政府间环境事权划分研究：一个综述

谢贞发

一、引言

长期以来，中国财政体制改革的重心在于划分各级政府的财权财力上，而相对忽视了更为重要的事权划分改革。与此对应，关于中国财政体制改革的研究文献也集中于政府间财权财力划分及相关效应上，典型如存在大量财政分权与经济增长的研究文献（谢贞发、张玮，2015），而政府间事权划分的理论和实证研究则相对薄弱得多。这也制约了中国财政体制的发展完善。因此，深入研究政府间事权划分问题是深化财政体制改革的重要内容。

随着中国分税制改革的推进以及中央税收征管集权度的提高，财政收入稳定增长机制逐步形成，中央政府已经基本控制了财权财力划分的主导权。现实条件的变化为中央政府深化事权改革奠定了良好的条件。现代财政制度建设要求健全财政体制，要求建立事权与支出责任相适应的制度，这就要求在科学划分各级政府事权基础上合理进行各级政府支出责任划分及财权财力分配。因此，深入研究中国式政府间事权划分问题对健全财政体制、完善现代财政制度具有特别重要的现实意义。

改革开放40 多年来，中国在实现经济快速增长的同时，也产生了日益严重的污染问题。越来越多的证据表明，严重的环境污染对经济社会尤其是人们健康产生了严重的不利影响。环境污染不仅增加了新生儿的死亡率（Clay et al.，2015； Currie et al.，2015），而且增加了各类与环境相关的疾病死亡率、降低了预期寿命（Ebenstein，2012；Chen et al.，2013; 陈硕、陈婷，2014；Anderson，2015；Ebenstein et al.，2015），环境污染还会和其他流行病之间产生互补性作用，从而造成更严重的健康损失（Clay et al.，2015）。因此，如何破解经济增长与环境污染之间的困境，已经成为当前学术界和实践部门亟待解决的重大难题之一。而要破解这一难题，不仅需要技术上的革新，更需要制度上和机制上的深化改革，合理划分政府间环境事权就是破解这一难题的重要制度设计之一。这也是本文选择以政府间环境事权划分作为研究重心的主要原因。另外，相比其他事权，环境事权更为复杂和多样，如其涉及偏好异质性、外溢性、供给成本差异和信息异质性等问题，以环境事权为研究着眼点，既可以更深入地研究一个复杂事权的划分问题，又可以推演到其他简单事权的划分上，从而为中国式政府间事权划分改革提供了一个科学参考。

基于上述原因，本文选择以政府间环境事权划分为研究对象，通过对现有国内外研究文献的系统综述，试图梳理清楚现有研究的脉络及启示与不足，为未来的中国式政府间环境事权划分问题研究奠定基础。

二、环境事权划分的理论演进及争议

在国际学术界，关于政府间环境事权划分的理论研究统称为“环境联邦主义”，它是关于环境决策权赋予“最优”层级政府的争议（Oates & Portney, 2003；Millimet，2013）。

1972 年，Oates 针对政府间事权划分问题提出了著名的“分权定理”：假设不存在外溢性，社会福利最大化的每一层级政府对选民偏好拥有完全信息，且不存在公共产品供给的规模经济，则同中央政府向各个辖区提供任何具体且一致的产出水平相比，由地方政府向其相应辖区提供帕累托有效水平的产出总是更加有效（或至少同样有效）。这个定理建立了有利于事权分权的推论。但正如Oates（1972）自己所指出的，导出这一结果的理论框架具有极强的限制性，当考虑规模经济、外溢性等问题时，集权就可能更为合宜了。与分权定理对应，在环境事权划分上，Oates 等（Oates and Portney，2003）强调了分权基础上的集权设计：中央政府制定相关标准，监控处理全国性污染问题以及干预跨界污染问题，提供正外部性公共产品，如基础研究和信息传播等；地方政府设置它们自己的环境标准，处理主要发生在它们辖区范围内的环境质量问题。

在Oates（1972）的分析基础上，一些学者放松了一些限制性假设或加入了一些要素，丰富了相关研究。Besley & Coate（2003）放松了集权意味着辖区间统一供给的假设，强调了集权体制中不同地区居民（或议会中的议员代表）间的利益冲突，且这种利益冲突的程度受到公共支出的溢出和偏好差别的影响，结果可能是公共支出过剩或公共产品配置不确定性及地区间误配问题。Banzhaf & Chupp （2012）强调了公共产品供给方面的影响，当其他情形不变，随着公共产品的供给函数变得更凸（凹），集权政策相对分权政策产生了更高（更低）福利水平。还有一些学者从公共选择理论视角研究政府间环境事权划分问题。Besley & Case（1995）认为分权下地方政府之间的标尺竞争有利于选民约束自利政府官员的行为。但Boffa et al.（2016）则强调了地区间选民对政府官员绩效的信息异质性的重要影响，他们证明，地区间的信息异质性促进了集权，因为集权可以得到更大的问责性收益，且只有在中央政府对所有地区提供相同水平公共产品的一致性约束下结果才是福利最大化的。

三、反对环境分权的主要理论及争议

理论上，反对环境分权的理论主要有两个（Revesz, 1996）：一是辖区间竞争流动税基所产生的环境规制“逐底竞赛（race to the bottom）”问题；二是由外溢性引起的“搭便车”行为所产生的跨界污染问题。环境规制“逐底竞赛”理论假设各地区为了吸引流动税基，典型如资本，提供了次优的、宽松的环境标准来获取额外的就业和税收收入利益。跨界污染理论认为，地方政府官员会在其政治辖区边界内攫取经济活动的好处而将环境成本转嫁给相邻地区，因此有激励促进环境外溢。

针对这些反对分权的理论，一些学者提出了理论上的反证。Oates & Schwab（1988）在经典的辖区间资本竞争的框架中加入了无外溢性的环境污染问题。他们证明，即使存在着辖区间竞争，但在一定条件下，仍然存在某种基本的力量推进有效率的分权化环境决策。当然，这一分权效应也受到一些潜在扭曲来源（如财政约束、收入最大化的政府、利益集团等）的影响。Ogawa & Wildasin （2009）在Oates & Schwab（1988）的基础上将分析扩展到考虑跨界污染（溢出）和非对称国家的情形中。他们证明，辖区间税收竞争激励和辖区忽视溢出结果对资本税的扭曲效应刚好互相中和，从而带来了有效率的资本税率的结果。但Eichner & Runkel（2012）认为，Ogawa & Wildasin （2009）所论证的结论只有在零资本供给弹性下才是成立的，如果资本供给弹性是严格正的，则在分权均衡中，资本税率是无效率低的。

除了上述争议之外，一些学者认为（Fomby & Lin，2006；Glazer，1999；Sigman，2014），辖区间破坏性竞争不仅会发生“逐底竞赛”的后果，还可能存在“逐顶竞赛（race to the top）”的可能性，即地方政府强加过度严格的环境规制来迫使污染企业迁移到其他辖区而转移了污染，产生这种情形的可能原因在于一个辖区内产业结构（如农业和服务业为主）、利益集团的影响或者是上级环境标准的要求等。

四、环境集权与分权效应的直接检验

Banzhaf & Chupp（2012）利用美国电力部门数据的模拟模型，实证检验了自己的理论预测，结果发现，次优的集权政策胜过州政策所产生的收益。他们认为原因在于，在这个应用中州之间的外溢性比州之间的异质性更重要，且减排边际成本函数的凸性使得集权政策有利于抑制扭曲。但Perino & Talavera （2013）利用美国1995 年酸雨项目实施之前的州分权决策进行的实证估计却得到了相反的结果。他们发现，相比统一决策，各州独立决策的福利收益更大。各州的政策反应明显是有空间差别的，且考虑了边际减排成本和边际损害成本的共同影响，以及一定程度的州际外溢性；而酸雨项目的统一政策主要考虑的是边际减排成本的空间异质性，却忽视了边际损害的空间异质性。Boffa et al. （2014）利用美国1970 年清洁空气法案后联邦政府介入并引入全国统一的质量标准的改革实践，检验其关于信息异质性对环境决策权配置的效应，实证结果显示，1970 年清洁空气法案颁布后，环境政策的集权使得报纸阅读率更低的州的污染下降得更快。

各国政治体制的差异以及各国环境事权划分的改革实践，也为实证检验环境事权集权与分权的效应提供了的条件。Sigman （2014）在国家层次划分联邦和非联邦体制，利用世界上河流的水污染来实证估计分权对环境质量的影响，实证结果显示，联邦国家显示出更大的辖区间污染变化，支持了Oates（1972）的分权效率观点；结果没有支持更大的分权带来更高的平均污染水平，因此不支持以“逐底竞赛”形式表现的破坏性规制竞争；的确存在着更高的地区间污染水平的可能性，它可能来自辖区间搭便车的结果。一些学者利用美国历史上环境事权的分权- 集权- 再分权的改革历程（Percival，1995）进行了相关实证研究。Sigman （2003）探讨了联邦法案授权的决定因素并提供了授权效应的有限实证证据，他发现结果没有证实清洁水法案或资源保护和恢复法案下任何简单的授权模式，一些证据表明州授权提高了它们项目的强度，没有发现足够的证据支持州授权利用了信息优势，少数证据表明州寻求授权来搭便车。Sigman（2004）研究了美国清洁水法案下州授权的搭便车问题，发现当州获得授权的时候的确会出现搭便车现象。Millimet & List （2003）利用随机占优检验来验证1980 年代早期里根的“新联邦主义”政策是否引致州降低环境标准，在分析的几个环境指标（SOX、NOX以及污染预防支出）中，没有发现“逐底竞赛”的证据，甚至在这一时期内州级环境质量的几个指标都继续改善。Millimet （2003）检验了美国里根总统和老布什时期分权化环境决策的影响。对于减排支出，在1980 年代中期之前，里根分权没有一个可辨别的影响，但从1980 年代中期开始，数据与分权带来“逐顶竞赛”的结果一致。Fomby & Lin （2006）研究了三个重要空气污染（SO2、NOX、VOC）序列趋势中的突变点，发现排放序列的有利趋势开始于联邦立法（1967 年的空气质量法案、1970 的清洁空气法案、1977 年清洁空气法案的修正案），而不是因为里根授权。然而，第二轮突变点估计显示，开始于联邦立法的排放序列的有利趋势在里根授权之后仍然没有衰减。Bulte et al. （2007）利用两个重要污染物（NOX、SOX）1929-1999 年间的州级数据研究污染收敛性，发现在联邦污染控制期间（1970-1999）比地方控制期间（1929-1969）排放率收敛更强的证据。Chang et al.（2014）利用水污染和有害污染物的联邦规制数据的检验结果显示，偏好更多环境保护的州授权更快。这个证据表明，州寻求授权是为了采取比联邦政策更严格的政策而不是更宽松的政策。

部分学者对中国财政分权和环境分权的效应进行了初步检验。张克中等（2011）利用1998-2008 年中国28 个省份的面板数据，从碳排放的视角研究财政分权与环境污染的关系，发现财政分权与碳排放存在正相关关系，分权度的提高不利于碳排放量的减少，这说明财政分权可能会降低地方政府对碳排放管制的努力。祁毓等（2014）利用环境机构人员分布数据，测算环境分权、行政分权、监测分权和监察分权指数，考察了环境分权与环境污染之间的关系。研究发现，四类分权与环境污染之间呈现出显著且稳定的正向关系，环境分权加剧了财政分权对环境保护的激励不足。包群等（2013）基于1990 年以来中国各省份地方人大通过的84 件环保立法这一独特视角，考察了地方环境立法监管的实际效果。研究发现，单纯的环保立法并不能显著地抑制当地污染排放；相反，只有在环保执法力度严格或是当地污染相对严重的省份，通过环保立法才能起到明显的环境改善效果，该研究结果揭示了执法力度对环保立法监管效果的关键作用。

五、辖区间环境规制“逐底竞赛”问题的实证检验

一些实证研究提供了辖区间环境规制“逐底竞赛”问题的支持证据。Konisky （2008）利用州环境管理者调查数据检验了州监管者表达的观念是否与“逐底竞赛”理论所预期的一致，发现一些证据支持“逐底竞赛”观念影响了一些美国州的环境监管行为。Woods （2006）利用美国1987-1999 年间23个州露天采矿法规来确定一个州与其竞争州的执法差距是否会影响该州的执法强度，结果表明，州执法强度受到地区竞争者行为的系统影响，为州环境规制的“逐底竞赛”行为提供了实证证据。Hatfield & Kosec （2013）利用美国自然地形的外生变化（支流的英里数）来作为一个大都市地区中地方政府辖区数量的工具变量，发现有更多辖区的地区有显著更低的空气质量，以及显著更高的与癌症和非癌症健康风险最密切相关的有毒空气污染物的浓度。朱平芳等（2011）检验了中国是否存在地方政府为保持本地的相对优势而采用竞相降低环境标准的方式吸引外商直接资（FDI）的事实，结果表明，国内地方政府为吸引FDI 而导致的环境政策博弈显著存在，但环境规制对FDI 的影响平均而言并不显著，环境规制对引进FDI 的“逐底效应”只在FDI 中高水平的某一区间上显著存在，而在其他区间并不显著。

另一些实证研究则对此提出了质疑，甚至得到相反的结论。Fredriksson & Millimet （2002）发现州的确受到相邻州规制行为的影响，但这个反应是不对称的：被规制相对严格的州的改进会将邻居的减排成本“推向”更高水平，而相对宽松规制的州的改进却对邻居的环境决策没有什么影响。Konisky （2007）利用1985-2000 年间美国州执法联邦空气、水和有害废物污染控制法规的情况来检验州际环境规制竞争行为，发现当竞争者的规制行为使州处于劣势时，有强证据支持州对它们竞争者作出了反应，但也有证据表明，当竞争者执法使得它们处于优势时，州也会作出反应。所以，虽然有一些证据支持“逐底竞赛”的观点，但也有一些证据支持“逐顶竞赛”的观点。Konisky （2009）通过研究州对联邦环境项目的执法行为，发现很少证据支持理论上对州际经济竞争更敏感的州更可能对经济竞争州的规制行为作出策略反应。张文彬等（2010）利用两驱制空间Durbin 固定效应模型，分析了1998-2008 年间中国环境规制强度的省际竞争形态及其演变：在1998-2002 年间，大多数环境规制强度的省际竞争以差别化策略为主；在2004-2008 年间，除了工业烟尘排放规制之外，其他环境规制的省际竞争发生了趋优的转变，且趋优程度与空间外溢性、是否进入约束性目标密切相关。

六、跨界污染问题的实证检验

许多学者基于不同国家和污染物的实证研究提供了支持跨界污染存在的实证证据。Sigman（2002）实证检验了国家搭便车行为和河流水质，结果提供了一些证据表明国家间外溢引起了水质恶化。Helland & Whitford （2003）利用美国1987-1996 年间有害物质排放清单数据，实证检验辖区边界污染问题，实证结果显示，在与其他州接壤的县，设备排放到空气和水中的污染物系统性地更多。Monogan et al. （2013）利用空间点模式分析方法研究美国州内空气污染源的经纬度位置，结果表明，空气污染设备被策略性地放置于可以将污染物的环境和健康结果转嫁到下风向的邻州的地方。Lipscomb & Mobarak （2013）利用巴西河流的水污染数据，研究了当更多的辖区管理相同的一部分河流时辖区间的外溢性问题，发现随着河流趋近于下游出口边界，污染会以递增的速度增加，在边界处污染函数的斜率有一个结构性的断裂，管理的辖区数量越多污染外部性问题越严重。Duvivier & Xiong （2013）检验了2002-2008 年间中国河北省内污染企业的位置选择，结果显示，边界县比内部县对污染企业更有吸引力，而且这个效应随时间而增强。Cai et al. （2015）研究发现，为应对2001年中央下达的强制减排目标，中国地方政府采取了“以邻为壑”的策略性行为，将水污染相关企业迁到本省最下游的县域。和其他县域相比，省内有河流经过的最下游县域与水污染相关的经济活动显著增加，从而产生河流污染的“下游效应”。李静等（2015）基于2004-2013 年9 大水系重点监测断面周数据，发现边界监测点的污染水平比非边界监测点的污染水平更高，证实确实存在较为明显的“边界效应”。马丽梅和张晓（2014）研究发现雾霾污染存在着显著的空间正相关性，邻近地区的PM2.5 浓度每升高1%，就会使本地区的PM2.5 浓度升高0.739%。

但Konisky & Woods （2012）认为，之前的研究只能表明州界的污染水平比州内部更高，但这可能是因为有河流且是州边界的地区交通业与经济较为发达而带来的污染水平的增加，不能证明这一现象是由于州政府故意的“搭便车”行为。他们（2010，2012）选择环境执法行为和力度来研究地区间搭便车行为的存在性，发现没有证据表明相邻州的边界地区进行了更少的执法和更宽松的环境监管力度。

七、政治集权（政治激励）对环境分权的影响

关于政治集权对环境分权的影响，Fredriksson & Wollscheid（2014）认为，政治集权通过将更低层级的政治家的激励与国家利益更好地协调来影响环境分权的效应。他们利用110 个国家的截面数据进行实证研究，结果发现，以国家层面的政党力量为指标的政治集权倾向于提高处理地方环境问题的环境分权的结果。但政治集权对处理全球环境问题如气候变化的环境政策却有相反的效应。Jia （2013）利用中国省级数据，实证检验了政治关联对环境污染的影响，证实了高环境污染水平可以部分由政治家的激励所解释。

由于中国式分权是政治集权与经济分权的集合，政治集权下的晋升机制会对地方政府的行为产生显著影响（周黎安，2007）。随着环境污染问题的日益严重和人们对环境质量关注度的逐渐提高，中央政府在晋升指标中加入了环境质量标准。这种“压力型体制”的政治激励模式对地方政府行为产生了明显影响。Zheng et al. （2014）认为，中央政府和公众正给中国城市领导人减少外溢性的压力，这种“绿色倾向”的激励表明许多中国城市在不久的将来将可能产生显著的环境进步。Chen et al. （2015）在中国两控区政策背景下对官员减排目标考核制的有效性进行了实证检验，结果发现，在地方官员的绩效考核中加入减排指标显著减少了实际SO2的排放。但许多学者认为，这种政治激励模式存在明显的缺陷。冉冉和韩冬临（2014）认为，中国“压力型体制”下的政治激励模式在地方环境治理中的作用相当有限，地方政府常以牺牲环境指标来完成其它更具优先性（经济增长和税收增长）的指标，或者将操纵统计数据作为地方环境治理的一个捷径，以应付上级考核和民众诉求。Chen et al. （2013）就提供了中央对环境模范城市的评比使得地方政府有激励对地方环境数据进行造假的证据，发现在规定的年环境达标天数的临界点处出现了一个明显的断点。Kahn et al. （2015）、李静等（2015）的实证检验都发现，虽然在考核指标中加入减排目标考核有利于缓解严重的“边界效应”，但这种效应只发生在纳入考核的环境指标上，对其他污染项目则不存在显著影响。

八、总结与评述

关于政府间环境事权划分问题，现有研究已经从多个角度进行了分析研究。理论上，现有文献根据环境事权的特征，研究了偏好异质性、外溢性、供给成本、信息异质性等对政府间环境事权划分的影响；反对环境分权的两大理论基础是支持环境集权的主要依据，但受到一些理论的质疑。实证上，一些研究直接检验了环境集权与分权的效应，结论并不一致；很多实证检验并不支持环境分权“逐底竞赛”的结果；跨界污染问题得到了众多实证证据的支持；政治集权或者政治激励是影响政府间环境事权划分的重要因素，尤其是中国式环境质量考核激励引起了地方政府行为的变化，但这种变化更多体现在被考核的指标上。

综观国内外已有研究成果，我们发现几点不足及未来需要深入研究的方向：

1.从政府间环境事权划分问题的理论演进来看，虽然理论研究日益丰富且涵盖了更多的因素，但学者们并没有得到一致的结论。我们认为，这既与不同研究视角相关，也与环境事权的复杂性特征密切关联。因此，如何深化环境事权划分的理论研究，尤其是在中国式分权体制中研究环境事权划分问题，需要更多的理论努力和创新。

2.辖区间环境规制的“逐底竞赛”理论和跨界污染理论是实际部门集中环境事权的重要理论依据，但现有理论研究对此仍有争议和分歧，相关实证研究也没有得到一致的结论。它们是真实故事还是被夸大的理论？需要更深入的理论分析和更多的实证检验。

3.中国式分权下的环境污染问题受到更多因素的影响，尤其是中国式财政激励和政治激励制度的影响。如何科学认识中国式财政激励和政治激励对环境污染的影响机理，并推进与科学的政府间环境事权划分激励相容的相关制度改革，仍是一项尚未完成的艰巨研究任务。

4.与理论结论的不一致对应，实践中各国的环境政策也是在集权与分权之间摇摆不定。典型如美国环境事权的分权-集权-再分权的改革历程、欧盟长期在追求整体环境政策协调与坚持成员国环境分权之间纠结（Oates & Portney，2003）。这些丰富的改革实践和探讨，为我们提供了难得的改革经验教训，但目前理论界对此的比较总结还较为欠缺。