机构之间的具体事务合作，如学生学者互访、学术研讨等，与一般意义上的境内外高等教育交流合作并无明显差别。港澳回归祖国后，其与内地特别是广东的关系发生了重大变化，粤港澳经济社会的区域整合趋势逐渐浮现，高等教育合作实践也因此呈现出某些与其他跨境教育合作相区别的区域整合特征。特别是区域内高等教育机构的人员与组织联系日益紧密，合作形式全面拓展，包括学生定期交换、联合培养，师资共享、开展联合科研攻关，以及高校共建研究中心与实验室、合作成立新型办学机构，乃至成立“泛珠三角区域教师教育联盟”“粤港澳高校联盟”等区域性教育合作组织。

（三）以规范化、全域化为特征的制度基础

首先，大湾区高等教育合作经历了从自发性合作到规范化合作的转变。受制于不同的高等教育体制，早期的粤港澳高等教育合作通常表现为地区或机构之间短期、个别、有限的合作，缺乏专门的规范与制度保障。举例而言，早期广东与港澳高校在人才培养方面的合作多表现在非学历教育领域，如90年代中期中山大学在香港举办的自学考试助学班、与澳门业余进修中心合作举办的成人高等教育办学点等。[19]由于存在学历互认、课程标准、制度对接等方面的问题，制度化的教育合作极为有限。随着近十多年来三地社会环境、合作基础的变化，特别是2003年内地与港澳《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）等文件的签署与颁布，粤港澳高等教育合作逐渐走向制度化、规范化，正式的合作协议、制度与计划得以广泛建立。2004年首届泛珠江三角洲区域教育发展合作会议签订《关于加强泛珠三角区域教育交流合作的框架协议》，提出建立“教育行政部门教育交流合作的组织和工作机制”“省（区）教育厅厅长和香港、澳门特别行政区教育行政首长联席会议制度”[20]；2006年《内地与香港关于相互承认高等教育学位证书的备忘录》正式签署，区域高等教育合作的一大制度门槛得以拆除[21]51。2010年、2011年粤港、粤澳相继签署《合作框架协议》，进一步推动了三地高等教育合作的规范化制度建设。

其次，大湾区高等教育合作经历了从主体间合作到全域化合作的转变。早期粤港澳高等教育合作的行动者局限于区域内少数城市的少数主体。由于广州的高等教育资源较为集中，故早期合作主要围绕广州与港澳的部分机构展开，形成了以中心城市为核心的主体间合作格局。随着大湾区城市群的全面发展，深圳、珠海等城市毗邻港澳的地缘优势逐渐显现，佛山、东莞等地区也积极参与区域内的高等教育整合，全域化逐渐成为高等教育合作机制与制度建立过程中重要的发展趋势。举例而言，目前经教育部审批和复核的广东与港澳7个合作办学项目中，就有6个位于深圳市，1个位于珠海市。佛山与广州已签订《广州市佛山市同城化建设教育合作协议》，提出两地高校定向互招学生、共建共用实验室、共建科技创新平台和产学研合作示范基地等合作举措[22]；东莞也与中山大学、香港科技大学等临近地区高校合作，积极推进科技产业园区建设[23]；等等。大湾区高等教育合作的辐射范围逐渐扩大，合作制度的全域化特征逐渐明显。

二、区域化发展视角下的粤港澳大湾区高等教育合作困境

（一）资源的转化困境：如何在优势的基础上推进协同

首先，如何在地缘文化优势的基础上推进区域协同。粤港澳大湾区高等教育合作不同于一般意义上的境内外教育合作，随着大湾区建设的持续推进，区域经济、社会的一体化、国际化程度不断提高，要求高等教育系统超越各自相对独立的状态，将地缘文化优势真正转化为区域内的协同优势，为高等教育的区域化发展提供系统性框架。在当前形势下，这种转化可能还面临两大障碍。一是如何协调区域内部由历史、社会、国际化等因素导致的文化差异。港澳地区有着区别于内地的特殊发展历程与社会环境，国际化程度也相对较高，客观上导致了区域内部的文化与价值观差异。调查显示，46.4%的香港民众认为粤港深入合作的最主要障碍是两地的价值观不同，将历史文化背景差异视为重要障碍的也有25.6%。[21]52如何协调粤港澳三地的文化与价值观差异，增进港澳参与合作的意愿，是推进高等教育区域化发展必须面对的问题。二是如何凸显区域在国内外的比较优势。港澳长期被视为与内地相对应的经济体，其高等教育合作关系覆盖国际上其他国家，尤其是西方教育发达国家，与内地的合作也不仅仅局限于广东。近年来，北京、上海等文化教育实力雄厚、高等教育资源集中的地区，与港澳的高等教育合作同样取得了长足发展，包括联合培养、合作办学，成立京港、沪港大学联盟等。如何在高等教育合作中发挥大湾区在国内外的比较优势，对区域内外的资源进行全面协调与整合，理应成为高等教育区域化发展所应解决的问题。

其次，如何在经济产业优势的基础上推进产教协同。与先天优越的产业结构相比，大湾区高等教育与区域产业发展的匹配程度仍然较低，如何将产业资源充分运用于高等教育的区域化发展，仍是阻碍区域高等教育合作的问题之一。从区域内三大中心城市的情况来看，香港高等教育发达且国际化程度高，拥有香港大学、香港科技大学等4所世界百强大学，在科技创新、高科技人才培养方面长期领先，但本地经济主要依靠贸易、金融等服务业，缺乏工业基础与高科技产业，高等教育难以发挥其协同创新优势，在区域研发体系及高科技产业链中也缺少紧密的合作网络。[24]深圳遍布高科技企业，有较强的创新优势和良好的科技金融基础，但高校数量少、办学层次低，对区域内高等教育及科技创新资源的利用仍有待提高。广州虽然高等教育资源集中，但高校在专业设置、人才培养、科研管理等方面仍受制于传统的发展路径，与区域产业结构的匹配程度较低，难以充分满足区域产业转型升级的知识与人才需要。调查显示，当前广东高等职业院校设置的第二产业专业结构远低于产业结构，但第三产业专业结构远高于产业结构，专业结构与产业结构严重倒挂，正负差一度超过20%。[25]如何通过高等教育合作缓解区域产教协同所面临的种种矛盾，是区域化发展进程中需要解决的重要问题。

（二）实践的进化困境：如何在差异的基础上实现协调

在区域化发展进程中，行动者的高等教育合作实践应该是一个不断进化、拓展的过程，以确保组织要素的持续拓展，将事务性合作逐渐转化为互补性合作，并在互补的过程中进一步实现整合、协调与系统化。区域内部的发展差异，固然有利于互补合作的开展，但也有可能束缚区域的整合动力，在一定程度上阻碍合作实践的进化与拓展。

粤港澳大湾区11城有着截然不同的发展特征，在高等教育方面差异尤为明显（见图1），这种差异使以优势互补为取向的区域合作成为可能。具体而言，广州的高等教育机构数量众多，目前有各类高校83所，占大湾区高校总数的46.6%，且层次、科类结构相对完整、齐全，故已成为吸纳区域内生源的高等教育重镇，在校学生数占区域内学生总数的54.1%。港澳地区则有多所世界一流大学，教学科研质量、国际化水平高，但本地适龄人口有限，产业结构较为单一，故重视区域内招生培养、科技研发等方面的合作。深圳、珠海两地高等教育基础相对薄弱，但具有经济发达、环境优越、毗邻港澳等优势，故两地逐渐成为区域内开展异地办学、境内外合作办学的重要基地。佛山、东莞等地制造业基础雄厚，肇庆、惠州高等教育毛入学率偏低，故与周边高等教育发达地区都有着较强的合作意愿。然而，区域内的发展差异在促进互补合作的同时，也在很大程度上制约着区域高等教育的全面协调发展。从外部角度看，大湾区各城市虽都有其核心产业与基本定位，但定位的特色性与协调性并不突出，各城市常常固守自身的行政边界，缺乏统一的战略部署与资源配置；尤其是港澳与内地9市之间存在明显的市场化程度差异与行政分割，高等教育发展所需的生产要素还难以通过市场加以充分配置。从内部角度看，大湾区内高等教育资源分布严重不均，除广州、香港两地外，其他城市高等教育资源稀缺，发展速度、水平均有待提升，尽管短期内能够形成一定的互补结构，但从长远角度看不利于高等教育合作向纵深层次拓展。如何跨越区域内差异所造就的合作拓展障碍，实现合作实践的全面进化，是大湾区高等教育区域化发展面临的重要问题。

图1 粤港澳大湾区各市（特别行政区）高等学校数、高等学校在校生数、户籍人口高等教育毛入学率

（三）制度的优化困境：如何在规范的基础上实现创新

首先，如何进一步提升合作机制与制度的规范性，实现制度的范式化。从宏观层面看，由于港澳和内地高等教育管理体制的差异与局限，大湾区高等教育合作仍缺乏系统性的顶层设计。港澳特别行政区政府一般只限于教育政策设计、教育管理制度落实等宏观方面，高校自治程度高，校董会、学术委员会、管理委员会等权力较大，故高校的合作动机往往仅着眼于自身的短期利益，对涉及宏观、整体、长远发展的合作关注较少，再加上其长期处于与国际接轨的发展环境中，因此与区域进行高等教育整合的意愿较低，增加了区域高等教育统筹协调的沟通成本；内地则处于高等教育管理体制的转型阶段，地方在高等教育管理中的主导权依然有限，高校也普遍存在办学自主权薄弱、行政化管理特征明显等缺陷，难以及时对区域内部的高等教育整合机遇做出积极灵活的反应。更为重要的是，大湾区缺乏专门的组织管理机构对高等教育合作进行指导与协调[4]35，使合作长期维持在微观探索、自发生长的状态。宏观层面的缺陷使微观层面的合作机制与制度难以得到进一步优化，包括区域分工的建立、制度差异的弥合、学历学制的对接、师资的互认等。从发达国家的实际情况来看，区域高等教育合作的理想状态是形成具有范式意义的一流高等教育系统，如美国旧金山湾区的加州高等教育系统、欧洲的博洛尼亚进程等。如何进一步优化大湾区高等教育的合作机制与制度，使之转化为类似的制度范式，是未来需要关注的重要问题。

其次，如何将宏观政策转化为长期性、系统性的合作战略、设计与机制，实现制度创新。早在2010年，粤港澳三地就联合制定了《环珠三角宜居湾区建设重点行动计划》；2017年三地签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》；2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式公布。政策的密集出台，为高等教育区域化发展提供了坚实的动力与保障。然而，仅仅依靠政策难以实现合作的稳定性与系统性。粤港澳大湾区有“一国两制三税区三法律”的特征，即在一个国家、两种制度背景下，存在三个关税区、三种法律，制度的复杂性较高。在高等教育方面，香港、澳门有着延续自殖民地时期的发展传统与制度体系，与内地高等教育的治理体系、模式存在较大差异，包括宏观的办学体制、拨款制度、质量保障机制，微观的人才培养体制、课堂教学制度、科研管理制度等，这些差异可能会成为三地高等教育合作的障碍。如2017年23位在港院士联名致信中央，反映内地与香港因科研管理制度差异而产生的科研项目经费过境使用、科研仪器设备入境关税等阻碍两地科研合作的问题。[26]如何创造性地利用当前的政策优势，突破粤港澳三地的制度瓶颈，积极谋划契合高等教育区域化发展方向的制度创新，逐步形成长期性、系统性的合作战略、设计与机制，已成为需要关注的现实问题。

三、区域化发展视角下的粤港澳大湾区高等教育合作展望

（一）以新的发展任务统领资源整合，推进协同化合作

首先，以国际性区域中心建设统领区域整合进程，推进区域协同合作。简·奈特指出，“高等教育的区域化进程与国际化进程并存，是相互兼容和互补的过程”[27]，国际化程度的全面提升有助于加速区域的资源整合进程。因此，粤港澳大湾区高等教育合作应将地缘文化优势的利用与整合，与建设国际性区域高等教育中心的时代任务结合起来，以国际化的提升加速区域整合。具体说来，一是立足湾区经济社会在全球竞争中的比较优势，通过合作完善高等教育的系统构建与融合发展，及其与区域产业升级、科技创新与社会事业发展之间的关系，将高等教育发展充分嵌入大湾区经济社会融合的总体布局之中。二是结合《粤港澳大湾区发展规划纲要》中“建设国际教育示范区”“完善国际化人才培养模式，加强人才国际交流合作”[1]等要求，在广泛借鉴国际先进发展经验、全面吸纳全球优势办学及人才资源的基础上，着力塑造世界一流的高等教育系统与高等教育合作发展范式，妥善协调高等教育在地化与国际化之间的矛盾关系，使高等教育真正成为建设世界级人才高地的重要工具与联结中外的重要纽带。

其次，以产业湾区与创新湾区建设统领产教融合进程，推进产教协同合作。粤港澳大湾区高等教育合作应与其本身产业湾区、创新湾区的发展定位进一步结合起来，以促进产教协同化发展的思路，有效运用、整合产业优势资源，优化区域高等教育合作，使高等教育真正成为推动区域化发展的动力之源。具体而言，一是通过合作建立区域高等教育机构与产业链及研发体系之间的联系网络，形成学术界与产业界的产学研联盟，通过共建研究机构、基于项目的联盟和共建经营实体等形式[4]36，实现资源、信息与人才的充分聚合，打破科技创新的“死亡之谷”。二是通过合作积极探索区域产教协同导向的高等教育改革，根据区域产业结构现状及转型升级需要，对高校学科专业设置、质量保障机制、科技研发及应用型人才培养模式等进行全面改革，推动高等教育在科技创新与人力资本供给方面有效对接大湾区的产业需求。

（二）以新的发展思路优化实践路径，推进一体化合作

粤港澳大湾区高等教育复杂的区域差异与多样的发展基础，对区域化发展而言既是机遇也是挑战。随着区域经济社会一体化进程的加快，应以“错位发展”与“互利共赢”相结合的新思路优化高等教育合作实践，在优势互补的基础上形成新的分工定位，通过系统化的协调与整合，消弭差异因素所导致的合作障碍，推进“和而不同”的一体化合作。具体而言，一是优化区域之间高等教育的错位发展，推动粤港澳三地，乃至大湾区各城市依照各自的发展路径、比较优势与经济社会资源禀赋谋划高等教育合作，并在合作中进一步深化各自的优势与特色，促进体现分工协作的高等教育区域生态系统的形成。二是优化区域高等教育系统内部的错位发展，推动大湾区内不同类型的高等教育机构依照各自的使命、特色及科类层次结构谋划发展并开展合作，维系大湾区高等教育系统内部的多样性与层次性。在谋划错位发展的过程中，应将互利共赢的理念贯彻其中，重视调动各方尤其是港澳方面的合作积极性，进一步互通有无、优势互补，推动区域高等教育系统的深度融合与一体化发展。

（三）以新的发展范式带动制度创新，推进战略化合作

首先，深化机制整合与平台建设，逐步创新制度范式。粤港澳大湾区高等教育合作制度范式的建立面临两个特殊环境。一是粤港澳三地的高等教育有其各自独特的发展路径与制度背景，宏观治理模式与微观运行机制都有所不同，需要通过机制整合与平台建设弥合彼此的体制与价值观差异。二是大湾区本身肩负着引领区域经济社会发展的重要任务，高等教育需要超前布局、先行探索、主动对接，故也需要通过机制整合与平台建设优化区域高等教育的治理体系、治理能力与融合路径，并以此为突破进一步打破知识、人才、资源等生产要素的流动壁垒，促进区域经济社会的融合与均衡发展。在具体的整合与建设方式上，可以参考世界其他地区的有益经验，包括建立府际协议、区域整合协调机构等。

其次，统筹顶层设计与基层探索，加速实现战略化合作。粤港澳大湾区高等教育合作承担着促进区域化发展与经济社会融合的重要使命，且根植于不同的制度与教育发展环境，故应充分利用当前良好的政策条件，通过全面的顶层设计，对基层探索过程中形成的机制、制度进行提炼与深化，加速实现合作的战略化。具体说来，大湾区高等教育合作的顶层设计应着重两个方面。一是谋划大湾区高等教育的全面整合，通过分析、整合既有合作中形成的制度成果，逐步明确内部各成员的分工、定位、优势，以及彼此对接的机制、路径，完成从相对孤立的“一流高等教育”到跨越三地的“一流高等教育系统”的转变。二是谋划大湾区高等教育合作制度的整合与创新，通过总结、升华既有的探索经验与合作成果，加速建立全局性、系统性的制度架构，推动长期、全面的区域协同创新。粤港澳大湾区高等教育合作在顶层设计上的复杂性超过世界其他湾区，因此在谋划战略化合作的过程中需要充分考虑各地区高等教育宏观治理与微观运行方面的差异，将自上而下的组织设计与政策驱动同自下而上的基层经验与制度成果有机结合起来。