回顾与前瞻：澳门特区公共行政改革

娄胜华

政府是社会治理的主体。政府的结构与行为决定着一个地区公共治理的状况与水平。回归以来，澳门社会各项事业取得了前所未有的进步。经济快速发展，民生显著改善，社会治安良好，文教事业进步，社会和谐稳定，这一系列成果无疑是在特区政府的领导下取得的，彰显了特区政府依法施政与担当作为的工作实绩，也反映出特区政府不断推进行政改革的成效。

一、澳门特区公共行政改革取得的进展

回顾澳门特区政府成立以来公共行政的改革与发展，可以看到，历届政府都始终重视与强调行政改革的重要性，借鉴中外行政改革实践经验，推出形式多样的改革措施，致力于合理化政府架构、简化行政程序、规范行政行为、完善公务人员制度，在公共行政改革上取得重要进展。

（一）重组政府架构

回归后，澳门特区政府依照《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的规定，对澳葡时代的政府架构进行较大幅度调整，主要内容如下：一是将原政务司改为享有法定职权的行政机关，将原有司级单位数量从7 个减少至5 个，并调整各司辖机构。二是成立警察总局，辖司法警察局与治安警察局，同时设立海关。三是成立新的行政监察机构，在原反贪污暨反行政违法高级专员公署的基础上，成立廉政公署；同时重组原审计法院，成立审计署。四是将原有司署机构（二级司）改为局级机构。五是将原澳门市政厅与海岛市政厅改为临时澳门市政厅与临时海岛市政厅，并于2001 年将二者合并，改为民政总署。①此外，澳门特区政府成立至今，其部门也经历了有增有减的微调过程。一是为适应政府职能不断扩大的需要，以专业化为原则增设新机构。二是对原有部门进行拆分或重组。

（二）提升服务素质

澳门特区政府成立后，引入新公共管理理论指导实践，面向公众推进服务创新，致力于建设服务型政府。一是要求所有提供对外服务的政府部门都必须推行“服务承诺”计划。截至2019年12 月，特区政府42 个部门共推行对外服务承诺656 项。二是推行市民满意度评估计划。早在2001 年，澳门特区政府即制定了“市民满意度”评估问卷，并在部分政府部门先行试用。2003年，评估计划正式实施。截至2007 年9 月，特区政府共有25 个部门进行了有关评估。针对上述两项计划，特区政府在2007 年2 月成立了“公共服务评审委员会”，建立服务承诺计划认可制度；后于2019 年重新公布《公共服务及组织绩效评审制度》，将“公共服务评审委员会”改组为“公共服务及组织绩效评审委员会”，负责评审政府公共部门及实体的组织绩效，研究完善服务承诺计划及绩效评审制度，并致力于推出提升公共部门及实体素质、提高效率和绩效的措施。此外，在绩效评审的基础上，澳门特区政府设立“政府服务优质奖”，表彰绩效优异的公共部门。三是引入国际标准化组织（ISO）质量管理认证。2001 年，特区政府身份证明局率先取得了ISO9001（2000）质量管理体系证书。截至2019 年8 月，已有14 个政府部门在合共50 个认证范畴考取了ISO 认证。②

（三）优化行政程序

在优化行政程序方面，澳门特区政府自2002 年开始试行“一站式”服务模式，由相关部门在同一地点集中办理同类事项。该模式首先在登记及公证、申领失业救济金、投资等服务中推行，后逐步推广到饮食发牌等服务。2004 年，民政总署为配合“一站式”服务设立了综合服务中心。2007 年11 月，首个“一站式”市民服务中心正式启用。各政府部门通过“行政服务协议”的方式授权其他部门行使自身职权，从而使得服务中心得以整合不同范畴的政府服务。在饮食及饮料场所发牌制度方面，特区政府完善了相关行政法规，设立恒常的联合审批委员会，加快发牌时间，并修改了发出临时牌照的要件，帮助申请者尽快营业。

此外，为优化行政程序，澳门特区政府发展智能政务，推进公共服务电子化。2005 年，特区政府制定“电子政务发展纲要（2005—2009）”，开启“e-Macao 电子政务合作计划”。2006年，特区政府成立“电子政府工作小组”，协调政府部门电子化发展工作。依照《2015 年—2019年澳门特别行政区电子政务整体规划》③的部署，特区政府有序推进相关工作。截至2018 年11月，各公共部门已累计有160 多项服务实现不同程度的电子化。2018 年，特区政府推出新的政府入口网站，并完成了对个人账户信息的整合。目前，平台已集中了身份证明局、财政局、法务局、交通事务局、社会保障基金与市政署等部门提供的服务。网上服务扩展到包括物业登记证明、商业登记证明、个人资料证明书等申请服务，以及居民身份证、旅行证件、刑事记录证明书的申办等服务事项。此外，特区政府还增设多功能自助服务机，并拓宽服务机功能范畴。发展对外服务功能的同时，“公务人员管理及服务平台”也得到优化。④

（四）推动公众有效参与社会治理

为促进公众有效参与社会治理，澳门特区政府于2011 年制定了《公共政策咨询规范性指引》，规定凡特区重大政策与列入施政报告的“政策项目及措施”均须经过公众咨询环节。为此，《指引》详细规定了开展公众咨询应遵循的原则、公众咨询的过程及形式要求等内容。⑤这一措施扩阔了公众参与公共政策制定的渠道。

除了直接的公众咨询外，特区政府还设立了为数众多的政策咨询委员会。除政府官员外，政策咨询委员会多由社团代表与社会人士组成。为更好地反映民意，自2014 年开始，特区政府开始限制咨询委员会成员的任职年限与任职数量，规定所有咨询组织每届任期为两年至三年，社会人士最多可同时担任三个咨询组织的成员，每个职位可连任两届至三届，但最长不超过六年。⑥该措施不仅能够增强咨询组织成员的代表性，也有利于培养更多社会治理人才。截至2018 年底，特区政府共设有政策咨询组织47 个，基本覆盖了所有重要的政策领域。

（五）加大施政透明度

澳门特区第三届政府将建设“阳光政府”作为重点工作之一。自2010 年起，特区政府不断加大施政透明度，重点推行了以下政策：一是设立特区政府发言人办公室。办公室直辖于行政长官，统一发布特区政府的政策与施政措施；此外，各政府部门设立发言人，增强政府与传媒及市民之间沟通的有效性和客观性。二是颁行“阳光法案”。特区政府于2013 年重新制定《公职人员财产及利益申报法律制度》，扩大了申报对象和申报内容的范围。与以前的制度相比，新制度允许公众公开查阅官员财产及利益的申报情况，这一规定被认为是落实“阳光政府”理念的重要举措。此外，行政长官为加强与立法会的沟通以及透过立法会促进社会了解政府施政情况，将原本一年一次的行政长官赴立法会作施政报告增加至一年三次，即除原有的施政报告外，另赴立法会两次回答议员问题。同时，行政长官及各司司长办公室均设立网站，用以发布施政信息，网站内设置了与居民直接沟通的窗口，接受居民施政意见与建议。

（六）强化政策制定能力

澳葡时代，澳门总督由里斯本委派，负责执行葡萄牙中央政府的施政安排，因此澳门参与政策制定的机会较少，这导致澳门政府自身政策制定能力较弱。在“一国两制”方针下，回归后的澳门特区实行“澳人治澳”、高度自治的方针，建设与管理澳门的责任落在了澳门特区政府身上，这便对特区政府自身的政策制定能力提出了更高要求。为此，特区政府于2006 年设立可持续发展策略研究中心，辅助政府制定可持续发展的策略和公共政策，研究制定可持续发展模式和中长期计划。2010 年，特区政府成立政策研究室，负责开展澳门特区经济和社会发展的调研，对经济和社会的结构性问题进行分析，展开中长期的前景研究，并以民意、民愿为基础，向行政长官提供资料及咨询意见，制定公共政策、施政计划及方针。2018 年，政府政策研究室与行政长官办公室属下“内地工作小组”合并，成立直辖于行政长官的政策研究和区域发展局，协助行政长官决策以及政府施政，并处理涉及国家重大战略、国家对澳门政策和区域发展等相关工作。除了特区政府的宏观政策研究机构外，一些较为重要的司局级机构内部也设立了研究部门。此外，特区政府还以外判研究或合作研究的方式充分利用高等院校及智库组织等社会研究力量，协助特区政府制定公共政策，同时收集民情，致力于推进公共政策制定的民主化与科学化。

（七）完善公职制度

为完善和健全公职制度，澳门特区政府建立和改革了多项公职法律制度。

一是制定新的公务人员评核制度。2004 年，特区政府先后制定并公布了《公共行政工作人员工作表现评核原则》与《公共行政工作人员的工作表现评核一般制度》，规定特区公务人员自2005 年起实施新的工作表现评核制度。同时配套出台《公务人员工作表现的奖赏制度》，在评核的基础上，对工作表现优异者给予表扬，并以工作假期或奖金的形式进行奖励。

二是建立统一的公积金制度。2007 年，特区政府制定并公布了《公务人员公积金制度》。新制度改变了过往不同任用方式的公务人员退休后待遇不同的状况，规定公务人员可以享受的退休待遇由其服务年限决定。改革后的制度统一了新入职公务人员的退休保障，消除了原本公务人员内部退休待遇上的二元差别，促进了公务人员退休待遇的统一性与公平性。

三是改革职程制度。2009 年，特区政府修订公布了《公务人员职程制度》。职程制度的修订以增加职级和职阶为重点，致力于解决公务人员过快达到职程顶点的问题。修订后的法律扩宽了公务人员职业生涯的晋升前景，有助于增强公务人员的工作动力。

四是统一合同聘任方式。2015 年，特区政府制定了《公共部门劳动合同制度》，将编制外合同与散位合同合并为行政任用合同，保留个人劳动合同，在一定程度上统一了公务人员的聘任方式，有利于消除政府内部公务人员“同工不同酬”的问题。

五是改革入职招聘制度。针对过往公务人员招聘中存在的“裙带”与人情因素等不公平状况，特区政府于2011 年制定了《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》行政法规，在公务人员入职方式上，引入中央统一招聘制度。这一制度部分解决了入职的公平性问题，然而在实践过程中，出现了人力资源错配及招聘时间过长等新问题，引致社会诟病。2016 年，特区政府进一步改革招聘制度，对公务人员招聘进行统一管理，实行两阶段考试，即由行政公职局负责综合能力评估考试，由用人部门负责专业或职务能力评估，并缩短开考与甄选之间的时间，努力实现入职招聘上的公平公正。

六是保障公务人员权益与调整公务人员福利待遇。2010 年，特区政府通过《因执行公共职务的司法援助》法案，对公务人员因执行公共职务而做出的行为或发生的事实而被起诉的给予司法援助，目的在于消除公务人员正当执行公务时的后顾之忧。

七是完善官员问责制度。为加强对官员的管理，特区政府于2009 年颁布《领导及主管人员通则的基本规定》与《领导及主管人员通则的补充规定》；2010 年，又出台《领导及主管人员行为准则——义务及违反义务时的责任》《主要官员通则》以及《主要官员守则》。上述规范构建了官员的政治、行政、纪律与道德责任，为完善官员问责制度提供了基本的法律框架。

应该说，经过回归以来特区政府在公职制度方面的不断建构与完善，澳门的公职制度在招聘、评核、晋升、职程、培训、薪酬、退休等方面已经形成较为完整的法律体系。

（八）制定施政规划

资本主义强调市场主导，因此实行资本主义制度的国家和地区较少制定经济与社会发展规划。然而，澳门特区政府一直重视以规划引导经济社会发展，更是于2016 年9 月制定发布了《澳门特别行政区五年发展规划（2016—2020）》。该规划分别从宜居城市、民生福祉、经济多元、区域合作与善治等四个方面描述了澳门五年发展的七大目标和八大发展战略。为保证规划得到落实，特区政府还引进第三方评估机制，于2019 年发布了规划实施的中期评估报告，并在国家《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布后对澳门发展规划的内容进行了调整。作为澳门历史上首份五年规划，其制定、颁布与实施标志着特区治理步入系统化、民主化与精细化的轨道。特区政府运用结果导向的管理方式，以发展规划来指导施政工作，制定明确的目标，并持续对实践过程进行监察和绩效评估，改善政府管理效能，以确保施政计划的最终完成。

除综合性的五年规划外，特区政府还制定了细分行业的发展规划。例如，在非高等教育领域，特区政府于2011 年颁布了《非高等教育发展十年规划（2011—2020）》，并于2016 年完成了中期评估。在青年培养领域，特区政府于2012 年颁布了《澳门青年政策（2012—2020）》，规划培育志存高远、德才兼备、身心健康、权责兼顾、勇于承担和积极参与社会的青年一代。在长者服务与康复服务领域，特区政府分别于2016 年4 月和10 月公布了《2016 至2025 年长者服务十年行动计划》与《2016 至2025 年康复服务十年规划》，以应对人口老龄化为澳门社会带来的挑战，以及更好地支持残疾人士康复和融入社会。为确保两项计划得以落实，特区政府设立了由社会文化司司长领导、多个公共部门组成的“养老保障机制跨部门策导小组”和“康复服务十年规划跨部门策导小组”。在公共房屋领域，为更好地协助有实际需要的家庭解决住屋问题、协调房地产市场健康发展，特区政府于2012 年制定了《公共房屋发展策略（2011—2020）》。在环境保护领域，特区政府于2011 年公布了《澳门环境保护概念性规划构想（2010—2020）》，为澳门环保工作的开展奠定了制度基础。在防灾减灾领域，特区政府于2019 年编制了《澳门特别行政区防灾减灾十年规划（2019—2028 年）》，确定了37 项约束性和期望性指标，以全面反映未来10 年澳门在防灾减灾与应急能力建设方面的目标。

（九）提升危机处理能力

回归后，澳门经历了台风等自然灾害以及非典等疫情的冲击。为此，特区政府不断完善危机处理机制，提升应变能力，主要采取了如下措施：

一是成立紧急应变小组处理非典型肺炎疫情。2003 年，澳门遭遇到非典疫情危机。特区政府吸取邻近地区经验，果断采取一系列措施。3 月29 日，由行政长官批示成立澳门非典型肺炎跨部门紧急应变小组，由社会文化司司长统筹指挥卫生局、社工局、消防局、教育暨青年局、民政总署和新闻局等部门的工作。4 月13 日，特区政府在离岛设立4 个隔离营和1 个康复区。4 月28 日，特区政府发布第109/2003 号行政长官批示《预防或消除可能危及或损害个人或集体健康的因素或情况的措施》，要求入境者实行健康申报，启动民防架构、实行例外性措施等。5 月10日，澳门发现首例病案，特区政府第一时间向媒体通报疫情，启动非典型肺炎跨部门应变小组，开通10 条热线电话，启用设于离岛的隔离营，隔离接触过患者的医护人员等，事实证明应变系统发挥了有效作用。由于在预警提示、预防及控制、快速回应、跨部门协调等方面的出色表现，澳门在非典型肺炎疫情防御和控制方面取得较佳成效。

二是不断完善民防系统。澳门的民防政策形成于澳葡时代，回归后，特区政府制定《民防总计划》和《澳门特别行政区——突发公共事件之警报系统》，逐步完善民防机制。目前，澳门民防架构由2 个行动中心（民防行动中心与离岛区行动中心）、9 个军事化部队及治安部门（警察总局、海关、消防局、民航局等）、14 个政府部门（交通事务局、教育暨青年局、地球物理暨气象局、旅游局、新闻局、社会工作局、房屋局、市政署、卫生局等）和7 个私营机构（澳门电力股份有限公司、澳门电讯有限公司、西湾大桥管理公司、澳门红十字会、镜湖医院、澳门自来水有限公司、澳门广播电视股份有限公司）组成。根据《民防总计划》的规定，在民防范围内的紧急预防状态、拯救状态、灾害或灾难状态中，所有民防部门和人员听令于联合行动指挥官，警察总局局长行使联合行动指挥官的权限。民防行动中心采取24 小时基本运作机制，由军事化部队及治安部门人员执行，确保一旦发生严重事故救援工作能迅速有效展开。

三是设立危机处理应对机制。2012 年11 月，特区政府成立由行政长官担任主席的突发事件应对委员会。专门负责应对突然发生且造成或可能造成严重危害澳门社会的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，全面协调、指挥和监督各政府部门采取紧急处理措施，包括评估突发事件的风险与影响、制定应急方案、协调调配资源、发布信息等事务。委员会成员包括行政长官办公室主任（秘书长）、新闻局局长、法务局局长、治安警察局局长、消防局局长、卫生局局长、社会工作局局长及土地工务运输局局长。

四是“天鸽”风灾后检讨完善灾害应变机制。2017 年8 月，澳门遭受严重的“天鸽”风灾，对居民生命与财产造成重大损失。风灾发生后，特区政府设立“检讨重大灾害应变机制暨跟进改善委员会”，邀请来自国家减灾委员会等多个相关领域专家赴澳门协助制定重大灾害应变总体计划。专家组于当年9 月27 日公布《国家减灾委协助澳门“天鸽”台风灾害评估专家组的工作报告》。在此基础上，清华大学公共安全研究院等机构联合编制了《澳门“天鸽”台风灾害评估总结及优化澳门应急管理体制的建议》终期总结报告。根据报告的建议，特区政府有序推动相关工作，修订《民防纲要法》，拟设预防应对灾害事故的专责部门——民防及应急协调局，建设应急指挥应用平台，编制《澳门防灾减灾中长期规划（2019—2028）》等。在保安领域，特区政府就民防应变及救灾统筹方面拟订了具针对性的短、中、长期工作计划，包括增加完善基础设施、增添救灾应急设备、强化民防统筹机制、畅通信息发放渠道、推动智能警务、建立危机信息管理系统等。博彩监督暨协调局也与六间博企高层管理人员成立了重大事故紧急联络机制。此外，应急预案体系、公共安全教育等工作也相继展开。

综上所述，近年来，澳门特区政府通过一系列举措不断完善危机应对与风险管理机制建构，提升了危机处理能力，2018 年成功应对台风“山竹”的袭击便是最有力的证明。

（十）强化区域合作能力

澳门虽然经济繁荣，但产业结构上一业独大。囿于地域空间狭小，人口稠密等因素，无论是居民生活空间的拓展，还是产业多元化的推动，澳门都离不开区域合作。有鉴于此，特区政府着力强化区域合作能力，把握合作机遇，建立合作机制，取得了一系列合作成效。

2001 年，粤澳建立“粤澳高层会晤制度”，并于2003 年12 月升级为“粤澳合作联席会议制度”，联席会议每年召开一次，就粤澳合作相关事项进行讨论与安排。2019 年初，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式发布。《规划纲要》将澳门定位为粤港澳大湾区的中心城市之一、文化交流合作基地以及科技走廊支撑点。为更好统筹澳门参与大湾区建设，特区政府于2018 年成立了建设粤港澳大湾区工作委员会。委员会主席由行政长官担任，成员由五司司长及相关部门领导组成。委员会负责澳门参与粤港澳大湾区建设规划的总体设计和工作部署，制定年度工作方案并监督落实。委员会成立后，特区政府主动将《澳门特区五年发展规划（2016—2020）》及年度施政工作与《规划纲要》对接，以便更有针对性地参与湾区建设。⑦除了粤澳与粤港澳大湾区建设外，泛珠三角合作以及澳门与内地其他省市的合作也全面展开。2003 年，广东省倡导泛珠三角区域合作，澳门特区积极响应，先后建立了“泛珠九加二合作”，以及闽澳、川澳、桂澳、黔澳等合作机制。

2013 年，国家提出“一带一路”倡议。澳门按照国家所需，利用自身优势，积极助力推动“一带一路”建设。2017 年，澳门特区成立由行政长官任主席的“一带一路”建设工作委员会，负责统筹澳门参与助力国家“一带一路”建设的工作。2018 年12 月，澳门特区政府与国家发改委签署《关于支持澳门全面参与和助力“一带一路”建设的安排》，将大湾区建设和“一带一路”建设有机衔接。澳门致力于加强内地与“一带一路”沿线葡语国家的合作，努力把粤港澳大湾区打造成为“一带一路”的重要支撑区。为推进澳门作为“中国与葡语国家商贸合作服务平台”的建设，特区政府于2016 年成立了由行政长官任主席的中国与葡语国家商贸合作服务平台发展委员会，深化“中葡中小企业商贸服务中心”“葡语国家食品集散中心”“中葡经贸合作会展中心”以及“中国与葡语国家金融服务平台”的建设。此外，特区政府成立中葡论坛（澳门）培训中心，为葡语国家培养法律、行政、旅游以及商贸人才。⑧

二、澳门特区公共行政存在的不足

回归以来，澳门特区历届政府都重视公共行政改革，并取得重要进展。但是，也应该看到，特区成立以来所推出的公共行政改革措施多属于技术性与工具性变革，而澳葡时期就存在的制度性与结构性问题始终没有得到解决，这些问题主要体现在以下方面：

（一）政府职能没有得到系统梳理

回归后，特区政府乐于回应市民对提供社会服务的要求，故而不断扩充政府职能。随着政府职能的不断加大，机构与人员也随之增多，政府机构臃肿与人员冗余问题逐渐凸显，给政府财政带来沉重负担。政府组织数量与人员规模能否缩减取决于政府职能的大小。如果政府职能大，则需要的机构与人员就多；反之，需要的就少。因此，澳门特区政府精减机构与人员必须从厘定政府职能开始，尤其要清楚哪些属于政府的核心职能，哪些是非核心职能。对于核心职能，要强化与其相关的机构配备；而对于非核心职能，则尽量弱化或外移，防止出现全能型政府。

（二）行政组织设置过度专业化

现代政府部门属于科层官僚体制，其主要特点在于组织机构的专业化设置，即不同政府部门管理不同领域的事务，由此形成较高的管理效率。同样，澳门特区政府部门也是按照科层制原则而设置的。然而，回归后的特区政府几乎采取“一事一机构”的方式设置机构，机构设置的过度专业化带来两个问题：一是政府组织越设越多、规模越来越大，政府机构碎片化严重。二是导致政府跨部门统筹协调不力。长期以来，五司之间虽有统筹协调，但效果一直不尽如人意，为社会所诟病。

（三）问责制度缺乏执行机制

回归以来，社会各界对官员的问责呼声一直存在。尽管特区政府已制定相关规范对领导及主管的政治责任、行政责任、法律责任及道德责任作了基本规定，但由于缺乏执行机制，导致官员很难在仅违反纪律而未触犯法律时被追责。在主要官员问责方面，特区制定了《主要官员通则》与《主要官员守则》以规定主要官员应承担的政治、民事、财政及刑事等责任。但由于澳门特区的主要官员是由中央人民政府任命的，因此对他们的问责并不能由特区政府进行，而当前中央对于特区政府主要官员的问责机制尚未确立和完善。

（四）治理人才缺乏相应的选拔培养机制

回归后，特区政府在官员任用上延续了回归前的委任制度。尽管在官员委任方面，特区政府就被委任者的资格与履历订立了相关规范，但由于缺乏透明的选拔机制，社会依旧会对新获委任官员的资质产生质疑。同时，尽管针对公务人员的培训工作一直在进行，但主管与领导的培养机制尚未建立，澳门特区后备官员人才库缺乏，导致官职出缺时无法在后备人员中直接递补或遴选，多数情况下只能由上级物色人选进行任命。长远来看，特区政府应建立官员选拔与培养机制。

（五）葡式行政制度没有根本改动

回归后，特区政府在行政制度上延续了澳葡时代直接行政与间接行政的模式，保留了行政授权制与行政委任制等基本制度。现行的公共行政授权体制源起于葡萄牙行政制度，以澳葡时期的《澳门组织章程》为基础，其假定所有权力都集中于行政长官（总督），再由行政长官通过授权或转授权的形式将权力层层下放。除行使职位权力外，自司长以下的各级官员同时要行使其上级授予或转授予的权力，这种制度强化了人身依附而虚化了政府组织体系建设。此外，在行政程序上，澳门沿用了回归前的《行政程序法典》，而该法典的一些规定却存在着与时代脱节的问题。因此，未来需要对澳门延续的葡式行政制度进行改革，在澳门基本法框架下重新构建新型行政制度。

三、澳门特区公共行政进一步改革的策略

针对澳门特区公共行政存在的不足，对下一步改革措施提出如下建议：

（一）梳理政府职能，区分核心职能与非核心职能

调整与改革政府架构，必须首先厘清政府的职能，区分核心职能与非核心职能，强化与核心职能相关的机构配备，缩减、合并或裁撤承担非核心职能的机构。对于特区政府来说，其核心职能是政策规划与社会管治，因此，特区政府有必要加强政策规划机构和团队的建设。然而，回归后特区政府却扩展了不少服务性职能。实际上，社会服务性职能，尤其是市场与社会组织有能力承担的服务性职能，完全可以交给社团组织去完成。政府只需要通过购买服务的方式向社团输入资源，而由社团向居民实际提供社会服务即可。

（二）重组政府架构，合理化机构设置

政府架构重组应以政府能力提升为目标导向。制定出好政策并确保政策得到落实，是政府核心能力的体现，也是政府组织架构调整的优先考虑方向。因此，要强化政策制定机构的配备，以政策制定与执行适度分离的原则重塑司、局级机构关系。具体内容如下：

第一，完善司级机构设置。按照澳门基本法对特区政府行政层级的规定，“司”应作为特区政府的一级机构。作为政府机构的一个层级，现有“司长+辅助人员”的构成，无论在功能还是组织结构上都不能说是完整的。司级机构应着重加强其决策和监督职能，充实内部机构，在现有司长办公室内设置负责政策研究与制定的部门以及负责督查政策落实的部门。

第二，局级机构应以执行政策为主。当前局级机构除负责政策执行外，还负责政策制定。应按照政策制定、执行、评估与监督适当分离的原则，调整局级机构职能，将其承担的政策制定职能上移至司级机构，而局级及其以下层级机构主要负责政策执行。政策制定过程中，局级机构应向司级机构提供相关政策信息与技术支持，发挥协助决策的功能。

第三，合并职能重叠或相近的部门。可将市政署负责的渠务、道路等职能划给工务局；撤销名目繁多的基金与咨询组织中的独立行政技术辅助部门，改由相对应的政府职能部门提供行政技术辅助；此外，特区政府应检讨各司辖范畴内的局级机构职能，对职能重叠或相近的机构进行合并或重组。

第四，增设跨部门协调机制。根据事务的性质和时效，考虑建立不同机制。全局性的跨司事务，可以通过政务会议进行协调。要把“政务会议”制度化，使之成为特区政府的日常议事机构，负责协调跨部门事务。法律事务方面，法务局可作为特区政府的法律顾问，负责协调各部门法律事务。对于专门性的临时事务，可成立非常设性组织进行协调。例如，遇到突发的食品安全事件时，可由食品安全委员会负责协调与事件相关的政府机构。

（三）建立公务人才培养机制与问责执行机制

公务人才培养方面，可从现有公务员中挑选有潜力者，通过在职锻炼、脱产学习、轮岗交流以及外派实践等方式全面提升其知识修养、拓宽视野、增强管理合作能力等，逐步构建后备人才库。同时，通过公平公开公正的方式从公务员系统之外选拔优秀人才，委任为主管或领导，以激活与调动公务员队伍的上进心。

问责执行机制的完善应覆盖问责提起、调查与处罚等方面。具体说来，首先要建立由第三方负责的领导绩效评审制度，作为官员问责的基础依据；其次要建立独立的领导人员纪律委员会，负责提起问责程序、进行问责调查、提出处分建议等事宜。

（四）改革行政授权制，简化行政程序

改革行政授权制的目的在于将公共行政权力运行由目前的人格化授权模式转化为法定职权模式。建议修改完善《政府组织纲要法》，改变目前行政授权过多的现状，以法律形式对政府不同层级的部门职权予以明确，确立以法律授权为主、行政授权为辅的模式。同时考虑修订《行政程序法典》，简化行政程序。有关“默示驳回”的规定可考虑予以废除。此外，还应推进行政流程再造，发展“一站式”与“一窗式”的公共服务模式。智能政务方面，力争更多的公共服务实现全程电子化，可考虑制定电子政务法律与新的电子政务发展规划。整合不同政府部门向市民提供的公共服务并使之网络化，发展“一户通”服务模式，方便市民使用。

①娄胜华：《政府能力建设与行政架构改革》，澳门：《澳门研究》，2015 年第3 期。

②澳门特区政府：《优化公共服务专题网页》，https://www.caspdo.gov.mo/cms/view?area=ps，最后访问时间：2019 年12 月4 日。

③澳门特区政府行政法务司司长办公室：《2019 年财政年度施政方针——行政法务范畴》，https://www.gsaj.gov.mo/sites/www.gsaj.gov.mo/files/policy2019_C.pdf，最后访问时间：2020 年1 月19 日。

④澳门特区政府：《2019 年财政年度政府工作总结》，https://www.gov.mo/zh-hans/wp-content/uploads/sites/5/2020/01/2019review_c.pdf，最后访问时间：2020 年1月19 日。

⑤第224/2011 号行政长官批示，澳门：《澳门特别行政区公报》，2011 年第33 期。

⑥澳门特区政府：《2015 年财政年度施政报告》，https://www.gov.mo/zh-hans/wp-content/uploads/sites/5/2017/10/cn2015_policy.pdf，最后访问时间：2020 年1月19 日。

⑦《澳未来发展区合是必由之路》，澳门：《澳门日报》，2019 年8 月7 日，A02 版。

⑧澳门特区政府：《十年施政 行稳致远——澳门特别行政区第三及第四届政府施政总结》，https://www.gov.mo/zh-hans/wp-content/uploads/sites/5/2020/01/2019Summary_c.pdf，最后访问时间：2020 年1 月19日。