新形势下完善我国工会联合会制度的法律思考

赵 乾

（中共成都市委党校，四川 成都 610110）

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在论述党的领导制度体系时，特别提出了“健全联系广泛、服务群众的群团工作体系”的要求。作为群团工作体系的重要组成部分，应该以党的十九届四中全会精神为指导，健全联系广泛、服务职工群众的工会工作体系。这其中就包括要在新时期新经济新业态下推动工会联合会等组织形式以及职工群众工作机制的创新。时至今日，以行业或产业工会联合会为典型代表的工会联合会在促进企业发展和维护职工权益方面取得了丰硕的成果，但随着经济形势的发展变化也逐渐产生了不少问题。因此，如何落实中央关于工会工作特别是工会改革的重要指示精神，将各类工会联合会打造成为新时代服务国家发展的利器，已成为理论与实务界应重点研究的问题。

一、工会联合会的涵义与价值分析

（一）工会联合会的基本内涵

“联合会”的概念，可溯源至马克思和恩格斯关于劳动者个人所有制联合体的理论，指的是以劳动者为主体并以实现劳动者所有权为目的的联合组织形式。①方竹兰：《劳动者个人所有制联合体理论的实践意义》，载《经济学动态》，1996年第9期，第46-48页。从此理论出发，所谓“工会联合会”是指以企事业单位工会或劳动者为主体而联合组成的工会组织形式，其组织基础为一定区域内基层企事业单位工会的联合或从事一定职业之劳动者的联合。

工会联合会除了具备工会的一般特征外，还包括以下特点：其一，组织形式多样性。工会联合会是一个超越单一企事业范围的工会组织形式，它既可以是由多个单一工会组成的行业性或区域性工会联合会，也可以是一个或几个行业工会联合会组成的产业工会，还可以是由某一职业领域内劳动者直接组成的职业工会。其二，互益性。工会联合会存在和实施行为的目的，是为了代表与满足全体会员的共同利益。尽管工会联合会在客观上会有利于非会员的劳动者，但这并不意味着该行业、产业或职业领域内全体劳动者的普遍利益必然受其保护。其三，非营利性。工会联合会的成立不以营利为目的本是应有之义，而此处之所以专门强调其“非营利性”，乃是基于工会联合会亦需运行资金的客观现实，促其在提供维权、职业教育培训和成员互助等服务时更加规范化，并强调所获利益只能用于本组织整体运行及作为之需要，而不得在成员间分配，更不得利用自身优势换取资源以营利，以免因此失去社会合法性基础。其四，自治性。主要指的是工会联合会应当自我管理、自我约束及自我控制，包括“自主”和“自律”两个方面。前者强调工会联合会应以发展劳动者权益为目标，故应比单一企业工会更能为了会员利益而相对独立地运行、配置资金及承担责任，在与政府关系上也更为自主；后者则强调在联合会范围内所有劳动者通过集体协商签订集体合同等方法，共同规划发展目标、共同制定和实施行动方案，并通过协议来规范自身行为，维护劳动关系和社会经济的稳定发展。

（二）工会联合会存在的核心价值

社会需求的存在，决定了制度的产生。“工会联合会”作为一种社会组织形式，其所具备的第三条道路理论、市民社会理论和治理理论等背景，彰显其存在的核心价值在于“自主性”。换言之，工会联合会各项职能或权利作用得以发挥，均有赖于其“自主性”程度。因此，随着时代的发展，工会联合会在自治、自律以及参与治理方面的权利应当受到法律严密的保护。现代市场经济国家均在立法上给予工会前述权利以保障，而此种保障又会促进工会在社会治理体系中实现积极价值。我国虽然奉行独特的政治经济体制，但工会一元化体制下的自主性，不仅是我国所有类型工会组织身份确立的根本，同时也是各类工会联合会确立地位、实现功能和预防自身腐败的前提。具体而言，首先，“自治”是各类工会联合会成为法定组织形式的立法价值所在。各类工会联合会的成立与运行，均有赖于其自治的实现程度。因此，“自治”应当是对各类工会联合会立法时所应坚持的指导原则和制度运行的关键要素，其确定与维持将直接决定各类工会联合会立法的质量与效果。其次，“自律”是依法保障和规范各类工会联合会行为的核心要求。所谓“自律”，即为“自我约束”。作为“行业”和“职业”特征尤为明显的联合性社会组织，工会联合会的“基本功能包括提供服务、代表利益和自律管理三项，其中自律功能又是其立足之本。”①黎军：《基于法治的自治——行业自治规范的实证研究》，载《法商研究》，2006年第4期，第47-54页。从世界范围来看，工会等社会组织因自律性不足而产生的阻滞企业正常运转以及自身腐败等问题层出不穷，而我国近年来工会改革之重点和难点之一，其实也是在解决工会自律性不强的问题。因此，基于工会联合会及其成员相对于单一工会组织而更有利用平台优势的机会，对劳动关系秩序和经济社会发展秩序造成破坏的风险也更大，故工会联合会及其成员之行为不遵守“自律性”的法律后果均非常明显。最后，“自主地参与治理”是工会联合会之法律制度的重要内容。工会联合会参与经济社会治理的权利，来自三个方面：一是工会联合会之市场经济主体的地位所决定；二是工会联合会作为单一工会的上位组织形式，其在国家政治生活中具有十分重要的地位；三是为了更为顺畅地将劳动者的诉求反映至立法者或决策层，以实现对和谐劳动关系的维护，就必须发挥工会联合会的参与治理之功能。总之，“社会组织如果设置、管理和运用得当，可以成为联系个人和国家之间的纽带和桥梁，发挥出国家所不能替代的作用。”②刘作翔：《社会组织的人性基础和存在意义——一个法理的阐释》，载《法学》，2002年第9期，第13-14页。故工会联合会的核心价值，体现为其作为政府与市场互动之桥梁的角色扮演，以及其通过将涉及会员利益的问题反馈至政府以实现对会员权益维护的过程中。

二、新形势下完善工会联合会的必要性

（一）新形势对完善工会联合会的影响与要求

1.应能适应劳动形态的快速变化

经济结构的不断调整和劳动形态的日趋多样化，给劳动力市场带来了广泛而深刻的影响，其中最重要的方面是产业结构的变化所带来的劳动形态的变化。我国市场经济的发展在减少第一产业在国民经济中比重的同时，也使第三产业迅速增加，并由此带来了产业结构的急剧变化，从而使得劳动形态亦随之发生实质性的改变。这表现为：首先，在知识技术加速发展和竞争日益激烈的背景下，第一、二产业不断减少劳动需求，一方面大量的体力劳动者和工人被迫转岗甚至失业，另一方面市场对高学历、高技能、高素质劳动者的需求更加迫切。与之相适应，职业教育培训变得愈加重要。其次，伴随着“远程劳动”等劳动形态的多样化和制度的弹性化，传统的劳动管理特别是劳动时间的制约变得松动，劳动者自我约束和个性化问题变得突出，团结协作意识淡化，而对劳动者的管理、监督与考评均需随之改变。最后，劳动者的体力劳动负担虽有所减轻，但心理精神疾病或腰颈椎劳损等新的职业病不断发生，这就对劳动保护、劳动安全卫生和劳动灾害补偿提出更高的要求。这些变化，一方面要求个体劳动法对劳动基准做出新的更加与时俱进的改善，另一方面也要求工会组织积极应对传统工厂劳动者数量减少、劳动形态日趋多样化的新形势，以及由此导致的传统以工厂集中劳动为前提谋求团结权的传统企业工会变得松散或有心无力的客观现实。既要通过加强传统企业工会建设，在尽力维护转岗或失业劳动者合法权益的同时积极协调企业尽力提高在岗劳动者的劳动条件，又要进一步重视和完善工会联合会制度以适应劳动形态的快速变化，通过开展行业、区域、产业、职业等层级的集体协商工作维护各类新型劳动者的合法合理权益。

2.应能应对劳动力市场失灵和政府失灵的双重风险

当前，我国改革开放已经进入深水区，社会利益结构正在经历重大调整，供给侧结构改革带来的阵痛和共享经济异军突起对传统经济形态造成的冲击，都使得劳动力市场资源配置呈现出暂时性的低效率，劳动力市场竞争有无序化倾向甚至面临失控的危险。以网约车经济为例，无论是2015年滴滴公司和优步公司疯狂烧钱数十亿美元大打补贴战，还是2016年这两大网约车巨头的合并，恶性竞争和垄断诞生都使得网约车企业背负了沉重的财政负担，并给予同类小规模企业以毁灭性打击，进而使整个网约车市场呈现无序混战的状态。由此可见，这种低效率所造成的市场运行失衡、劳动关系遭到不同程度的损害等后果，都已显示出市场失灵问题愈发严重。对此，成熟市场经济国家基于弥补市场缺陷的考虑，会充分发挥“政府拥有全体的社会成员和强制力，在纠正市场失灵中具有的明显优势”，①黄新华：《新公共管理：面对市场失灵与政府失灵的新选择》，载《理论与现代化》，2001年第5期，第80-84页。实现对市场调节的有益补充。但问题是，由于公权力天然具有排斥私权、提高自身权重的扩权倾向，故公共政策制定和公共产品提供难以达到理论上应然状态，“政府失灵”现象极易产生。如在网约车司机群体中，国家在管理机制以及相关就业、社保、职业教育培训等方面的政策制定中对劳动者的参与重视不足，未能适应规模急剧扩张的网约车司机群体，由此引发的集体争议行为对经济社会的稳定带来了极大的冲击。这种冲击反过来又进一步加剧了劳动力市场与政府双重失灵的风险。这种风险尽管是市场经济发展到一定阶段的必然产物，但亦会增大问题的严重性。特别是在建筑、餐饮娱乐、家政服务、出租车、环境卫生等一些收入和社会地位都比较低的行业，这些问题如果不能得到圆满解决，那么政府的宏观调控能力以及劳动力市场自身的发展都将受到严重影响。因此，这就需要在全球经济深度衰退、我国经济企暖回升难度增大、经济下行压力仍未减轻的大背景下，结合市场竞争和新型就业群体的特征，超越政府干预与市场自发调节的局限性，通过具有一定权威的社会组织发挥“第三条道路”的作用。工会作为我国体制内最大的社会组织，其各类联合会在维护社会稳定、推动政策实施和促进经济社会良性发展方面的优势，无不证明其可以担此重任。

（二）工会联合会之于新形势的意义

1.助推经济高质量发展

一是促进经济发展。这是指工会联合会可通过对劳动关系的规范，促进某一行业、区域或职业领域内之经济体的稳定发展；并可通过提供社会服务、开展职业教育培训、加强劳动伦理建设等，引导劳动者共同致力于提质增效和创新发展；还可通过集体合同制度规范各经济体的行为，避免“互挖墙脚”式的竞争。二是提供劳动力市场信息。这是指工会联合会可凭借平台优势，为会员提供丰富的劳动力市场信息资源以及对本地区、本行业或职业领域的经济发展进行有针对性的预测，从而实现信息资源的优化配置和企业劳动力市场信息获取成本的降低。三是规制无序集体行为。其一，通过行业、区域或职业性的集体合同来协调劳动力的成本和价格，以有效预防不正当竞争行为；其二，尽管工会联合会并不能够决定垄断或其他贸易壁垒的产生，但其可以通过对集体争议行为的规范来影响劳动政策的制定，尽量减少市场资源的过度集中对劳动者的经济利益和民主权利造成实质性的破坏。四是提升工会会员综合素质。这是指工会联合会可与职校或高校等社会资源合作来定向培训工会会员，并可通过组织交流参访或以会代训来使工会会员认清自身的劳动价值和所在领域的发展前景，还可依托地方总工会劳模、先进工作者的评选机制树立典型，以发挥优秀会员的示范带动作用。

2.加快自治型社会的成型

第一，工会联合会可组织引导会员有序参与国家政治与社会事务。主要包括：通过选举人大代表、推荐政协委员的方式，参与劳动法律或政策的讨论与审议；通过行业或职业性的政工联席会议，与政府进行沟通与协商，及时化解疑惑与矛盾；通过积极参与涉劳案件的仲裁与审理，监督劳动法律法规的有效执行。第二，维护社会稳定。主要包括：联合当地工商联、人社等部门完善本地劳动力市场，积极开展就业促进活动，通过减轻社会就业压力来遏制或缓解社会矛盾；积极参与三方机制运行，注重调处集体性劳动争议，推动本区域、本行业或本地某职业领域内的和谐劳动关系建设；探索建立以政府为主导的、有工会联合会参加的集体争议初裁制度，突破现有的企业级劳动争议调解制度，通过与政府和企业联合会的合作，实现对本行业、本区域或职业领域内集体劳动争议的调解与初步裁判，在客观上缓解国家法与习惯法在社会转型中的冲突，实现法律与习惯的统一。第三，开展社会救助。鉴于当前新型就业群体无法纳入工伤保险等以劳动关系为基础的社保关系中，故工会联合会可积极开展本行业、本区域或职业领域内的医疗互助、金秋助学、精准扶贫等社会救助活动，特别是可通过与对应的企业联合会签订集体合同的方式，为不具劳动关系的劳务提供者提供商业保险、补助因工致本人或第三人的损害赔偿。

3.提升“软法”优化社会治理的效用

此处所说的“软法”，主要是指与工会联合会相关的、法律法规之外的规章制度。由于行业组织设置自治章程的活动属于一种比较特殊的自主立法行为，其与国家的委托立法之间存在着很大差别，①邢翠翠：《行政法视野下的行业协会处罚权研究》，黑龙江大学硕士学位论文，2008年。故这些法律外的制度在本质上属于自治性规范，并在事实上起着成为法律重要来源、弥补法律不足和协助法律执行等作用。具体而言：首先，工会联合会的规章制度可为制定法的重要补充。随着行业工会等工会联合会的日益兴盛，以单一工会为主要规范对象的《工会法》对新型工会组织的规范已力不从心。特别是工会联合会规章在经济社会实践中体现出来的巨大优势，使其规定的各项标准将逐渐为所在行业或职业所通用，这就为其发展成为制定法之重要补充奠定了坚实的实践基础。受到立法局限性和滞后性的影响，《工会法》总会有一些法律空隙有待填补。例如，我国共享经济发展的速度和影响已完全出乎立法者的预料，以致现行《工会法》无法涵盖大量不具劳动关系的新型从业人员，这就使得这部分群体的权益保护成为法律空白。再者，无论是在市场交易领域还是劳动关系领域，国家法典不可能也不可以进行事无巨细的管控，这就需要大量的行规行约发挥补充作用。具体到《工会法》领域，就需要各类工会联合会充分利用其专业性和灵活性，通过不断地完善自身的规章制度以实现对国家法律的补充，同时也使这些规章制度为国家制定法的不断完善发挥试错作用。总之，涉及工会联合会的“软法”在克服法律工具主义和法律万能主义方面具有极大潜力，并会在潜移默化中实现对市场调节和国家干预的规范。

三、我国工会联合会面临的困境及其成因

（一）我国工会联合会面临的法制与现实困境

1.《工会法》对工会联合会的设置不够全面

根据《工会法》第十条的规定，我国的工会联合会类型主要分为联合工会、区域工会、行业工会、产业工会四种。这四种类型的工会联合会的会员基础，均是基层企事业单位工会。应当说，我国的工会联合会制度的涵盖范围还是比较广泛的，基本上所有类型的企事业单位都可以覆盖到。然而，随着供给侧结构改革的不断深入和共享经济等新经济形态的兴起，由国企下岗职工、农民工和自由职业者构成的新型就业群体大量产生。这部分人要么没有固定的单位，要么因不符合劳动关系的传统认定标准而不具成为工会会员的正当性，即便依靠行政力量将其纳入工会，也无法彻底解决其因劳动关系无法认定而无法享受相应的社保、劳动报酬或福利待遇，或者受到不当损害而求助无门等诸多方面的问题，从而为日后的纠纷甚至集体争议埋下隐患。对此，现代市场经济国家多通过设置多种类型工会联合会制度予以解决，如不断完善职业工会制度，以对新型就业群体进行组织和维权活动。职业工会最明显的特点，就是突破了企事业单位的藩篱，而由分属不同企业但从事相同职业的劳动者或自雇者组成。我国法律目前仍未就职业工会进行规定，从而也就因为类型设置的不全面，而无法发挥工会在经济社会发展新形势下的组织、引导和服务作用。

2.工会联合会的内部自治无有效的法律保障

工会联合会发挥作用的前提和基础，在于其内部自治的实现程度。在法律层面，其“内部自治”主要指的是自主决定其内部的“治理结构”和“自律机制”两个方面。前者，要求工会联合会自主规范出科学合理的组织结构框架；后者，主要是要求各类工会联合会能够自主地制定与执行自律性规范。但在实践中，这两者的要求均未得到满足。例如，相对于较为成熟的单一企业级工会，我国各类工会联合会并未建有一套民主的和相对独立的决策体系，亦未通过“专家治理”而在其执行体系中体现高度的专业性，还未有一个与管理相分离的监督体系以保证对会员的服务质量和水平，同时也没有完整的基于法律授权的业内规章制定参与权、业内劳动标准制定权、会员惩诫权以及会员遭受不当惩诫后的救济权。再如，“自律性”要求既要考虑到工会联合会作为独立法人所当然具备的因素，也要考虑到工会联合会在经济社会发展中的维权职能和桥梁纽带作用，但目前大部分的行业或区域性工会联合会并未建立一整套具有较强针对性的自律规范体系，对工会与会员之间、会员彼此之间的纠纷之调处能力与功能缺乏。《工会法》第五十五条也只是强调了对工会负责人的监督，对民事、行政和刑事责任的承担只是笼统规定，而并未对责任承担标准及方式进行细化，故可认为其更多的是一种宣示性的管理规范而难以形成完善的惩诫机制，其对工会联合会行为的约束显然是有限的。总之，由于内部自治并无有效落实，这就使得现有的工会联合会只能发挥一些服务功能，而与工会四项职能全面落实的要求相去甚远。

3.工会联合会的外部参与职能未能完全落实

根据《宪法》第二条和《工会法》第五、第三十三、第三十四条的规定，工会组织具有参与经济社会治理的权利。事实上，工会的此项权利不仅来自法律的授权，同时也是市场经济规范有序发展的客观要求，并已成为世界范围内工会组织的普遍特点，符合我国工会改革的大方向。然而，由于我国市场经济体制建立时间较短，而经济社会发展形势的变化速度与规模又超出立法者的预期，故无论是在立法上还是在实践中，工会的外部参与治理职能并未完全落实，工会联合会尤为如此。详言之，由于在市场经济条件下，政府的任何行为或政策都有影响劳动者利益和劳动关系的可能，而单一的企事业工会组织又通常势单力薄，故需要各类工会联合会能在政府做出行为或制定政策之前表达观点和诉求。如此，不但有利于为政府决策提供准确无误的劳动关系背景，而且也有利于政府的决策得到积极的回应和有效的实施。然而，在实践中，除了地方总工会可以通过人大、政协的平台参与立法或政策制定外，熟悉本行业、本区域或本职业领域的工会联合会则无法直接将有价值的信息反映至政府或立法者，这不但不利于劳动者集体权益的维护，而且在客观上也会造成政府效率低下等弊端。对此，有实务部门人士认为，工会可依据《工会法》第三十三、第三十四条所规定的三方机制或政工联席会议来实现自身的参与职能。但遗憾的是，在现实中有条件依据该条款进行参与的工会组织只局限于地方或全国总工会，行业或区域工会联合会只能通过将信息被动地提供给地方总工会而由后者在加工整理后以“代言”的方式，实现间接参与。如此，不但信息的完整性和真实度难免受到影响，而且在发生突发情况时也难以及时地做出有针对性的回应。总之，工会联合会的参与职能虽有明确的法律依据，甚至有为数不少的文件政策予以规定，但在现实操作中的落实并不理想。长此以往，各类工会联合会将逐渐成为执行行政命令的政府附属机构，工会的去行政化改革也将成为“空中楼阁”。

4.工会联合会所承接的多重管理模式滞后

首先，工会联合会的条块交叉管理模式有待改进。根据《工会法》的规定，我国境内的工会组织实行一元化原则下的条块交叉管理模式。而这种模式“职责不清”的特点非常明显。例如，大连市出租车行业工会联合会就可能会面对三个“婆家”：作为地方总工会的大连市总工会、作为产业工会的大连市海员交通工会、作为行政主管部门的大连市出租汽车管理处；三者中，前两者均属上级业务指导部门，而后者又是事实上决定出租车行业工会之人财物等资源配置的实权部门，这种“三元管理”下的职责范围时有交叉和重合。这样的模式，并非来自法律明确规定，而是出自所谓“各地的实际需要”。这在实践中容易造成管理对象工作思路和步骤的混乱。其次，工会联合会的行政化管理模式滞后。以行业工会为例，尽管《工会法》第十条与《劳动合同法》第五十三条已经对行业工会的组建与职能作了规定，但由于我国行业分类的标准仍在采用统计部门多年前制定的国民经济分类标准，这就使得不断涌现的新兴企业、经济体或自雇者无法成立或加入相应的行业组织，从而出现了大量无法发挥工会作用的真空地带；加之现有的行业工会实际上是依据政府的行业管理规范而成立的，作用发挥也局限在本部门或本系统内，覆盖面过窄和条块分割严重使得行业工会自始缺乏有效竞争，当然就无法保证会员对行业工会的认同，凝聚力也就无从谈起。因此，在当前的经济社会发展形势下，传统行政色彩浓厚的行业工会管理体制虽有利于政府开展相应的管理工作，但政企不分和职能空白地带增多所造成的现实问题也亟需解决。最后，工会联合会本身的职能未能落实。这既表现为大量工会联合会仅以签订集体合同或开展业务培训为主要业务，而未能承接政府改革中正常下放的其他职能；也表现为前述工会联合会的部分职能与政府职能重合而政工不分或规定不明。尽管当前国家在经济发展中的主导地位仍应长期坚持，但从法律的高度明确各类工会联合会的职能还是十分必要的。

综上，上述问题已经严重影响到工会联合会之法治目标的实现。这些问题如不能得到有效解决，则各类工会联合会大到自治权、财产权、法律地位以及与政府的关系，小至其建立、扩展以及其治理结构、权利义务、监管服务、法律责任等，都将延续没有法律直接而明确进行保障的状态，工会的运行与改革将成为空谈。此外，根据法社会学的观点，法律可以通过调整或者激励利益来发挥作用。换言之，法律可以通过对个体合法行为激励，实现预期的社会关系调整的目的，从而生成符合社会发展预期的法律程序。①丰霏：《法律治理中的激励模式》，载《法制与社会发展》，2012年第2期，第151-160页。这就意味着，如果工会联合会不能通过法律的保障与利益调整来激发会员的归属感和凝聚力，那么不但将削弱工会联合会对会员的吸引力，而且工会联合会自身的法律意识和行为、其自身功能和作用以及其与政府的关系也都将受到影响。

（二）我国工会联合会所面临困境的成因

1.经济体制的制约

工会组织类型的确定及变革受到国家经济体制的深刻影响。我国市场经济体制的确立和完善，不但是工会联合会建立的经济体制背景，而且也是其建章立制的经济基础。但由于我国市场经济体制正式确立的时间还不长，各相关配套机制远不健全，故从经济体制角度来看，工会联合会所存在的各种问题既是制度发展的必然，也是一定经济体制条件下的客观现象。具体而言，从过去几十年我国经济体制改革的实践来看，实现政府对经济的“简政放权”以优化市场环境、激发市场活力而最终提高经济发展质量，是改革的基本方向。然而，我国经济发展却严重失衡，不同地区的经济发展情况差别极大，突出表现为东西部和城乡之间的发展程度悬殊。对此，中央对经济体制的改革已从全国统一部署统一推进，逐渐转换到中央宏观把握但充分尊重各地区经济差异的路径。具体到工会联合会的发展，就是实行中央统一立法和各地方经授权立法相结合的模式，以实现对各类工会联合会的行为进行有效规制。从各地工会联合会多年来的实践情况来看，各地相关立法更多的是对上位法的机械落实，而并未将地方经济特别是劳动关系的特殊性完整地体现出来，加之“自治”之核心价值亦未在立法和落实过程中得到很好的贯彻，故现行工会联合会虽存在于市场经济体制背景之下，但事实上仍未能摆脱传统计划经济体制的影响。

2.社会基础的制约

数十年来，我国工会联合会的运作模式虽历经多次变革，但以社会发展为基础的立法仍未认可其功能的普适性，以致其实践效果远不尽如人意，突出表现为工会联合会在市场经济中的地位没能得到体现、与政府之间的关系模糊不清、功能时常受到劳动者排斥以及社会认可度仍然较低等方面。因此，可以认为工会联合会所面临的困境，在很大程度上可归因于该项制度所根植的社会基础。当然，我们并不否认以行业工会和产业工会为主要代表的工会联合会，在改革开放以来的经济社会生活中起到了巨大的作用。然而，由于法律的相关规定过于笼统且执法效果不甚理想，使得现有的工会联合会未能有效发挥对会员的维权作用，甚至在大多数集体劳动争议中被迫站到了劳动者的对立面。这其中，虽然有劳动者利益信息不足或参与渠道不畅通等客观因素，以及政府有关部门和社会公众对工会联合会之作用或价值的不信任等主观原因，但目前我国各类工会联合会未能实现其本源的回归仍是不容回避的现实，政府亦未完整地支持其落实自治、自律和参与等方面的功能，社会公众对其认可度仍然难以提升。

3.立法滞后的制约

完善工会联合会制度的一大现实意义就是在供给侧结构性改革不断深入和共享经济等新经济形态快速崛起的大背景下，将工会的职能覆盖到大量的新型就业群体。从劳动法的角度，这类群体又可划分为具有劳动关系的劳动者和没有劳动关系的劳务提供者两部分。对前者，行业工会等传统工会联合会即可发挥作用，只不过须对部分传统职能进行部分改革而已；而对后者，由于其不具传统意义上的劳动关系，故工会在赋予其会员资格上缺乏合法性基础。详言之，根据现行法规定，某一劳务提供者能否成为工会会员的关键要素在于：是否身处“企业、事业、机关单位”；是否“以工资收入为主要生活来源”；是否属于“劳动者”。三者中，前二者较为直观，通常基于一般的法律常识即可判断，而后者却一直属于法律的“模糊”地带。有观点认为，法律虽未明确规定何为“劳动者”，但实则通过对“建立劳动关系”的强调，对“劳动者”做了变通的界定。故对“劳动者”的认定应以“是否建立劳动关系”为标准。但问题是，按照劳动法体系的经典理论，工会法因主要规范劳动者群体权益而应属于集体劳动法范畴，劳动基准法因促进个体劳动者权益的实现而应属于个体劳动法范畴；①黄程贯：《劳动法导读》，载《新学林分科六法——劳动法》，台北：新学林出版股份有限公司2015年版，第14-15页。若将个体劳动法对“劳动者”的认定标准直接援引至集体劳动法范畴，从而得出工会会员应限于“与用人单位建立劳动关系的劳动者”的结论，不但于法理上恐难说通，而且也会使不具劳动关系的那部分就业群体脱离工会的保护与规制，而如果通过行政手段强行将这部分人纳入工会组织，则必会因不具备足够的合法性而为日后的集体争议甚至劳动关系动荡埋下隐患。

4.自身生态的制约

第一，工会联合会与资方之间未形成健康的互动机制，工会方更多的是根据上级总工会的安排，完成一些诸如健康检查、送温暖送清凉以及文体活动等任务，而资方也大多只是在提供活动场地、活动经费等方面给予支持，而作为双方间唯一可以具备重大制度意义之连接点的集体协商机制和职代会制度，也多为上级总工会的行政性任务摊派而并无太多契合工会本源的意义。长此以往，将会使得工会联合会之生态有逐渐僵化甚至恶化的风险。第二，工会联合会实现良好生态的关键，在于其自治的实现程度。这就要求我国的工会联合会应当在坚持党的领导和一元化体制的前提下，实现相对于政府的自主与自律；应当在科学发挥桥梁纽带作用的同时，避免成为行政机关的附庸或分支机构。现实是，尽管相关立法对工会的组织架构作了规定，甚至要求工会联合会负责人应当在职工代表大会和会员代表大会上作年度工作报告，审计部门甚至会对部分工会联合会的主要负责人进行任中或离任审计，但这些规范或机制仅仅是在具体的工作措施上实现对工会联合会的外部监管，体现了浓厚的行政化色彩，而仍旧缺乏从自治和自律的角度对相关立法设计进行优化，故难以从根本上改善我国工会联合会整体上的生态环境，这就为引发前述问题造成可能。

四、完善我国工会联合会制度的具体路径

（一）推动个体劳动法与集体劳动法各司其职、相辅相成

如前所述，劳动法从体系上划分可归为两类：“一为个别劳动法，一为集体劳动法。前者系指以个别劳工与个别雇主之劳动契约为基础所发展建立的法律关系之法律规范，以劳动基准法为其代表。后者则系指工会与雇主或雇主团体间之法律关系，或工会与其会员劳工间之法律关系的法律规范，以工会法、团体协约法、劳资争议处理法等为其主要内容”。②黄程贯：《劳动法导读》，载《新学林分科六法——劳动法》，台北：新学林出版股份有限公司2015年版，第14-15页。其中，“集体劳动法乃是为修正、补救个别劳动法之不足而产生的”。③黄程贯：《劳动基准法之公法性质与私法转化》，载《劳动、社会与法》，2011年第5期，第3-30页。

随着经济社会的发展和用工形式的多样化，数量急剧增多的劳务提供者逐渐呈现出两个特征：一是对多数劳务提供者并不强调技术的稀缺性，这就意味着在当前就业不充分的形势下，他们在劳动力市场上的“议价”能力处于较低水平；二是多数的工作岗位具有较高的可替代性，因此他们在工作现场的“议价”能力也很薄弱。这两种特征凸显出迫切需要建立工会组织并通过集体协商的制度平台，以团体意志的形式将劳动者的个人意志表现出来，对他们的集体性、趋同性的利益加以保护。①洪芳：《论劳动者的团结权与工会体制改革》，载《山东工会论坛》，2014年第3期，第21-25页、第30页。令人欣慰的是，近年来我国集体劳动法制建设取得了长足的发展，其在我国劳动法体系中的地位正在不断得到提升，并在事实上已经表明自身拥有不同于个体劳动法的调整对象和范围，这就为大量非正规就业人员加入工会以及相应工会联合会的建立与变革奠定了坚实的基础。接下来，应首先对《工会法》第三条和《中国工会章程》第一条等涉及工会会员资格的条款予以修正，正式摈弃以“成立劳动关系”为标准认定工会会员资格的做法，而以“劳资双方成立私法上的契约关系”为标准，以使新型就业群体在个体劳动法上无法谋求的权益（如报酬福利待遇、工伤保险、医疗补助、赔偿责任的救济性补贴等），可以通过工会联合会以集体协商等手段得到保障；同时还要争取出台《集体合同法》以及《劳动者民主管理法》，从法制层面厘清集体劳动法与个体劳动法之间的界限；在此基础上，为进一步明确“劳动者”等劳动法主要概念在集体劳动法上的涵义、范围及构成要件，以及为工会组织特别是各类工会联合会在劳动法整体意义上的“合法性”打下制度基础，促使劳动法之“集体”与“个体”这两大范畴尽快形成各司其职、各尽其责，又相互配合、有机结合的良好局面。

（二）实现更高程度的自治

1.外部的政工合作关系

在我国的现实语境中，妥善处理好与政府和企业的关系，是工会联合会生存和发展的基础。而现有的各类工会联合会之所以未能与市场经济需求相适应，关键就在于其与政府间的关系未能厘清。为此，可从以下三个方面进行完善：第一，应敦促政府对工会联合会的法律性质有正确的认识。工会联合会作为以会员共同利益为目的的法人组织，其自身虽不营利，但其成员却在事实上从事着营利活动。这就意味着工会联合会存在和发展的目的更具经济性而非政治性。因此，法律应当将其与地方总工会以及其他政治性、公益性的社会团体区别对待而赋予其更高程度的自治性，政府亦应明白工会联合会的自治性将在客观上起到规范市场秩序和促进行业发展的作用，从而在经济社会发展新形势下为政府分忧解难。第二，应明确工会联合会相对于政府部门的独立性。相对独立是自治的典型特征。工会联合会的相对独立意味着：一方面，其与政府部门并非上下级的管理关系，其一般的自治性事务不应受到政府部门的过度干预；另一方面，除了坚持党对工会联合会的领导外，亦应坚持政府只能对工会联合会实行法律监督。因此，对工会联合会的管理不应再实行“双管制”。也即，工会联合会只能接受同级地方总工会的领导和上级工会联合会的指导，而不应再接受同级地方政府部门的行政主管。否则，将会增加制度设计的成本，并会使工会联合会的行政化色彩更加浓厚。第三，要实现与政府在业务职能上的合作和在职权范围上的分工。尽管我们强调工会联合会的自治性特别是相对独立的地位，但这并不意味着（也不可能）其业务就可以完全脱离政府。事实上，工会联合会与政府之间更多的应是一种业务合作关系，表现为政府给予工会联合会以必要的信息、技术以及作用展示平台（如为行业劳动技能大赛提供场地及宣传）等方面的支持，以保证工会联合会的功能得以全面发挥；而工会联合会亦可以其在某一行业或职业领域内的专业优势为政府提供配套服务，或通过参与社会治理来帮助政府妥善处理集体争议。当然，考虑到工会联合会自身的宗旨、不同行业或职业的不同特点、不同地区经济发展程度的差异等客观因素，地方政府与工会联合会还应根据经济社会实际发展情况进行具体的职能分工。

2.内部的上下管理关系

强调工会联合会应具有高度的自治性，并不是要求其与政府应是对立关系，而更多的是强调其不应是政府的分支机构，以及应当拥有较高的内部事务自治权利。这集中表现在工会联合会对上下级管理关系的处理方面。一般来讲，社会组织内部事务的自治程度，主要取决于其负责人的产生和运转经费的筹集是否可以自行解决。前者又包含主要负责人的产生方式和上级部门对这种方式的态度两方面；后者又包含经费的来源途径和筹集时所应参照的比例构成两方面。依照现行法规定和实践中的做法，联合工会、行业工会、产业工会和区域工会虽被依法赋予由会员自行选举产生负责人的权利，但在事实上，候选人能否成为真正负责人的最终决定权仍然在同级行政主管部门。换言之，如果下级工会联合会所选举产生的负责人不合行政主管部门的“心意”，则依然无法当选或正常履职。此外，工会联合会主要负责人仍与企业方有千丝万缕的联系，有些甚至就是资方之行业协会副职负责人或者有影响的企业主。而至于经费来源，则主要是资方的支持和上级工会的拨付。如此，工会联合会的自治性之弱可见一斑。对此，建议对新形势下工会联合会的管理应坚持“地方总工会领导+上级对应工会指导”。详言之，在工会联合会负责人的产生上，地级市及以下的由会员直选产生，省级的由下级间接选举产生，行政主管部门和地方总工会不得以提出候选人等方式干预工会联合会的正常选举；当选人则应报同级地方总工会审核任命，《工会法》应明确规定候选人条件和地方总工会在审核时所应严格遵循的标准而不得擅自扩大审核范围或提升审核条件。在经费方面，《工会法》应明确筹资渠道仅限于会员缴纳、工会联合会自办经济实体的收入、社会各界经民政部门同意的捐助。总之，以当今时代为生存土壤的工会联合会，应当在人事和经费上保持足够的自治，方能在履职时理直气壮和尽心尽力。

（三）推动各类工会联合会的改革

1.改革现有工会联合会的管理模式

从前述存在于工会联合会的各类问题来看，其组织架构特别是管理模式设置的滞后，在很大程度上制约着其具体职能的发挥。而从现行法规定来看，《工会法》虽然明确了工会联合会包括了联合工会、行业工会、区域工会和产业工会等几种类型，但对其具体的管理模式并未作详细规定。且又由于传统的行政化管理方式影响根深蒂固，这就使得现有各类工会联合会有意无意地均在采用行政管理模式，从而进一步增加了问题的严重性。因此，欲完善现有的各类工会联合会制度，关键在于对其管理模式的改革。其一，改革“二元”管理体制。这一体制的弊端在于：一方面，如无所谓行政主管部门，则工会联合会事实上无法建立；另一方面，工会联合会在开展活动时需同时满足业务主管部门和上级工会组织的要求，而后两者又容易出现“争功”或“推诿扯皮”现象。因此，我们有必要在保留“二元”管理体制的基础上对其加以调整：一方面，敦促所谓行政主管部门从“二元”中退出，而将地方总工会和上级工会联合会作为新的“二元”，以减少其行政化，增强其专业性；另一方面，督促新“二元”尽量减少干预甚至直接指挥下级工会联合会活动的倾向，而把工作重心放在制定宏观规范、监督规范落实和解决下级工会联合会的实际困难上。其二，减少对工会联合会正常活动的审批，实施备案登记制度。这里所谓“备案登记”，并非仅指工会联合会的成立，而更多的是指有权部门对工会联合会活动开展的开明态度。判断一个组织合法与否，主要是从其行为进行判断。在现阶段，工会联合会的行为主要集中在开展集体协商和提供服务两个方面，但随着时代的进步特别是经济形势的进一步严峻，劳资集体争议行为亦将成为各界必须面对的现实，工会联合会的介入在所难免，而这也对政府对法治的真实态度和依法应对挑战的能力提出考验。对此，可创设备案制度，从法律上为工会联合会提供发挥其规范和引导作用的机会，从而既减轻了政府面对劳动关系动荡时的压力，也逐步提升了工会活动人士和各类劳工之法律意识和民主素养。

2.建立职业工会制度

所谓职业工会，指的是“一种职业组合，即联合同一职业工人所组织者，如泥水、刻字、成衣等业工人，各依其职业分别组织的各该业工会”。①黄越钦：《劳动法新论》，北京：中国政法大学出版社2002年版，第265-266页。职业工会与行业工会等现有的工会联合会最大的不同在于其会员基础。也即，职业工会的会员突破了企事业单位的限制而由从事同一职业的劳务提供者直接组成。这些劳务提供者可能有固定的从属单位并建立了劳动关系，也可能不具有劳动关系甚至只是自雇者。而其他类型的工会联合会之会员均为单一的企事业单位的工会组织，且这些单位与其劳动者也均建有劳动关系。简言之，职业工会是一线劳务提供者的集合，而其他现有的工会联合会是企事业单位工会的集合。

职业工会的作用主要体现在三个方面：其一，创新集体协商的形式与内容，以有效维护新型集体劳动关系。集体协商是工会组织的主业，而工会联合会参与甚至主导下的集体协商，对实现劳动者集体劳权和协调集体劳动关系方面的优势，已经被实践所反复证明。但随着大量新型就业群体的涌现，传统的行业或区域性集体协商已无法保证能惠及这部分劳务提供者，此时就需要有不受制于传统劳动关系认定标准的新型工会联合会之职业工会，针对新型就业群体的高度灵活性与分散性特征，就现有法律之外但有职业管理的事项开展集体协商，以确保此类劳务提供者的合理权益能够得到及时维护，并遏制新型劳资集体争议事件的发生。

其二，通过建立职业领域内的劳动标准规范个别劳动基准。在同一职业领域内，尽管各劳务提供者的客观情况千差万别，但其与资方签订的劳动合同或合作协议或自雇成本总有共同之处，如有矛盾也基本上集中在工作报酬、工作时间或劳动保护等方面。对此，职业工会可以在广泛调研的基础上，结合该职业领域的特点和本地区经济社会发展状况，就矛盾集中的部分制定领域内的劳动标准，以实现对个别劳动基准的维护和本职业领域内劳动关系的规范。

其三，加强对新型就业群体社保权利的维护力度。当前，新型就业群体之社保权益的维护已成为我国经济社会发展中所必须解决的问题。职业工会在其中的作用主要体现在三个方面：一是为应对可能发生的各种风险，可经由职业工会积极组织本职业领域内的新型就业群体参加社会保险；二是对有相对固定的从属单位的劳动者，职业工会可依据职业领域内的三方机制（由政府部门、职业协会和职业工会组成）来强化资方责任的落实，督促资方为其劳动者缴纳社会保险费；三是职业工会还可自行组织或通过地方总工会组织职业领域内的会员建立社会救助机制，以实现职业领域内部的救助，减轻社会压力。