村居法律顾问制度考核评估机制建构的分析与建议

(广东海洋大学 广东 湛江 524088)

一、村居法律顾问制度成效与考核评估机制

2014年5月广东率先在国内推行村居法律顾问制度。仅2015年1至6月，广东律师共为村(社区)及群众法律咨询近17万人次，审查合同近9000份，出具法律意见书5000多份，直接参与调处矛盾纠纷13000多宗，参与处理群体性、敏感性案件1000多件，举办法治讲座或上法治课近20000场次，受众超过400万人。[1]村居法律顾问的主要任务，是围绕群众产生生活中的实际问题，开展法制宣传，化解矛盾纠纷，提供法律咨询、法律援助和法服务，帮助基层组织依法建章立制，服务保障民生，维护和谐稳定。

毫无疑问，任何制度的施行均离不开考核评估机制的保障。作为一种绩效动力机制，该机制通过定期检测主体行为并辅以奖惩制度，以促进制度推行，激发制度功效。村居法律顾问制度在各地的贯彻过程中，各地司法机关不断加强考核机制建设，其中以江门市蓬江区为典型，该区村居法律顾问制度考核评估机制体系相对完备、构建较为合理，下面以该区为例对村居法律顾问制度考核评估机制的情状作简单介绍。

二、村居法律顾问制度考核评估机制的现状与分析

法律顾问制度考核评估机制，又称一村(社区)一法律顾问工作检查评估办法。该办法所称的检查评估，是指各级司法行政机关对律师担任村(社区)法律顾问履职情况进行检查和评估，进而针对评估结果施以奖惩。[2]

(一)考核评估机制的基本内容

1.基层干部群众评价(15分)。该项评价主要包括村(社区)干部、群众评价和所在镇(街)司法所评价。村(社区)干部和所在镇(街)司法所评价可以通过填写工作评价表的方式来直接评分；群众评价则是通过发放问卷的调查形式进行。该项评估按照评价的满意度不同来设置不同的分值，但此项评分不设扣分项。

2.村(社区)法律顾问职责(60分)。该项评价是江门市村居法律顾问制度考核评估机制中的主要内容，其内容包括定量服务和限时服务两大部分。

定量服务。需要法律顾问按要求完成指定的工作任务，其内容包括每个月累计到村(社区)服务8小时或2次、起草或者审核或者修订村(社区)自治组织章程、村规民约和其他管理规定等七类，每类具体化为一定分值，总计45分。

限时服务。需要村(社区)法律顾问对干部群众提出的具体法律服务需求及时回应，其内容包括对可能影响社会和谐稳定或者设计村(社区)群众重大利益事项及时到场或者通过电话提出法律意见，并向市(区)司法局报告等三类，同样每类具体化为一定分值，总计15分。

定量服务和限时服务考核内容大致描述了驻村(社区)律师的大致职责。两大部分的服务通过检查相关工作资料和群众走访、相关工作人员访谈来进行考核，且上述考核内容均设置扣分项。

3.工作日志(10分)、村(社区)法律顾问工作管理系统使用(5分)、信息报送(5分)、投诉查处(5分)。该四项评估内容主要通过查阅相关工作资料来进行，前三项评估针对村(社区)法律顾问直接接手工作资料来反馈工作情况，而查处投诉则是从侧面间接评价村(社区)法律顾问的工作情况。上述四项考核内容均设置扣分项。

4.加分项目。在上述三类考核内容基础上，增设了加分项目。加分内容有积极开展形式多样的服务、积极报送工作信息被地级市以上司法行政机关采用、化解信访积案等。该项考核内容不是必然要求，而是对有以上杰出贡献者提供奖励。

(二)现行考核评估机制分析

1.现行考核评估机制的优点

第一，固定考核时间，激发律师的工作动力。在江门市蓬江区考核制度里，律师是有着淘汰机制的，每半年考核一次，大约是在六七月份的时候，如果考核所得分低于平均水平，律师将会被更换，由此可对律师形成压迫力，提高律师的工作积极性。

第二，明确规定工作任务，保证考核的信度和效度。在考核评估制度中有规定律师每月需达到的值班时长和对社区应尽的义务，让律师在工作过程中是有方向性的，而不是像无头苍蝇一样乱闯。

第三，规定定量服务，实际为村民(居民)提供服务。定量服务是指村居法律顾问需要完成指定的工作任务，如果不能完成则会扣分。村居法律顾问每个月累计到村(社区)服务不少于8小时或2次、一天。在这种考核机制下，律师需要切实到村(社区)为民众提供法律服务，使人民的诉求有解决的渠道。

第四，考评办法多元化。一村居一法律制度就是广东省委、省政府为了让法治真正“下基层”、进而完成法治到村(居)群众跟前的“最后一公里”而实行的，从人民需求出发，结果也是从人民身上得到反馈。在考核机制里，对于律师的工作评价不仅仅只依靠单纯的资料记录，还有线上村(社区)法律顾问工作管理系统的支持，对当地社区居民进行问卷发放、电访以及走访，由表入深，让悬挂于高堂的法律“接地气”，保证人民诉求得到解决。

第五，奖惩分明。江门市一村(社区)一法律顾问制度考核评估机制内设详细的加分和扣分项，对于法律顾问工作突出者实行加分奖励，对工作懈怠者实行扣分惩罚。法律顾问的最后得分和补贴金额挂钩，也与当地法律服务机构、司法机构的工作绩效挂钩，这在一定程度上为村居法律顾问制度的实施质量提供保障。

2.现行考核评估机制的缺点

第一，考核评估机制偏于主观。律师工作考核里的考评中使用的传统的满意度标准，实际工作落实也是依据主体所认为是否敷衍，定性评价的成分多于定量评价，整体上不够客观公正，不能精确反映村居法律顾问工作的实际绩效。同时，由于不同地区所解决问题的偏向不同，农村更注重于经济利益，而社区里则更倾向于日常事务，统一标准不适应地区的差异性。

第二，考核评估程序不够规范化。在考核评估机制中还存在程序不够规范的问题。例如考评标准指标太过于泛化，没有相应的规范性文件对律师的考查进行系统性的规定，考查有些随意，应有一套核心的考核评估指标体系和程序要求。

第三，工作奖励机制不够到位。考核表现优秀的律师有进行相应的表彰，但是根据蓬江区调研过程中，笔者发现缺少一定发放补贴的官方文件，使得一些律师的积极性有所下降，当地的部门想要进行补贴发放作为奖励，但是由于没有官方文件也没有实施这一措施。

三、村居法律顾问制度考核评估机制的理性建构

突破村(社区)法律顾问制度运行中的困境，首当其冲的便是提高律师团体的素质，提高驻村(社区)律师的专业化水平，提升驻村(社区)律师入门门槛，从行政层面先进行控制性的把关，但是村(社区)法律顾问考核评估机制的规范化统一化建构同样重要，针对该机制的理性建构，我们认为应从以下方面着手：

(一)完善村(社区)法律顾问工作监督机制

1.建立科学规范的监督机制，切实提高法律队伍素质。利用网络信息平台使司法行政管理者，基层管理者，群众基层人员三方共同监督：基层管理者积极做好接应律师顾问工作，同时跟进律师工作情况并监督，保证驻村(社区)律师的值班时间和工作的真实性，同时利用互联网公开律师在驻村(社区)的值班时间中所做之事，可以利用微信、微博等让网民跟着监督；司法行政机关对基层管理者和群众提交的反馈意见进行审核，对工作不到位的法律顾问进行批评、处罚；建立合理的工作流程、服务指标、质量监控有效的提高服务质量。工作流程是通过法律顾问制定工作计划，并将本月的工作计划公布出来，基层管理者对法律顾问的工作安排进行审查；服务指标是通过法律顾问提供的法律服务的效果为考核内容并结合群众的反响、举办活动的次数以及受理的案件数等作为考核指标，将考核结果作为奖优罚劣的激励功能；质量监控是基层管理者通过不定期走访、巡视的方式听取群众的反应并将结果及时向司法行政部门汇报。[3]

2.建立结对公示制度，让服务更加透明公开化。将结对律师信息在服务的村(社区)范围内进行公开，律师服务情况进行公示，方便群众监督评分：每一个村的驻村(社区)律师，在村(社区)公告栏上都应当注明其身份，属于什么律师，什么时候是其驻村(社区)值班时间，以此确保拥有驻村(社区)律师的社区、村落得居民村民们知道律师的信息，同时清楚的知道为他们服务的律师顾问的服务时间，不会像以前一样村(社区)找法律顾问来只“顾”不“问”；同时，对于律师工作内容也应当予以公布，让村民(居民)们知道其驻村(社区)律师做了啥。受益人也应当对其服务有一定的评价，作为考核标准纳入该律师的年终考核中，如果在村民(居民)中评价总是不够好的律师顾问，村委会、居委会可以申请对其进行警告，处罚，若第二年该名律师的评价考核依旧不合标准，可以考虑向乡政府申请予以更换驻村(社区)律师，乡政府在一层一层的向上级反应，这一点由于充分考虑不同地区的问题的特殊性，不同的地区应该实行有针对性的考核机制，不能单纯采用统一的考核标准。此种考核方式还可以让村(社区)法律顾问制度行政化，增加行政监控考核手段，让驻村(社区)律师有行政部门能管，受行政部门管，却有还有较大的公益自由。

(二)确保驻村(社区)法律顾问的考核时间固定化

从村(社区)法律顾问制度有更好发展的角度看，有了一个良好的监督机制，就应当有与之相匹配的考核机制，以一个让驻村(社区)律师能够接受且不过与严格，基层管理者觉得恰当合适，最终由行政机关来制定且具有行政强制力的考核机制来进一步推动落实村(社区)法律顾问制度的有“顾”有“问”。考核机制的基础，考核驻村(社区)律师应该有固定的考核时间，笔者认为可以每年考核两次，以六月份和十二月份作为考核的时间，如果律师达不到标准，要扣除相关的分数，一旦分数过低，取消其作为村居法律顾问的资格，同时要扣除一定的工资。将律师的个人利益与考核挂钩，可以激发律师们的工作积极性，这是长期的考核时间；为了使驻村(社区)律师每一次都到村(社区)服务，可以在村委会中找一个具有一定法律基础的人配合律师的每一次工作，一来可以提高驻村(社区)律师的工作效率，二来可以起到监督驻村(社区)律师的作用，同时每一次对律师的工作评分，由于个人的评估具有主观性和较大的可操作性，这一种评分应该占最终年评分的小部分比例，这是短期考核，可以保障律师会尽量每一次都能够实地值班。

(三)制定相应的奖惩机制

建立健全完善的村(社区)法律顾问考核评估机制，必不可少的就是考核评估后的奖惩机制，拥有相应合理的奖惩机制，可以充分调动驻村(社区)律师的积极性，完善对村(社区)律师工作的保障，让更多的律师能得到合理适合自己考核绩效的奖惩，虽然村(社区)法律顾问制度是公益性的，但万万不可以少了行政手段的补偿惩罚，这有助于提高驻村(社区)律师团队的整体素质，让越来越多优秀的律师参与进基层的法律建设，用一个好的奖惩机制来侧面让优秀的律师“肯下乡”。

(四)构建多层次的考核方式与渠道

构建更客观的考核机制，笔者认为理所应当的要增加考核的层面，使其不仅仅只由司法局来评或者单纯让基层群众、村委会来打分，应该是由村(社区)民代表，结合村(社区)委会一起来为法律顾问进行问卷打分，再由当地司法局成立相应特别的考核小组私下里走访村(社区)民，不以问卷形式仅仅是单纯的走访记录笔录，记录大部分村(社区)民对个别律师的评价打分。最后结合基层群众的问卷打分和当地司法局特别小组的走访笔录，由当地政府进行最终的审核定论，在年终总结大会上将考核结果公示出来。