自然资源产权制度改革下矿产资源产权制度的完善

邢 可

(武汉大学环境法所 湖北 武汉 430072)

2019年4月14日，《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》出台，明确有关矿业资源开采等产权改革任务，这是生态文明体制改革总体布局的应有之义，也与自然资源统一管理体制改革一脉相承。《指导意见》的每一项任务，都对应着矿产资源勘探开放领域的突出问题，而正确的指导意见的贯彻和执行，有赖于后续具体细则的制定。《指导意见》提出的种种矿产资源产权改革路径几乎都需要在《矿业资源法》中有所体现，然而该法在经历1996年大修之后，仅有2009年进行了一次小修改，该法在全部条文中都体现出了行政力量对于矿业权的严格监管。因此，审视现今的矿产资源产权制度的立法体制，在《指导意见》的指引下捋清现状，为矿产资源产权制度立法提供建议确有必要。

一、矿产资源产权制度概述

矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。①矿产资源是不可再生资源，其储备和使用关乎国家安全与经济发展，而不合理的资源损耗会加重环境污染，造成资源浪费。为了解决矿产资源损耗与需求、环境污染与经济发展之间的矛盾，矿产资源产权分配制度应运而生。

矿产资源产权分配制度主要依托产权理论与公地悲剧两大理论。公地悲剧理论是通过引入私有制实现负外部性内化，从而达到合理利用资源的目的。在矿产资源领域，国家通过设置矿产资源流转、开发、经营中的一系列行政规制与合同制度，引导矿业权人合理利用矿产资源，规范矿业权人的权利行使。这是对矿产资源产权初始分配必要性的合理解释。而科斯的产权理论认为，当产权关系明晰且交易成本为零或很小时，资源配置的效率不会受到客观外部环境的影响。并且，产权界定清晰会促使交易双方选择最有利的交易方式，使交易成本最小化。具体到矿产资源产权关系中，即要处理好自然资源国家、集体和其他所有权之间的关系，国家所有权内部的管理权、监督权、运营权之间的关系;所有权与探矿权、采矿权之间的关系等。另外，产权制度对于推动交易的诚实守信也有重要作用，完善的产权制度能够帮助交易双方快速建立信任，顺利完成交易。因此，明晰矿产资源产权对于促进交易、优化资源配置及建立社会信用体系都有着重要的意义。

二、我国矿产资源产权制度立法与现状分析

自然资源产权制度在我国现行宪法和法律中均有明确规定。《宪法》第九条明确规定自然资源属国家所有，即全民所有。1986年颁布的《中华人民共和国矿产资源法》，建立了探矿权、采矿权产权制度，此后经1996、2009年两次修订。1994年《中华人民共和国矿产资源法实施细则》颁布，各地随后也出台了相关法规和规章，帮助矿产资源产权制度更好落地。总的来说，我国形成了层级相对完备的矿产资源产权法律体系。

当前我国进入社会主义新时代，加强生态保护、促进生态文明体制建设要求完善自然资源产权制度。现行的《矿产资源法》无法适应和调整目前的矿产资源关系。《民法典》(物权编)用益物权编中界定了采矿权、探矿权的性质，但矿产资源专门法律法规尚没有依据该用益物权性质形成完备的产权保障制度，有碍于矿产资源的合理配置，阻碍矿产资源产权市场交易活力迸发。具体来说，现有的矿产资源产权制度立法在立法观念、制度衔接、法律责任等方面都存在问题。

一是立法观念落后，主要是立法观念行政化。一方面体现在制度监管上，产权管理与行政管理重叠甚至矛盾，过多强调行政管理。产权本身管理也很混乱，矿产资源国家所有权的实际权利行使主体法律并没有明确规定，以致出现多头管理或管理空白的乱象。另一方面是权利属性上，矿业权的权利实现方式单一、流转受到严格限制，没有赋予应有的物权效力。矿业权市场门槛尚未统一，非矿山企业无法参与矿山生产经营活动。

二是制度衔接不当。法律制度衔接不当首先体现在探矿权、采矿权与土地使用权的衔接问题。在矿产资源开发利用过程中，矿业活动能够顺利开展需要矿业权和土地使用权的统一。但两项权利的取得分属不同的部门管理，取得程序不同，无法保证同时顺利取得，这就造成了矿业权与土地使用权的分离。其次是取水权与采矿权的衔接问题。采矿权在取得之后，发现采矿权的行使会污染当地原有的矿泉水质时，二者权利如何平衡。再次是矿业权制度与自然保护区制度的衔接，在某地被划归为自然保护区后，该地区已经设置的矿业权应如何退出，补偿标准是什么，法律都没有明确规定。

三是法律责任制度体系不完善。《矿产资源法》第六章法律责任较为全面的规定了矿产资源从勘查、开采到流转、经营等过程中的一系列民事、刑事、行政责任，并经两次修法，但仍存在一些问题。在民事责任方面，矿业权的用益物权属性已在《民法典》中明确规定，矿业权人受到损害，有权追究民事责任。然而，现行《矿产资源法》仅对“无证开采”和“越界开采”规定“责令赔偿损失”，“责令”一词体现了赔偿损失是一种特殊的行政裁决，这就体现了民事责任在《矿产资源法》权利救济中的实际缺位。在行政责任方面，现行矿产资源立法更多的强调行政相对人即矿产企业的行为规制，而对于矿产资源管理人的责任承担仅是《矿产资源法》“给予行政处分”。在刑事责任方面，刑事责任适用范围过小，不能形成有效威慑力。当前法律对非法勘查与非法转让矿业权的行为都仅设置行政处罚，并不能有效打击矿山违法行为。

三、完善矿产资源产权制度的立法建议

(一)修正矿产资源产权制度立法理念

立法理念体现着立法的核心价值，决定着立法原则的生成和变更。《指导意见》指出，健全自然资源资产产权制度需要遵循保护优先、集约利用；市场配置、政府监管等原则。具体到矿产资源产权制度的完善，即是在立法理念上要改变过去着重于矿产资源开发利用的过度行政制约，从矿业权的用益物权性质出发，建设富有私权属性的矿产资源产权制度。例如，建立矿产资源分级、分类管理制度，落实各级矿产资源所有权行使主体，保障行政管理与产权制度的正常履行。明确产权界定、流转和保护关系，保障矿业权主体的合法权利。要合理放开矿产资源交易市场，允许有资质的非矿山企业进入交易市场，增加矿产资源交易活力，促使交易活动向着高效、绿色的方向发展。另外，贯彻保护优先立法理念，增加矿山环境保护条款，设立矿山地质环境危险性评估制度和地质环境治理恢复保证金制度。

(二)建立矿业权与其他制度的衔接机制

首先是土地使用制度与矿业权制度的衔接。针对国有土地，国家可以在公开出让国有土地上的矿业权时，直接设定将土地使用权连同矿产使用权一并转让。针对集体土地，可以直接土地征用进行勘查；或土地承包经营权人以承包经营权入股的形式入股，共同开发。其次，对于取水权与采矿权的权利平衡问题，应在国家许可有矿泉水资源的区域设立探矿权之前，进行环境影响评估，采取预防原则，避免冲突发生。对于已经设立矿业权的区域，且矿业权的行使威胁到当地水质的，国家或集体应合理安排矿业权退出，给予矿产企业适当补偿，保护优先。再次，已经设立矿业权的区域又被划为自然保护地的，国家应明确对矿山企业的补偿标准，依照市场评估机制，进行合理补偿。对于配合自然保护地修复，帮助土地复垦的企业，国家应给予其适当次数的矿业权再次取得的优先选择权。

(三)健全矿产资源产权制度法律责任体系

法律责任体系是一个法律体系中的重要组成部分，健全矿产资源产权制度法律责任体系，对于矿产资源产权制度的完善具有重要意义。因此，首先应该构建独立的矿产资源损害民事责任制度，丰富矿产资源损害民事责任形式。矿产资源损害民事责任更多的是侵权责任，必须将矿产资源侵权责任独立出来，单独规定，给予充分的权利救济。丰富民事责任形式，除了《矿产资源法》中已经存在的“赔偿损失”，还应规定消除危险，排除妨碍等民事责任形式。其次，健全矿产资源损害行政责任制度，在《矿产资源法》修法中，完善矿业权的私权救济措施和手段。针对开采矿产资源对环境造成的污染和破坏，对所在地村集体和村民造成土地流失等现象，在产权的合理划分下，建立矿产资源开发生态补偿法律制度体系。再次，健全矿产资源损害的刑事责任制度，《矿产资源法》与《刑法》中关乎矿产资源犯罪的罪名应适时修改，及时增补，保持一致。另外，对于非法勘查与非法转让矿业权的行为，需要遵循“罪刑相适应”的原则，设置加重情节给予刑事处罚的方式，提高法律威慑力。

注释：

① 参见1994年3月26日国务院令第152号发布《矿产资源法实施细则》第二条.