减低“新冠肺炎疫情”影响的公共对策研究

朱军

一、引言

“新型冠状病毒”在国内的快速传播，对我国居民健康构成了严峻挑战。2020 年初，世界卫生组织预测全球健康的主要威胁之一是一种新的高度传染性病毒（可能是流感毒株）的“不可避免的大流行”。新型冠状病毒首次出现在中国湖北省省会武汉市，然后向人员流动的所有地区蔓延，对我国经济产生了相对严重的影响。针对这一“紧急情况”，采取控制人员流动的措施，必然会带来经济损失与其他社会问题。对此，在当前“抗疫”的关键时期，如何减低“新冠肺炎疫情”对中国宏观经济的影响，同时做好后续应对，本文进行了前瞻性思考，并提出相应的政策建议。

二、疫情影响经济发展的理论讨论

“新型冠状病毒”大量传播带来的“新冠肺炎疫情”，是由于自然灾害、社会运行机制失灵等单一或多个因素而引发的，属于危及公共安全和正常秩序的危机事件。不同于以往某个地区的自然灾害事件，或是某个地区的公共危机事件，此次“新冠肺炎疫情”的特殊之处在于：接触、交流具有“传染性”、人员流动后的“跨区域传染性”、传染后慢性发作的“致死性”。由于“传染性”“致死性”的存在，如果管控不力，必将导致整个经济体系的崩溃。对此，政府要求的居家隔离措施是不得已的选择，也是改革开放以来中国经济运行中极其罕见的一次短期的“基本停滞”状态。

在经济理论中，一般“罕见灾难”对经济的影响表现为“资本”的急剧减少。美国哈佛大学宏观经济学家Barro（2006）教授就曾系统研究了“罕见灾难”对金融市场、宏观经济的影响。美国波士顿大学Gourio（2012）教授则研究了“罕见灾难”发生概率增加对宏观经济的周期影响。而宾夕法尼亚大学经济系Fernandez-Villaverde 和Levintal（2018）教授也在近期重点关注了“罕见灾难”问题（研究结构模型中灾难发生概率变化的优化算法问题）。总体上，经济理论关注“罕见灾难”，一是研究其发生概率变化对宏观经济的经济冲击影响和波动影响，二是研究“罕见灾难”自身的负面影响程度。

当然，在研究“罕见灾难”发生概率、突发变化对经济总产量、经济波动影响时，现有的研究往往盯住资本急剧减少、灾难发生概率变化的波动影响。对中国此次“新冠肺炎疫情”造成的全社会经济停滞——体现为理论模型中“劳动力的突然静止”，还未有考虑。并且，此次“新冠肺炎疫情”体现的“罕见灾难”，还不同于经济中的“黑天鹅”“灰犀牛”现象。如果将后者看作是经济系统得了“感冒”，那么前者可以看作是“突患重病”。

对于这一情景，现有的理论框架还未有思考。这也是此次“新冠肺炎疫情”的特殊之处，是一个增长中经济体在正常发展过程中“世所罕见”的一个突发状况。本文认为：此次“新冠肺炎疫情”，肯定是可以战胜的。因为其所在的经济体拥有完整的工业经济系统、医疗卫生体系，拥有自给自足的经济发展架构和强大的组织体系。

三、疫情对中国宏观经济的影响分析

不言而喻，“新冠肺炎疫情”对全国经济产生了较大的负面影响，加剧了经济下行的压力。对中国宏观经济而言，餐饮、影视、旅游、交通、养殖、体育等行业受到直接的冲击，对其他制造业企业而言，是同样的。当然，这些影响也呈现出一些结构性的特征，呈现出一些物资“短期需求”的超常规性。

（一）与“非典”疫情相比，冲击更大、面更广

交通运输部2020 年2 月9 日发布消息，2 月8 日（春运第三十天，阴历正月十五）全国铁路、道路、水路、民航共发送旅客1124.2 万人次，比2019 年春运同日下降84.0%。这说明当前疫情形势还比较严峻，各地防控措施较为有力，许多行业推迟了复工复产时间。此次疫情和2003 年“非典”疫情相比，“非典”对当时中国宏观经济影响有限，2003 年全年GDP 增速甚至快于2002 年。但是目前中国经济面临的形势和2003 年具有很大的不同：（1）中国整体经济增速依然处于下行周期，内外部压力较大；（2）目前经济结构中消费、服务业占比更高，而这两个行业受疫情影响较大，恢复时间也将较长；（3）本次疫情的爆发时间和传播方式也使其比“非典”更难控制，影响面更广更宽。疫情对宏观经济和各类投资市场造成的影响，相对2003 年的“非典”可能会大一些。

（二）对口罩、消毒类医药产品有“超常规”需求

对于医疗用品制造业、医药制造业、医疗设备制造业而言，“新冠肺炎疫情”首先形成了“超常规”的需求。

一方面，对于抗击“新冠肺炎疫情”的医护用品、医药用品，产生了超常规的日用需求。譬如对消毒药水、吸氧机、智能消毒机器人，都具有超常规的需求。另一方面，对于保持健康、促进恢复生产的医护用品——如口罩、医用防护镜等产生了超常规的需求。特别是在恢复各行各业生产在即，如何保障口罩供应、保障劳动力的流动安全、居家人员的流动安全成为当下的燃眉之急。

譬如以江苏省的复工为例，根据2018 年的城镇单位从业人员期末统计人数，全省总人数为1468 万人，那么复工一天就需要1468 万个口罩，每周需要7340万个口罩，一个月需要29360 万个口罩。如果疫情最快3 个月完全结束，则需要88080 万个口罩。这还未计入居家生活每几天出行一次的数量。而由于害怕被“传染”、原材料等物资流动不畅、危机时期人工成本高等因素，企业目前还缺乏更大的动力新增产能。此外，在充分利用已有产能的背景下，这种超常规的突发需求会使得“疫情”之后的设备和机器肯定要被闲置。因此，我们应看到疫情对医疗健康产业的“超常规”需求，也应注意——在当前背景下如何释放已有的产能，增加新上、转产的产能。

（三）对“非日用消费品行业”的影响

“新冠肺炎疫情”无疑减少了对非日用品的需求，旅游消费、房地产消费、服务业消费等受到首当其冲的影响。而受“新冠肺炎疫情”的影响，居民在收入降低之后，自然也会降低对其他社会消费品的需求。当然，对于日用消费品而言，如果物流畅通，行业受影响不大；对于传输小众日用品的中小流通企业而言，损失较大。当然前者承担了更高的用工成本。

（四）对微观企业和个体的影响

对于微观企业和个体而言，“新冠肺炎疫情”产生了较大的影响。一方面，生产和营业停摆，收入和现金流中断，但是房租、工资、利息等费用刚性支付，企业将蒙受巨大损失。另一方面，经营中断可能导致订单合同违约、资金周转困难，部分体量较小、抗风险能力较弱的中小微企业将面临破产倒闭的困境，风险还可能沿着供应链和担保链上下及横向传导，引发局部性危机。

需要特别关注的是“弹性薪酬制的员工”，例如农民工、外卖、快递、滴滴、部分制造业等计件工资的工种，基础保障低、收入波动大。他们是受疫情冲击最大的人群。安排“弹性薪酬制员工”就业的中小微企业，其创造了最多的就业岗位，为提高居民收入和维护社会稳定作出了巨大贡献。但是，弹性薪酬制的员工数量庞大，社会保障和抗风险能力非常薄弱。近年来，在经济增速下行、企业经营效益下滑、就业压力加大，叠加此次疫情冲击，中小微企业和弹性薪酬制员工等弱势群体，属于需要重点关注和扶持的对象。

当然，对于一些新型产业而言，比如电商、短视频、游戏、远程教学、远程医疗、无人驾驶等行业，将会激发更多的未来市场需求。依赖于5G 基础设施建设，正经受“新冠肺炎疫情”考验的中国经济，在原有良好基础的背景下，将会催生出一些新业态，促进未来信息化、网络化服务模式升级中国的制造业体系。

（五）对出口贸易的影响

出口方面，中国出口产品主要以电子产品、机械产品、纺织品、化学成品及有关产品、服务贸易、金融制品、非食用原料为主，在全球产业链中具有极其特殊的地位。贸易主要受春节后出口企业复工、产能恢复、运输物流、全球经济复苏速度等因素影响。但值得注意的是，一些对中国出口依赖度较高的国家，短时间内有可能受到阶段性影响。疫情本身对于中国及各个地区交通、物流方面的影响，会间接影响到对外贸易，很多外商来不了国内；同时，其他国家会增加对出口货物的安全性检测，国内厂商无法开工或延期开工也会影响出口订单等，这是全国和各个地区不得不面对的现实。

（六）对各级财政收支的影响

一方面，我国中央财政支出和地方财政支出必然要扩张，针对特定企业的税费减免、针对特定人群的补贴、防疫各项经费支出等增加。另一方面，财政收入又面临减收压力，一季度税收可能有较大幅度的下跌，社保基金、政府性基金收入都会受到较大的影响。收支矛盾只能通过转移支付和中央财政赤字扩张来调和。对此，中央财政扩大财政赤字规模有着现实的需求。

而地方政府一直都是中国经济增长的重要引擎。近年来，受隐性债务化解，加上经济下行压力影响，各级地方政府的可用财力明显减少、偿债压力较大，地方政府从事的基建投资增速显著下滑。2020 年是全面建成小康社会的决胜之年，2019 年12 月的中央经济工作会议也给2020 年定调“稳”字当头，再加上疫情带来的不利影响，此时有必要把推动经济增长的作用充分发挥出来。相应地，中央政府需要在降低贷款利率基础上，放松对各地区的债务约束，满足其合理融资需求，这是2020 年我国经济在疫情冲击下保持平稳的一个关键。

四、应对疫情的公共对策研究

（一）全力支持医疗物资的生产、增产

具体建议：一是全面摸清家底，对口罩、消毒设备和药剂等防护用品生产能力进行全面调查，在统计现有产能的基础上，研究企业转产、增产、挖掘产能的可能性。同时统计好本地原料、工人和产能，促进企业迅速转产“紧缺物资”。二是支持企业扩产能、增加进口。对应急征用企业技术改造项目，对应急征用企业生产政府指定防疫物资所形成生产能力的投入，各省市财政全额补贴。疫情结束后，对剩余物资，政府予以补贴。三是加大对防疫企业财税支持力度。对政府应急征用的企业生产指定的重点防疫物资，因生产成本高于实际售价而产生的政策性亏损，由财政给予全额补贴。对政府征用重点防疫物资，财政应按市场价格给予补贴。

（二）有期限地放松政策管制，服从应急生产

各部门要想方设法加大口罩生产原料聚丙烯纤维料、无纺布等材料生产供应。具体而言：（1）当前，可以考虑有期限地放松“环境管制要求”，在政策上给予更宽松的环境，组织化工企业转产、恢复生产。目前，我国医用口罩标准比欧美要高，在全球属于比较高的水平，一定程度上制约了产能提升。建议在严格控制医用口罩使用标准的同时，适当降低民用口罩生产和使用标准。（2）通过有限期的放松，鼓励企业投产，缩短生产周期，提高产量，保障生活、生产。避免陷入“抗疫没口罩”“有疫情不能生产”“想生产政策不允许”的困境。（3）其他用于生产医药用品的，同样考虑有期限地放松“政策管制要求”，组织恢复生产，鼓励企业增加供给。

（三）保障交通动脉畅通、确保物资供应

1.更大力度化解物流不畅、保障物资供应

具体建议：（1）打通运输链条。在确保疫情可控情况下，尽快出台一套标准化的货物消毒标准，让货物、人员流通顺畅，保障各个地区主要交通的通畅和复工的人员流动。（2）快速推动“陆改水”。抗击疫情期间要利用好长江水路、大运河运输发展生产。相对于陆路运输，水运有成本低，人员接触少的优势，有利于疫情控制。要充分发挥各个水系发达地区的交通优势，加快推进铁公水航和江海联运等多式联运发展。（3）对于劳动力输入地，统一做好来本地人员的隔离组织措施，根据来源地情况做好分类处置。针对来自疫区或是高度疑似的人员，待隔离结束后参与复工。同时，杜绝将劳动力漂流在高速上的做法。（4）对于制造业企业，支持复工单位提供单人的住宿条件，避免交叉感染。（5）保障医疗、生活物资的流通，将极个别村和社区极端的挖路、断路情形改为人员值守，保障应急和生活物资流通。

2.保障生活必需品的供应

一是对重要民生商品价格实行应急监测，及时预警、及时处置。二是加大复工复产的力度，增加重要生活物资的供应。推动逐步恢复农贸市场经营，组织分散露天马路市场营业。三是制定政策，增加国有粮食储备，支持引导商业企业增加商业库存，充实生活必需品的地方储备。四是加大金融支持力度。对生活必需品保供的重点企业，配合有关部门给予贷款优惠利率等政策支持。

3.确保“无传染”环境下的复工复产

一方面，推动企业员工有序返程、错峰返岗。各地市应统筹制定分类、分批复工复产的方案，为实现错峰返程创造条件。另一方面，分地区推动企业落实防疫要求、加快复工。（1）对于疫情比较轻、隔离比较好的地区，加大复工力度。各政府部门要指导企业建立健全日常清洁、消毒和通风制度，降低相关场所的人员密度、设置无接触生产和办公流程。（2）对于疫情严重的地区，抓好疫情防控，做好后期防控安排，落实人员流动管理。（3）考虑将复工审批权限下放到各区县，由区县或是区县与企业共同制定复工方案、复工安全性。

在具体方案落实上，经营主体要制定本单位的复工组织机构（明确责任人）、职责分工、疫情防控措施、防控物资储备等方案；对员工进行排查、登记和管理，严禁聚集性活动；做到公共场所的设施设备清洁和消毒、封闭管理、防控到位。在审批流程上，由复工单位向所在辖区政府或其具体负责部门提出复工申请；辖区政府或本区疫情防控指挥部负责在24 小时内分级审批；对员工超过一定规模的，如2000 人以上的单位，由本地指挥部或上级指挥部安排“企业复工专项小组”负责复核；在审批通过后，由本区指挥部或是上级指挥部安排有防疫专家参与的企业复工专项小组进行现场勘验，下发批准“复工复业通知书”。对于复工的防疫责任，由经营主体的法人或是其明确的复工负责人、审批部门的复工专项小组，酌情负责。

总之，复工安排要防止一刀切的做法，避免造成经济停滞，尽量减少疫情损失。

（四）动用预备费、多渠道筹资缓解财政压力

一是“有保有压”保运转。各省级政府和各级地方财政可以考虑动用预算费，积极用于抗击疫情。除用于抗击疫情的医药物资采购之外，还应规划针对一线医护人员、警察、辅警及其他人员的激励、抚慰支出。压缩部门一般性公用经费支出，增加各地区省及省以下国有企业经营的利润划分，多举措充实财政资金，缓解地方财政压力。二是财力进一步下移。中央财政适当提高扩大财政赤字的规模、增加应对此次疫情的专项转移支付力度；省级财政加大对市县财政的一般性转移支付力度，优先拨付防疫、医疗、涉农、工贸发展等资金，对于困难市县，各省财政视情给予适当补助。对到期支付困难的地方政府债务，考虑给予续贷和展期。三是地方财政多渠道筹集资金弥补减收。地方财政部门可结合本地实际，统筹采取调入预算稳定调节基金、提高国有资本经营预算调入一般公共预算比例、盘活存量资金和国有资源资产等方式筹集资金，努力实现预算收支平衡。四是进一步加强财政资金统筹。统筹好上级补助和本级财政预算资金，统筹好专项资金和财力性转移支付，统筹好基建资金和政府债券资金，统筹好一般公共预算资金和社会保险基金预算资金，按轻重缓急原则安排使用，全力做好疫情防控经费保障和保民生、保生产、保运转。五是建立应急工作机制。加强资金集中统一调度，简化资金拨付流程。对有困难的，采取“先调度再清算、先预拨后结算”的方式，及时足额保障疫情防控所需资金。六是完善保障政策。完善医疗保险、失业救济、就医报销、异地就医保障、医防人员保障、临时救助、防控物资采购、防控资金管理等保障机制，确保各项政策全面落实。

（五）财政-金融协同发力、为中小企业解难纾困

中小企业的生死存亡，不仅关乎地方经济，也关系到整体中国经济的活力，就业保障和产业安全。当前缓解中小企业的生存困境，要防止两种倾向：一是政府点菜企业买单，二是不切实际的减税减费。既要考虑到企业和个人所受冲击，也要考虑到财政的压力。应对疫情，帮扶中小企业政策的核心，应该是政府、国企和国有金融机构向中小企业让利。

1.金融支持方面

妥善解决困难企业融资问题。具体建议：（1）对因受疫情影响、经营暂时出现困难但有发展前景的企业，不抽贷、不断贷、不压贷，为相关企业做好续贷服务；启动线上续贷机制。（2）在全球“低利率”时代，央行应降低基准利率水平和存贷利差，特别针对中小企业，建议下调贷款利率、增加信用贷款和中长期贷款等措施。（3）对于流通性资金的贷款，根据疫情发生前的企业经营状况给予资质审核，降低中小企业的融资成本。（4）压降成本费率，加大对进出口企业的金融支持。发挥政策性担保机构和政策性金融机构的作用，给予困难企业普惠性金融支持。

2.财税政策方面

具体建议：（1）缓交、下调社保费率和政府性基金等，根据国家税务总局的政策推进降低税费。（2）延期申报缴纳税款。因疫情原因导致企业发生重大损失，可申请减免税。（3）对疫情严重冲击的行业，如旅游、餐饮等，建议总局尽快推出差别化的税收政策，帮助行业走向复苏。其他企业税收水平也需要适当下调。（4）应扩大小微企业免税适用范围，加大减免增值税、所得税力度。（5）配套企业给予增加疫情控制、疫苗生产的资金投入。待成果有雏形，对研发企业给予一定金额的奖励。（6）对政府各类园区中的中小企业，给予6 个月-1 年的房租优惠，及时调整工业用电价格，下调工业用水价格、天然气价格。（7）发挥财政托底保障作用，加大就业专项援企稳岗力度，保证家庭稳定的收入。（8）对于因“新冠肺炎疫情”生活困难的家庭，通过财政渠道给予补贴，保证其基本生活。

3.保障中小企业现金流方面

具体建议：（1）各级财政可以考虑新增一定规模的中小企业“纾困专项”资金，避免疫情可能带来的企业破产潮、员工失业潮等“次生疫情”。（2）深入推进清理拖欠民营企业中小企业账款工作，各级政府部门、国有企业要依法履约，全面清理与中小企业的业务往来账款，对已达付款期的加快支付账款，确保账款清偿率达100%；对未到付款期的，可按合同约定酌情提前支付。

（六）完善发展规划、作长远考虑

当前疫情的前期应对，反映出大城市政府应对的被动，信息公开透明做得非常不充分，应急医疗非常薄弱，城市管理落后，战略储备不足，部分干部应对重大危机能力不足。这将激发出未来政府治理的公开透明、协调组织配套能力的提高。另一方面，从长远的发展视角来看，此次“新冠肺炎疫情”让公众看到了大型、特大型城市的弊端，看到了劳动力“超常规”流动的弊端。

从未来的长远视角来看，结合乡村振兴、精准扶贫战略，国家发展和规划部门应牵头做好县城、乡镇的发展，以此避免劳动力“超常规”流动、城乡贫富差距带来的负面问题。当下，中国大城市人口流动的主力是劳动力，当发生突发公共危机时，常规的资源必定难以承受；对于大城市而言，此次疫情留给大城市的教训是明显而深刻的——如何应对突发公共危机（如地震灾害、洪水灾害、气象灾害、重大传染疫情、群体不明原因疾病等），避免公共资源的瞬间“挤兑”是未来城市发展面临的核心问题之一。而只有县城和农村的发展，才能够减少劳动力的流动、更多地实现社会公平。因而，在未来的经济发展规划中，应着重考虑区县、乡镇和农村，教育、医疗、交通资源等公共服务设施要下沉到乡镇、留住新增人口。这样，经济中的人口流动将以商务和旅游为主，可以大大减少“突发公共危机”带来的问题。