新时代领导干部强化制度意识：意义·内涵·路径

陈双荣

（四川大学 马克思主义学院，四川 成都 610200；贵州大学，贵州 贵阳 550025）

正如习近平总书记在十九大报告中强调，新时代全面从严治党必须“把制度建设贯穿其中”［1］62，明确了中国共产党管党治党坚持思想建党和制度治党同向发力的基本思路。十九届四中全会明确要求“各级领导干部要切实强化制度意识”［2］42，科学提出领导干部强化制度意识的现实课题。客观来说，新时代干部队伍建设形成一系列制度体系，积累诸多宝贵经验，但部分领导干部仍存在制度意识薄弱以及制度执行不力等问题。新时代领导干部强化制度意识不仅是提升领导干部队伍政治自觉的重要环节，也是推进思想建党和制度治党同向发力的必然要求，更是将制度优势转变为国家治理效能的重要因素。本文试从“为什么、是什么、怎么做”的思维向度出发，就新时代领导干部制度意识强化的重要意义、科学内涵及基本维度作初步探讨，以期为推进新时代中国共产党制度治党提供一定思考。

一、新时代领导干部强化制度意识的价值意义

制度意识是基于对制度的权威感、敬畏感、尊崇感、认同感、自律感和自觉感，将制度内化为自觉约束和指导自身行为准则的思想觉悟。制度治党不仅是中国共产党近百年实践历程中的优良传统与历史经验，也是新时代实现社会主义现代化和民族复兴的现实要求与根本保障。

（一）新时代领导干部强化制度意识是增强党员政治自觉的重要环节

领导干部特别是高级领导干部，本身就是党员和群众中的精英，其自身的能力素质、思想作风乃至言行举止，都是政党形象的集中体现，对党员和群众具有高度的言行示范和价值引领作用。正如习近平总书记指出，全面从严治党，“关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’”［3］138，“越是领导干部，越是主要领导干部，越要自觉增强法规制度意识，以身作则，以上率下”［3］111。对党员队伍尤其是领导干部队伍而言，强化制度意识是提升党员政治自觉的重要环节。进入新时代的中国共产党在党员数量结构等方面呈现出显著变化，一方面，党员数量多且日益趋于年轻化。另一方面，仍有部分领导干部组织观念淡薄、纪律意识缺乏、看齐意识不强；更有甚者在政治纪律和政治规矩等问题上阳奉阴违，表面上奉公守法，背地里妄议政策和对抗组织，将党规党纪、法律法规和制度机制等视为虚设或者束之高阁，以身试法或知法犯法，一定程度上削弱制度权威，败坏党员干部形象。对此，习近平总书记强调，“在一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国执政，如果没有铁的纪律，就没有党的团结统一，党的凝聚力和战斗力就会大大削弱，党的领导能力和执政能力就会大大削弱。”［4］118强烈的制度意识， 是确保党员干部尤其是领导干部能否保持奉公守法和无私为民政治本色和政治自觉的重要因素。全体党员尤其是领导干部只有强化制度意识，高度自觉尊崇政治纪律、政治规矩以及各项法规制度，才能增强制度认同和制度自律，维护制度权威，从而增进制度自信，增强政治自觉。新时代领导干部强化制度意识，是遵守政治纪律和政治规矩的前提基础，也是提升党员政治自觉的重要环节。

（二）新时代领导干部强化制度意识是确保思想建党和制度治党同向发力的必然要求

在党的建设中，思想建党和制度治党互为支撑，互相促进，思想建党为制度治党提供正确思想引导，制度治党为思想建党规范化、常态化提供具体指导。思想建党和制度治党同向发力，从而形成思想引导和制度规范的合力，实现改造主观世界与客观世界的统一。思想建党和制度治党同向发力不仅是无产阶级政党理论和实践的基本思路与策略原则，也是中国共产党领导革命、建设和改革实践中的优良传统与基本经验。然而，新时代中国共产党着力解决“管党治党失之于宽、失之于松、失之于软”［5］7，但“党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决”［1］61。基于此，习近平总书记指出，新时代推进全面从严治党必须坚持“思想建党和制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设。”［1］26制度意识则是基于制度载体基础上的尊崇、认同、自信以及自觉约束和指导自身行为准则的思想、观念和意志，具有能动性、目的性和自觉性等特征，能够发挥内化于心和外化于行的作用。“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”［6］94新时代领导干部强化制度意识，能够将制度认同和制度自信内化为制度权威和制度自觉，外化为制度他律和思想自律，真正形成思想引导和制度规范的合力，实现思想建党与制度治党同向发力，提升全面从严治党成效。

（三）新时代领导干部强化制度意识是将制度优势转化为国家治理效能的重要因素

从一定意义上看，制度优势转化为治理效能的实质是知行合一的过程，需要作为制度设计和执行主体的人的全体参与、全程参与。正如“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”［7］526将我国制度优势转化为国家治理效能，核心在于中国共产党的领导，关键在于培养适应新时代要求，具有坚定制度自信、高度制度意识、过硬制度执行力的干部队伍。而领导干部作为“关键少数”，更需要发挥示范引领作用。“法规制度的生命力在于执行”［8］88，领导干部的制度执行能力直接影响到制度优势能否更好转化为治理效能。正如习近平总书记分析制度执行不力的一个重要原因就是部分领导干部制度意识淡薄，“现在制度执行难，主要原因是一些干部当‘老好人’，不愿得罪人，你好我好大家好，不讲原则讲人情，不讲党性讲关系。”［9］71提出“引导广大党员、干部牢固树立法治意识、制度意识、纪律意识，懂法纪、明规矩，知敬畏、存戒惧，形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围。”［3］111新时代领导干部强化制度意识，对引导社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度，树立制度权威和增强制度自觉具有重要意义，是将制度优势转化为国家治理效能的重要因素。

二、新时代领导干部制度意识的基本内涵

制度意识，实质是一个由制度认知到制度认同再到制度自信自觉的思想觉悟，也是一个由思想自律和制度他律相统一的思想观念。可以从制度认知意识、制度权威意识、制度执行意识、制度革新意识来把握领导干部制度意识的基本内涵。

（一）制度认知意识

制度认知意识就是对制度重要地位作用的全面了解与科学把握的意识。“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”［10］333制度是中国共产党的立党之本，也是国家治理有效运转的重要保障和有力支撑。以马克思、恩格斯和列宁为代表的马克思主义经典作家基于人类历史发展的向度，科学洞察制度作为稳定的社会交往关系及其结构载体，对人类文明活动具有整合和规范作用，因而在创立共产主义者同盟、第一国际与第二国际以及布尔什维克党期间，高度重视以民主集中制为基础的组织制度和党内监督机制，维护党的纪律与权威，明确制度治党的根本原则。中国共产党在坚持马克思主义经典作家制度治党思想基础上，深刻总结国内外正反两方面经验，积极探索和改革创新关于党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等制度，科学架构中国特色社会主义制度体系，系统形塑“中国之治”的核心锁钥。强化制度意识，首先就要强化对制度重要地位和作用的认知意识。强化制度认知意识，就是强化对中国特色社会主义制度高度先进性、巨大优越性和强大生命力的科学认识，强化对制度治党治国必要性和重要性的深刻把握，进而不断增强制度价值认同、情感认同和理性认同。领导干部只有强化制度认知意识，才能增进制度认同，进而发挥制度的价值引导功能，不断增强制度自信，强化制度自觉，自觉执行制度和坚决维护制度。

（二）制度权威意识

从制度的本质来看，制度是代表和反映大多数人的价值利益和思想意志，规定和保证特定地区或社会或国家发展方向，具有强制性和规范化特征的载体形态。制度具有相对的稳定性和权威性，任何人都必须无条件自觉服从和遵守，都必须树立和强化制度权威意识。正如邓小平指出，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［10］333制度权威，在于制度必信、制度必行和违制必究。正如习近平总书记强调，“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等，执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃和权威性。”［11］379强化制度意识，必然要强化制度权威意识。制度权威意识，就是视制度为最高权威，对制度始终保持高度的尊崇感和敬畏感，任何人都不能凌驾于制度之上，任何人都不存在制度特权，严格遵从制度，自觉维护制度和接受制度监督。对领导干部来说，党纪国法就是根本制度和规矩，能否自觉遵守党纪国法，不仅是党员干部的品德修养与价值取向的重要体现，也是关乎党的事业兴衰成败的关键因素。领导干部更要发挥表率和示范作用，自觉带头维护制度权威，严格制度执行，形成“头雁效应”，引领社会厚植尊崇和敬畏制度的氛围。制度落实的核心在于尊重和敬畏制度权威，自觉遵守和维护制度，坚持制度管权、制度管事和制度管人。强化制度权威意识，是避免制度成为“稻草人”，杜绝制度漏洞和制度虚设的思想根源，也是摒除权力不受监督和监督流于形式弊病，杜绝以权谋私和贪腐行为的思想保障。领导干部只有强化制度权威意识，才能确保制度执行，进而发挥制度的强制规范作用，真正维护制度的权威性和严肃性。

（三）制度执行意识

“法规制度的生命力在于执行。”［8］88换言之，制度始于规定要求，成于执行落实。制度执行成效的关键在于各级领导干部是否树立制度执行意识，是否具有高度的执行力。领导干部如果缺乏制度执行意识，不仅导致制度虚设，更遑论将制度优势转化为制度效能了。领导干部必须强化制度执行意识。正如习近平总书记强调，“各项制度制定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当‘稻草人’摆设，而应落实在实际行动上，体现在具体工作中”［9］71。制度执行意识，就是树立制度执行的自觉性，增强制度自律意识，强化制度执行的责任意识、效能意识与监督意识。对领导干部而言，执行制度就是依据制度实现思想自律和制度他律相统一的过程。自觉性是思想意识的最高水平，也是行为活动的逻辑起点。执行制度的自觉性是思想自律和制度他律的前提，也是制度执行责任意识、效能意识和监督意识的基础。执行制度的目的在于推动制度体系贯彻落实，有效引导、规范和维护社会秩序，保持社会稳定和发展。制度执行必须增强制度自律意识，增强制度执行的责任感和效能感，明确制度执行的政治立场和价值指向，坚决贯彻落实领导决策决议，彻底摒弃官僚主义、形式主义等顽疾，在制度执行上“坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”［2］43，扎实促进各项制度在工作中落地生根和提质增效。此外，要破解制度虚设的“破窗效应”以及将制度优势转化为制度效能的现实难题，必须“加强对制度执行的监督”［2］43，强化自上而下的组织监督意识和自下而上的民主监督意识，对制度执行过程和结果采取全面监督问责，严格落实保障制度执行的程序性规定和违反制度的惩戒性规定，全面构建党委统一领导、全覆盖、权威高效的监督体系，形成强大的监督合力。领导干部只有强化制度执行意识，才能自觉带头严格执行制度；全面监督制度执行，才能以示范引领推动制度落地落实落细，提高制度执行力，获得治理效能。

（四）制度革新意识

从制度的发展演变来看，制度的完善不是一蹴而就，亦不是一成不变的静态过程，而是与时俱进和不断完善发展的动态过程。强化制度意识，必须强化制度发展意识。能否根据时代变迁不断推进制度革新，是衡量制度优劣的一个重要标准。中国共产党在近百年实践历程中始终立足于自身历史使命，基于管党治党治国治军的特点规律和社会形势任务，审时度势，与时俱进，不断完善党和国家各项制度体系，为推进国家治理提供重要保障。“当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期。”［2］4一方面，全球经济政治风险动态多变，思想文化领域存在多元交锋，意识形态斗争日趋激烈。另一方面，随着新时代全面深化改革向纵深推进，各种深层次利益问题和公平正义等诉求逐渐凸显，深度破除阻碍改革步伐的制度藩篱以及体制机制瓶颈迫在眉睫。在守正创新中推进制度革新是打开全面深化改革之钥，把稳发展之舵和高扬时代之帆的必然选择。进一步强化制度革新意识，尤其是强化领导干部的制度革新意识，是巩固制度治党治国治军成效、推进治理体系现代化的现实要求。基于此，强化领导干部的制度革新意识，就要在守正创新中坚持和完善中国特色社会主义制度，时刻保持制度自信与革新自觉，保持守正的坚定性和革新的活力，不断激发制度和体制机制的生命力。

三、新时代领导干部强化制度意识的基本维度

强化制度意识，实质是由制度认知到制度认同再到制度自觉的思想淬炼过程。新时代领导干部强化制度意识，既要以完善的党内法规制度体系作为认知基础，又要以严格的制度执行作为实践基础，更要以高度的制度认同和制度自信自觉作为思想基础和目标指向。

（一）深化制度教育，增进制度认知

教育是认知的方法和手段，认知是教育的内容和目的。一方面，深化制度教育，有助于科学厘清中国特色社会主义制度体系的内在生成逻辑，进而从制度体系的内在关系机理中把握制度认知。另一方面，增进制度认知，有助于科学把握中国特色社会主义制度体系之间的关系机理和本质规律，进而从制度体系的内在逻辑和本质机理中深化制度教育。而领导干部出现制度意识淡化、弱化甚至是虚化等问题，首要原因是制度认知不足甚至是制度认知意识缺乏，而制度认知不够，制度认知意识缺乏主要在于制度教育有待深化。强化制度意识，首先必须深化制度教育，增进制度认知，这是新时代领导干部强化制度意识的逻辑前提。

强化制度意识，首要是强化制度认知意识。宣传教育是增进理论认知的基本方法，也是增进思想认同的基本内容。从生成逻辑来说，中国特色社会主义制度体系是以马克思主义理论为理论根基、中国特色社会主义革命实践和中华优秀传统文化脉络为根源逻辑；以坚定正确的政治方向、明确的目标导向、鲜明的价值导向和务实的问题导向为导向逻辑；以现实问题与实践方法不断互动发展为驱动逻辑。从内在关系来说，中国特色社会主义制度体系包含系统论视域下的内在统一关系、互动论视域下的内在辩证关系和合力论视域下的内在聚合关系。中国特色社会主义制度体系具有深刻的理论性与实践性以及辩证性与系统性，需要总体把握制度的理论建构、理论阐释和实践演绎。强化制度意识，必须深化制度教育，增进制度认知。一方面，优化教育方法，提升教育成效。积极利用理论学习、专题党课与主题党日等活动，探索线上与线下，党建与业务等联动融合机制，坚持集中研讨与自主学习相结合，理论教育与实践督查相统一，在理论上深刻把握制度体系的核心要义、精神实质与实践要求，掌握贯穿制度体系的马克思主义立场、观点、方法，从实践中明确教育导向，把准制度认同不足之脉，切中制度落实薄弱之要害，推进学习成效转化，汲取制度力量，发挥制度效能。另一方面，深耕教育内容，拓展教育渠道。积极利用互联网、微信、学习强国等平台载体，全面加强对党史、新中国史、改革开放史和社会主义发展史的教育学习，引导领导干部科学把握中国特色社会主义制度体系形成发展的历史脉络与实践基础，全面厘清中国特色社会主义制度体系的逻辑架构和规律机理，深刻领悟中国特色社会主义制度建设的精神实质与时代价值，为坚定制度自信和提升制度自觉，强化制度意识夯实理论根基与氛围基础。

（二）坚定制度自信，增强制度认同

制度落实不仅需要教育激励，更需要内在认同。制度自信是制度认同的前提，制度认同是制度自信的表征。领导干部制度意识的淡化、弱化甚至是虚化，根本原因在于制度自信不足和制度认同不够。理论是行动的先导，信念是行为的旗帜。强化制度意识，必须坚定制度自信，增强制度认同，这是新时代领导干部强化制度意识的精神实质。

强化制度意识，关键还是强化制度认同意识。中国特色社会主义制度体系是以马克思主义理论为根，以中华优秀传统为源，以中国革命、建设和改革实践为本，指导社会主义建设的制度成果体系。中国特色社会主义制度体系具有深厚的理论逻辑、历史逻辑与实践逻辑，蕴含高度的科学性、人民性和价值性，具有显著优越性和卓越生命力。从“实然”角度来说，中国特色社会主义制度体系具有显著优势；从“应然”角度来说，对中国特色社会主义制度体系应坚定制度自信。中国特色社会主义制度体系是“实然”优势和“应然”自信的统一。基于此，强化制度意识，必须坚定制度自信，增强制度认同。一方面，坚定马克思主义信仰与共产主义理想信念，弘扬传承中华优秀传统文化，坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，增强对中国特色社会主义制度的认同。另一方面，全面回顾党史、新中国史、改革开放史和社会主义发展史，深入领悟中国共产党领导中国人民站起来、富起来和正在带领中国人民走向强起来的伟大征程，坚定对中国特色社会主义制度的自信。

（三）尊崇制度权威，严格制度执行

制度的执行力是制度的生命力，是制度优势转化为制度效能的关键环节。制度权威是增进制度认知、制度认同、制度执行和培育制度信仰的根本条件，制度执行是将制度理念、制度体系、制度规范和制度文化融入实践的关键环节。而领导干部制度意识的淡化、弱化甚至是虚化等问题，一定程度上同制度执行不足和制度落实不到位有关。强化制度意识，必须尊崇制度地位，严格制度执行，这是新时代领导干部强化制度意识的关键环节。

强化制度意识，根本上是强化制度执行意识。中国特色社会主义制度体系是中国特色社会主义实践的制度成果，是中国特色社会主义的重要特征和显著优势。从“实然”角度来说，中国特色社会主义制度体系经过长期实践检验，是中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信和文化自信的基本依据；从“应然”角度来说，必须不断坚持、发展中国特色社会主义制度，发挥制度效能。强化制度意识，必须尊崇制度权威，严格制度执行。一方面，就制度体系建构来说，必须建立健全制度执行的责任机制、监督问责机制和激励惩戒机制、综合考核机制和执行评估机制，以监督执纪为重点，以领导干部为关键，构建多元联动执行机制和监督机制，充分构建党内监督、舆论监督、群众监督与社会监督的全面监督体制机制，形成网格化与立体化的监督体系，发挥监督合力。另一方面，就制度执行主体来说，党员领导干部作为“关键少数”，必须明确主体责任，强化管党治党的使命担当，充分发挥其示范带动作用，自觉遵守政治规矩与政治纪律，尊崇制度地位，维护制度权威，严格制度执行。

（四）推进制度革新，提升制度活力

制度活力是制度适应性和创新性的外在表现，也是制度科学性和革命性的价值要义，是制度革新发展的本质要求。制度革新是优化完善制度结构体系的关键环节，也是提高制度张力与活力的根本保证。而领导干部制度意识淡化、弱化甚至是虚化等问题也在一定程度上同制度系统性和耦合性不够、制度张力与活力不足有关。只有不断推进制度革新，实现制度的自我更新和发展优化，调整制度供给结构的弱项，补足制约制度优势充分发挥的短板，才能增强制度耦合性与创新性，提高制度系统性与协同性，提升制度科学性与前瞻性，实现制度落地落实。强化制度意识，必须推进制度革新，提升制度活力，这是新时代领导干部制度意识强化的内在要求。

强化制度意识，离不开制度革新推进和制度活力的彰显。一方面，就制度的形成发展来看，相对于实践而言，制度具有滞后性，坚持制度革新是保持制度生命力的必然要求。当前，中国特色社会主义制度历经70多年的发展，需要在坚持和巩固基础上继续发展和完善。必须坚持制度自信，树立制度自觉和制度自省，针对制度短缺、制度陈旧以及制度失灵等问题，坚持问题导向、需求导向、目标导向与系统思维、创新思维、辩证思维，根据客观实践变化适时进行制度调整与优化，革新与完善，解决好制度“能不能落地”的问题。另一方面，就制度的体系结构而言，制度具有立体化与层次性特征，建构和理顺制度体系是发挥制度优势与制度效能的基本前提。中国特色社会主义制度体系是涵盖根本制度、基本制度和重要制度的多层次、立体化制度体系。在坚持科学立制基础上，要注重不同层次制度之间的统筹衔接配套，坚持顶层设计与分层对接，兼顾制度改革与制度运行，协调推进实体性制度和程序性制度嵌入与耦合，同时提高制度的原则性与灵活性，增强制度的针对性和可操作性，最大限度发挥制度合力，解决好“制度打架”的问题。

四、结语

对任何现实问题或思想理论的探讨最终都将指向特定的价值目标，最终必定落脚到观照社会现实，为社会实践提供理论指导。领导干部制度意识强化问题是具有时代性和价值性、理论性和实践性的重要课题。研究新时代领导干部制度意识强化问题，主要目的在于探寻并把握领导干部执政能力提升的一般规律，从而进一步指导新时代中国共产党干部队伍建设实践，推进制度建设。从根本上来说，增进制度认知、增强制度认同、推进制度执行、监督制度落实和维护制度权威的根本目的就在于增强制度自觉，提升制度效能。制度自觉就是主体对于制度的自觉信服、自愿遵守以及维护的理性心态。高度的制度自觉是树立制度自信的逻辑前提，也是坚定制度自信的发展方向。正如习近平总书记指出，“制度自信不是自视清高、自我满足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展。”［12］289领导干部只有增强制度自觉，才能在改造主观世界和改造客观世界相统一过程中树立制度自信、增进制度认知、增强制度认同、推进制度执行、监督制度落实、维护制度权威和提升制度效能。增强制度自觉，提升制度效能，这是新时代领导干部制度意识强化的根本方向和根本要求，也是本文研究得出的基本结论和现实启示。