实施高度开放自由港政策推动横琴粤澳深度合作区建设*

杨道匡 骆伟建 李 可 王裔莹

2015 年4 月21 日，具有粤港澳合作特点的广东自贸区正式挂牌成立。从《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》的功能划分来看，横琴片区因在地理位置上比南沙、前海片区更接近澳门，因而被定位为“旅游休闲健康和国际商务服务休闲旅游基地”和“打造促进澳门经济适度多元发展新载体”，这与澳门特区“建设世界旅游休闲中心和中葡商贸合作服务平台”的定位相配合。2018 年习近平总书记视察横琴时提出：“建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。横琴有粤澳合作的先天优势，要加强政策扶持，丰富合作内涵，拓展合作空间，发展新兴产业，促进澳门经济发展更具活力。”①依照习近平总书记的指示，澳门在参与粤港澳大湾区建设的过程中，加强与珠海横琴的合作，将是其融入国家发展大局中一个优先选择的“切入点”。②

根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《国务院关于横琴国际休闲旅游岛建设方案的批复》，大湾区城市群规划建设的核心是进一步对外开放和推动港澳融入国家发展。从目前情况来看，广东自贸区虽在推动粤港澳深度合作方面初见成效，但“CEPA 制度实施以来，港澳服务业大规模进入广东并没有成为现实。当香港和澳门服务商进入内地遇到十分高昂的制度摩擦成本时，CEPA 的制度安排因为并没有涉及内地市场体制的全方位改革，因此缺乏降低成本、提高港澳服务商收益的机制。”③

服务贸易自由化和自由贸易区的关键词是“自由化”，即让经济商业活动有更大的发挥空间，促进生产要素自由流动。因此，要消除行政障碍，实现投资贸易便利化，首先要突破旧有的以行政区域划分的单个城市规划建设管理的“藩篱”，促进生产要素流通以及逐步形成与国际接轨的开放型经济新体制。以香港、澳门两个面积狭小、资源缺乏的海岛城市为例，自由港政策能有效促进投资、经济和商业发展，使香港、澳门成为开放自由度最高、与国际经济最接轨的地区。自由港政策在港澳两个特别行政区至今仍发挥积极作用。

新形势下，澳门参与横琴自贸区建设的模式，可在《粤澳合作框架协议》的基础上叠加自贸区新政策，参照世界高水平的开放形态和国际通行规则，将澳门部分自由港政策延伸到横琴。④在商事制度改革、营商环境趋同、口岸无缝连接、24 小时通关以及澳门单牌车辆可方便往来澳门和横琴两地的基础上，重点推动休闲旅游、商贸服务、跨境金融和粤澳合作产业园等项目的合作。⑤同时，借鉴港澳经验，建立包括法律法规、商业规则、税制税率、行政管理、专业服务、信守承诺直至奉行契约精神和注重优质服务在内的市场体制、商业运作制度和企业守则等配套政策。通过解决内地与澳门存在的制度差异，形成“生活和营商环境逐步趋同的粤澳深度合作示范区”，推动澳门企业到横琴投资营商，便利澳门居民到横琴居住生活，促进澳门与横琴协同发展。

一、横琴自由港建设定位

自由贸易港，简称自由港，是为促进本地或本国经济和国际经济贸易发展而设立的自由经济区域。典型的自由港有新加坡、迪拜、中国香港和中国澳门等。自由港的本质是促进贸易发展，配备优惠的经济贸易政策，在投资、服务、人员往来等方面实现全方位的自由流动。

澳门的零关税政策、低税率制度与横琴“先试先行”等优惠政策，为琴澳产业合作提供了较低制度成本的营商环境，为横琴自由港的建设创造了优越的条件。虽然横琴与澳门在法律体系、制度环境上存在差异，但“一国两制”在澳门的成功实践使澳门在回归后经济发展迅速、政治局面相对稳定，人心向好。澳门在与珠海、横琴的合作建设中强化沟通，营造了同心同向同行的良好氛围，两地间相关政策、制度协调阻碍相对较小。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》对横琴发展的定位是“粤港澳深度合作示范区”，要求充分发挥“珠海横琴重大合作平台作用，探索协调协同发展新模式”。《规划纲要》对横琴的发展定位与2009 年8 月国务院批准实施的《横琴总体发展规划》一脉相承。《横琴总体发展规划》将横琴定位为“‘一国两制’下粤港澳合作新模式示范区”“深化改革开放和科技创新的先行区”以及“促进珠江口西岸地区产业升级发展的新平台”。⑥这一开发定位被《粤澳合作框架协议》再次确认，并由《珠海经济特区横琴新区条例》以法律的形式确定。

横琴的空间布局、产业发展、基础设施和生态环境建设等应围绕横琴“珠海横琴粤港澳深度合作示范区”的定位展开，横琴自由港建设也应围绕该定位，在既有琴澳合作项目的基础上，有侧重地进行产业开发，将合作向更深层次推进：一是进一步优化“琴澳合作开发”模式，加强琴澳沟通，在充分利用澳门资源和横琴空间的基础上，推动更高水平的成果共享和互利共赢。二是聚焦琴澳产业对接，充分利用澳珠两地资源，在横琴进行科学的产业布局。依托澳门独立关税区和自由港的政策优势，按照澳门在《规划纲要》中的定位，谋划更多促进澳门产业多元发展的新路向。三是拓展琴澳合作空间，在横琴周边一体化区域及西部生态新区为珠澳合作长远发展预留充足空间。把高质量发展、新发展理念贯穿在横琴开发开放的全过程，留足生态空间。四是推动横琴与澳门的规则、制度、机制的联通、贯通、融通。把营商环境建设摆在首要位置，进一步优化市场准入、产权保护、政务服务、法治保障等制度安排。五是在澳珠合作中着力提高澳门民众的幸福感、获得感。加快完善便利澳门居民在珠海学习、就业、创业、生活的制度机制。

二、琴澳产业合作基础

（一）琴澳贸易、投资合作创新

为促进琴澳在贸易、投资方面的合作，多项优惠政策和措施相继出台：

便利通关方面，2011 年8 月《国务院关于横琴开发有关政策的批复》确立横琴口岸“一线放宽、二线管住、人货分离、分类管理”的管理原则。横琴和澳门之间为“一线”，实行便利的人员、车辆和货物通关管理；横琴与连接珠海市内的地区之间为“二线”，货物进行报关、报检与监管查验。2019 年10 月全国人大常委会授权澳门特别行政区管辖横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区。珠海和澳门将在横琴口岸实施“合作查验、一次放行”的通关模式，提高货物流转的便利程度。这将成为国内最先进的通关模式。该模式已在港珠澳大桥珠澳口岸成功实施，但仅针对旅检通道，横琴口岸的通关模式将扩大适用于小客车、货运通道，并进一步优化流程。除提高人员通关的便利程度，符合国际贸易标准的“单一窗口”已在珠海实施，以提高货物通关效率。目前该制度已覆盖横琴新区的澳门机动车出入境、保税区、洪湾码头和高栏码头。

深化两地经贸交流与合作方面，商务部与澳门特别行政区于2019 年11 月签署《关于修订〈CEPA 服务贸易协议〉的协议》，《协议》内容涵盖内地对澳开放的最新服务贸易措施。此次《协议》针对澳门行业需求，扩大对澳开放服务领域，进一步加大金融、法律、建筑工程及旅游等澳门具有产业优势的服务领域的开放程度。《协议》提供政策红利，内地向澳门服务提供商进一步开放，可预见会吸引更多澳门服务提供商的投资。⑦

鼓励投资方面，依托CEPA 机制，横琴对港澳投资扩大开放，鼓励扶持港澳投资者在横琴投资。通过实施《横琴新区支持澳门经济适度多元发展的十一条措施》，优先支持澳门投资项目和澳门从业人员需求，设立澳门投资绿色通道。制定《横琴新区关于加快推进澳门投资项目建设的若干措施》，成立澳门投资项目建设专项小组，实施“政企面对面”工作例会制度和产业项目履约保证金制度，优先支持澳门投资项目。实施《横琴新区政府投资基金管理暂行办法实施细则》，政府投资基金大比例让利，提高对投资机构的吸引力。

便利投资方面，横琴新区税务局与澳门粤澳工商联会签署合作推进琴澳企业发展框架协议，便利粤澳两地化办税。⑧为便利跨境办公、通勤，横琴出台《关于鼓励澳门企业在横琴跨境办公的暂行办法实施细则》《跨境办公试点楼宇管理办法》，为跨境办公人员提供跨境通勤巴士。

产业投资扶持方面，横琴与澳门合作共建横琴粤澳产业合作园，按“澳门特区政府牵头，横琴新区全力配合，琴澳双方共同参与”的方式，制定新项目评审标准、准入条件和申请指引。为支持中医药产业发展，制定《横琴新区支持粤澳合作中医药科技产业园发展的若干措施》《横琴新区支持粤澳合作中医药科技产业园发展的专项措施》，提供专项资金，设立公共服务平台补贴，加大人才引进力度。

同时，为发展总部经济，吸引国内企业和跨国公司在横琴设立总部，横琴出台“总部经济政策”。允许符合《关于外商投资举办投资性公司的规定》的跨国公司投资性地区总部直接申请认定；对于跨国公司管理性地区总部、国内大企业总部及成长性企业总部的认定也出台了详细的认定标准，并给予税收优惠、财政奖励以及相关配套的优先倾斜服务。

（二）琴澳金融、旅游服务合作创新

金融服务合作方面，珠海市与澳门定期召开金融合作会议，成立金融合作工作小组，协调珠澳金融合作。2018 年签署的《珠澳金融合作备忘录》，涉及推动两地金融市场深度开放合作、支持两地金融机构互设和申请金融牌照、共同推动创新金融产业发展、进一步扩大两地人民币跨境使用、推动两地金融机构加强各项业务合作、推动两地金融服务便利化、加强两地金融业交流合作等七大方面。

为刺激外商股权投资市场，珠海出台《外商投资股权投资企业（QFLP）试点管理暂行办法》，成为省内继深圳后第二个试点城市。通过适当降低港澳投资者准入门坎、澳门投资者可根据具体情况“一事一议”等措施，为港澳及境外投资者来珠投资提供便利，有利于澳门利用境内外股权投资市场，发展财富管理特色金融产业。目前，首家澳资QFLP 试点企业已于2019 年5 月初获批。⑨

为积极探索促进琴澳跨境金融合作建设思路，横琴正在建设横琴新区澳门特色金融服务基地。该基地将作为粤澳跨境金融合作示范区的首要载体，以发展跨境金融为核心，引进涵盖融资租赁、财富管理、金融科技等涉澳特色金融类企业以及相关行业协会、服务机构等，支持澳门经济适度多元发展。⑩截至2019 年8 月底，横琴新区金融类企业合计6557 家，注册资本10590.76 亿元。

为鼓励港澳导游在横琴执业，2019 年9 月广东省印发《香港、澳门导游及领队在珠海市横琴新区执业实施方案（试行）》。《方案》得到港澳旅游业的积极支持，首批60 名港澳导游及领队获得横琴新区专用导游证，并于2019 年国庆节期间体验了“横琴+香港+澳门”的“一程多站”旅游产品。港澳导游在横琴执业为打造横琴与香港、澳门“一程多站”旅游路线提供人力资源支持，促进横琴旅游业提升服务质量和对标国际行业标准。

（三）琴澳科技、人才培养合作创新

科教研发合作能为澳门构建多元化的产业体系、转变经济增长方式提供融入粤港澳大湾区的发展机遇和资源。澳门与横琴在科技、人才培养上的合作主要是依托澳门高校的平台和成果，通过在横琴成立产学研基地，借助内地的生产能力及庞大市场，进行技术转移和成果市场化。

在产学研合作方面，澳门大学与横琴新区共同设立珠海澳大科技研究院，将澳大相关科研成果在内地进行转移、转化并向大湾区辐射。凭借3 间国家重点实验室及优势专业的科研成果和资源，珠海澳大科技研究院下设有5 大研究中心和高级培训中心。目前，一期项目已初步落成并投入使用。

同时，珠海市积极出台配套政策，支持港澳及海外科研机构在珠海设立研发机构。《珠海市贯彻落实“省科技创新十二条”政策措施》鼓励和支持珠海市企业、科研机构在海外设立研发中心、孵化载体等离岸创新中心。同时，修订《珠海市科技企业孵化器管理办法》，规划建设珠海高新区港澳科技成果转化基地、横琴澳门青年创业谷、粤澳合作中医药科技产业园等面向港澳的基地。

（四）琴澳民生合作创新

近年来，横琴和澳门在保障澳门居民生活便利的公共服务领域取得众多制度性突破。珠海市和横琴新区积极推出多项措施提升澳门居民在横琴的通关、就医、就业、创业的便利程度，吸引澳门居民到横琴工作、生活、旅游。

便利通关方面，横琴口岸24 小时通关已实现。虽然“简化出入境手续，为港澳充分参与横琴开发创造条件”的目标尚未全面实现，但澳门特区政府与珠海市政府的合作，已经得到中央支持，澳门莲花口岸将整体搬迁到横琴，实施“合作查验、一次放行”的新通关模式。

鼓励、扶持创业方面，打造横琴·澳门青年创业谷，为澳门青年创业者提供技术开发、成果转化、创业培训、投融资等服务，与澳门中华总商会青委会、澳门青年企业家协会等联合孵化优质创业项目。自2015 年成立后至2019 年5 月，横琴·澳门青年创业谷累计孵化澳门项目186个，融资突破4.33 亿元人民币。

生活便利化方面，横琴新区为澳门居民专门出台多项便民措施：一是《澳门机动车入出横琴管理细则》明确规定申请机动车入出横琴资格，并办理临时入境机动车牌证。同时，简化续期申请模式，对澳门机动车入出横琴资格有效期和续期申请从之前的三个月延长为一年。二是珠海市已宣布探索放宽澳门居民购房限制。目前，澳门居民在横琴购置的物业累计5602 套，约占横琴累计出售物业总套数的27%。在横琴置业的港澳居民办理购房跨境按揭业务约6.9 亿美元。三是就医、医疗保险、社会保险福利方面，横琴自2019 年7 月1 日起正式实施常住横琴澳门居民参加珠海基本医疗保险试点。目前，在横琴居住的379 位澳门居民中有349 人参加社保。此外，每年在横琴就医的澳门居民超过9000 人次。

为进一步推动粤港澳深度合作，横琴与澳门协议打造国内首个专门为澳门居民建立的，集合养老、居住、教育、卫生服务等综合民生工程的横琴澳门新街坊项目。横琴已为项目预留约18万平方米用地，由澳门企业投资建设，比照澳门小区有关标准设计运行。通过在横琴打造与澳门趋同的生活小区，在“一国两制”的原则和基础上，探索将澳门的教育、医疗、养老、社会保险、社会管理、小区服务等公共服务的政策和标准延伸到横琴，推进专业人员资格认证、社会服务标准等制度在横琴范围内实现突破。

三、政策建议

（一）在横琴设立“粤澳深度合作示范区”，对横琴实行“合作开发、协同管理”

依据《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》《粤澳合作框架协议》《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《横琴国际休闲旅游岛建设方案》等国家和地方政策规划提出的发展定位和设定目标，推动澳门与横琴自由港融合，建设一个实行高度开放和国际通行规则的粤澳深度合作示范区。在示范区内形成“政治与法律内地管控、经济环境趋同港澳、延伸港澳自由港部分政策措施”的特殊区域。

通过建立合作示范区，促进粤澳、珠澳在政府合作、制度创新、经济、社会、科技、文化和居民生活等领域的深度融合。拓展澳门经济适度多元发展空间，推动珠江西岸城市群经济增长，助力国家对外交往和经贸拓展。在总结前期粤澳合作产业园区的基础上，相继设立国际休闲旅游区、国际商贸合作服务平台、科技教育培训园区、国际体育文化交流区等兼具旅游、文化和科创的特色小镇，以及居民悠闲生活的宜居小镇。

（二）以“共商”“共建”“共管”的合作目标建立粤澳深度合作协调管理机制

粤港澳大湾区现有的协调机制主要包括以下几个方面：

1.国家层面。粤港澳大湾区建设领导小组是大湾区现有的协商机制，由国务院统筹、主管港澳事务的国务院副总理领导、国家发改委统筹执行。领导小组首次将香港特别行政区行政长官和澳门特别行政区行政长官纳入中央决策组织，国家对港澳的利益需要给予充分的重视。

2.省级政府层面。粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议是目前粤港和粤澳两地政府间主要协调机制。广东、香港、澳门三地虽同属一个行政级别，但管治权力、政治经济制度、法律体系都不同。粤澳合作联席会议由澳门特区行政长官和广东省省长共同召开及主持，就两地合作方向、重点项目等重大议题进行磋商，联席会议下设联络办公室和专责小组。联席会议每年召开一次，由粤、澳轮流于当地举行。《粤澳合作框架协议》是粤澳政府间合作的积极成果。

此外，澳门特区分别与广州市、珠海市、中山市和深圳市建立穗澳合作专责小组会议、珠澳合作会议、推进中山与澳门合作专责小组和深澳合作会议的合作机制。

现有协商机制在推进横琴开发方面存在一定的问题：就省级政府层面的协商机制而言，粤港、粤澳合作联席会议是一个由平等的三方政府组成的沟通协商机制，虽然香港、澳门特区政府都直接参与，但此机构仅仅是协商机构，不是管理机构，不利于有效落实协调机构的决定和解决日常合作中的事务性问题。

为了推进琴澳合作自由港建设，需要一个机构既能从中央层面统筹两地利益，又具有行政管理权，确保琴澳合作方针政策从顶层设计落地实施。建议设立粤澳横琴深度合作示范区管理委员会（简称“粤澳合作管委会”）。粤澳合作管委会是在粤港澳大湾区建设领导小组的领导下，由全国人大常委会授予管理权、具有公法人地位的管理机构（类似于原来的经济特区管理委员会）。此机构应具备以下特点：第一，受粤港澳大湾区建设领导小组的领导。粤港澳大湾区建设领导小组是由国务院统筹的议事协调机构，粤澳合作管委会可设于粤港澳大湾区建设领导小组之下，受其领导，在其制定的方针政策指引下出台具体政策和行政管理措施。第二，由全国人大常委会授权的公法人机构。全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在阐释中共十九届四中全会决定时指出“进一步健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度”。“依照宪法和基本法”即是在宪法和基本法的框架下行使对特别行政区的全面管治权。在建设粤港澳大湾区、成立粤澳管理委员会、建立“共商”“共建”“共管”的合作机制时，也应由全国人大常委会赋予粤澳合作管委会公法人地位，授予行政管理职权。职权范围可参考地方人民政府的行政管理权限标准进行设置，如有超出权限范围的事项需要由中央层面协调或作政策突破，由粤澳合作管委会向粤港澳大湾区领导小组报告，请全国人大常委会特别授权。第三，建立健全法律协调对接机制。琴澳合作中的关键和难点是打破一国之下不同法域之间的法律“藩篱”，把澳门具有一定优势的商事法律制度延伸到横琴自由港。建立粤澳合作管委会后，需要制定相应的法律协调机制，从而在粤澳两地实施大湾区领导小组出台的政策、粤澳合作管委会的决定。一是按照协商的结果，通过各自立法，做到法律之间的协同。发挥粤澳合作管委会的联络职能，在管委会作出决议后各自通过立法，完善大湾区建设的相关配套法律和政策体系。同时，各方代表也可向粤澳合作管委会回馈各自立法进程、实施过程中的问题或困难，帮助粤澳合作管委会向大湾区领导小组及时提出政策调整建议。二是利用珠海享有地方立法的权限，对琴澳合作区内不涉及中央的事权、不涉及粤澳两地法律制度关系的事项，进行地方性立法。

（三）开发珠江口沿岸及万山群岛区域，建设高度开放的新型城镇群和蓝色经济产业区

珠海市管辖的近6000 平方千米珠江出海口海域，具有丰富的海洋资源。与港澳邻近，由珠海万山管辖的海域有3200 平方千米，该海域水深条件好，具备建设大型港口、发展海洋渔业和滨海旅游的环境。

2011 年8 月，国务院批复由广东省提出的《广东海洋经济综合试验区发展规划》。2017 年4月制定的《广东省海洋经济发展“十三五”规划》提出“优化蓝色经济空间布局、增强海洋科技创新驱动力、构建现代海洋产业体系和开放合作新格局”等系列发展规划。根据上述规划，现就粤港澳协同建设高度开放的新型城镇群和蓝色经济产业区提出如下建议：第一，依据澳门世界旅游休闲中心和中葡商贸合作服务平台的定位，与广东省和葡语国家合作，在横琴自贸区、中山粤澳全面合作示范区或万山群岛等区域选址，设立中国与葡语国家商贸合作新平台。以高度开放的自由港政策，发展与海洋经济相关的“蓝色产业带”。建设大型港口，发展航运贸易、物流仓储和食品加工；发展海洋渔业、海水养殖、海产加工；开拓邮轮、游艇等滨海休闲旅游；参照世界各地离岸业务的经验，从事船舶注册和离岸金融等商贸服务。同时，设立海洋生态、海洋科技等研究教育机构，推动海洋科技研发创新。第二，依托珠江口沿岸和万山群岛的多个海岛，建设粤港澳大湾区城镇群和优质生活圈；对标世界一流湾区，建立低碳环保、多元融合的城市生活模式；保护绿色生态环境，提供优质的社会管理和公共服务，促进中外科技、文化、教育的交流。推动港澳融入国家发展的同时，为港澳特区提供长期繁荣稳定的可持续发展空间。第三，助力国家“海上丝绸之路”的国际合作倡议，推进海上丝路沿线国家和地区的海洋产业合作。以粤港澳大湾区城市群为支撑点，由粤港澳三方联合发起成立海上丝路沿线港口城市联盟，设立联络、协调、研究和执行机构，推进沿线港口城市的投资、基建、金融、商贸、旅游、文化等多领域的交流合作。11

（四）对标港澳自由贸易政策，设立高端消费品交易市场和中医药商品交易中心

1.设立高端消费品交易市场

目前我国高端消费品需求激增，“十三五”规划提出“培育发展国际消费中心”，增强消费对经济发展的基础作用。2019 年10 月14 日商务部发布《关于培育建设国际消费中心城市的指导意见》，指导国际消费中心城市培育建设工作。

因此，建议在横琴自由港联合澳门设立高端消费品交易市场，借助澳门良好的商业、贸易基础，自由贸易政策的优势，较高的国际化水平以及对国际市场强大的吸引力，推动形成区域性高端国际消费中心，将横琴自由港建设成为吸引境外消费回流、促进产业结构升级、拉动经济增长的新引擎。具体实施方案如下：第一，增加国际消费品供给，集聚高端品牌，引进国际国内一线品牌，支持国际知名企业、商品和服务等品牌在横琴自由港设立全球性、全国性和区域性的品牌店、旗舰店、体验店。培育跨境电子商务消费市场，实现跨境电商保税线下自提模式，打造线上线下全球大卖场。加快口岸入境免税店、免税购物中心、进口商品展示交易等建设，拓宽国际中高端消费品购买渠道。第二，针对商贸重点企业，例如世界500 强、中国100 强、行业100 强等开展招商，鼓励具有国际影响力的零售企业在横琴自由港设立采购、运营等功能性部门，增强高端要素的配置能力。

2.设立中医药商品交易中心

澳门的中医药是促进澳门经济适度多元的重点产业。“一带一路”国家地区大部分承认中医药为药品，市场需求大。我国自贸协议中，基本涵盖中医药条款。国家中医药管理局支持澳门建设世界卫生组织传统医药合作中心、参与中医药“一带一路”建设，支持粤澳中医药科技产业园建设国际级中医药质量控制基地和国际健康产业交流与交易平台。12

《粤港澳大湾区发展规划纲要》支持粤澳合作中医药科技产业园发展，探索加强与国家中医药现代化科技产业创新联盟的合作13；强调打造高水平科技创新载体和平台，支持横琴粤澳合作中医药科技产业园等重大创新载体建设，支持澳门中医药科技产业发展平台建设。《横琴新区支持粤澳合作中医药科技产业园发展的专项措施》支持粤澳合作中医药科技产业园发展。

因此，建议在横琴自由港建立中药材商品交易中心，利用澳门中医药产业优势和琴澳共建的粤澳合作中医药科技产业园等条件，打造中药材现代市场流通体系，促进中药材交易的标准化：第一，建立质量检测标准和平台。在全国主要药材产地、区域市场设立质量检测中心，提供质检服务，以横琴自由港为中心，辐射全国主要药材产地的质检网络，形成质量标准。第二，利用横琴自由港保税政策、设施，建立中药材仓储物流基地。在全国主要药材产地、区域市场设立仓储，形成流通全国的网络。利用横琴自由港和澳门的贸易政策优势，提高流转效率和药材供应能力。

（五）澳门珠海合作、协同建设“一河两岸”休闲旅游区

2011 年，广东省和澳门特别行政区共同签署的《粤澳合作框架协议》明确“粤澳合作定位”为“以澳门世界旅游休闲中心为龙头、珠海国际商务休闲旅游度假区为节点、广东旅游资源为依托，发挥两地丰富历史文化旅游资源优势，丰富澳门旅游业内涵，发展主题多样、特色多元的综合旅游服务”。由此，可看出珠澳合作和横琴开发建设是重要载体，旅游合作是区域产业合作的优先切入点。澳门建设世界旅游休闲中心，保持旅游休闲产业可持续发展，促进经济适度多元化，必须寻求广东省及周边城市的支持。14

澳门特区成立20 多年来，因经济迅速发展、人口增加以及大量游客到访，城市交通挤塞、楼价铺租高涨。与经济民生关系密切的休憩空间、停车场、电力供应和垃圾处理等公共设施，亦因土地紧缺难以觅地安置，政府面对土地空间紧缺的困局。澳门目前每平方千米的人口密度超过21000 人，加上每年到访的3000 多万游客，人口密度极高，旅游接待承载力也接近极限临界点。世界旅游休闲中心和中葡商贸合作服务平台的建设以及经济、社会与人口的发展，都受土地资源紧缺的制约，通过横琴自由港开发，利用横琴的土地空间和优良的自然生态环境开拓休闲元素，使横琴成为澳门旅游休闲产业的连接区，构建“澳门—横琴”融合互补、具有“一河两岸”特色的“世界旅游休闲中心”15，既能让本地居民在生活中感受到休闲，也可为来澳游客营造特色的旅游休闲氛围。

纵观各国旅游城市，凡有江河流经的地方，其“一河两岸”的自然和人文景观都成为具有特色的旅游资源。澳门路氹新区与横琴相对的“一河两岸”地形，尤其是十字门水道入口位置，与新加坡滨海湾和鱼尾狮码头一带相似。新加坡政府在原有的鱼尾狮码头对岸的滨海湾新区，建造大型酒店、购物中心、娱乐设施和标志建筑，形成综合旅游商业区。横琴口岸与澳门口岸通过莲花大桥相连，已实行24 小时人员通行，并将逐步开放更多的澳门牌车辆进入横琴自由港行驶。横琴已成为内地与澳门最为接近和融合的区域。

在粤港澳大湾区城市群合作的趋势之下，可参考新加坡滨海湾模式，推动粤澳、珠澳协同开发横琴和澳门沿十字门水道“一河两岸”综合旅游区。“一河两岸”的范围包括：横琴富祥湾至湾仔，澳门路环竹湾、荔枝湾至旧城区的内港一带区域。在此区域沿岸可设立大型标志式建筑、具有特色的城市雕塑、船舶博物馆、游艇码头、沿岸慢行绿道和单车径、餐饮、酒吧和娱乐休闲设施；定期在十字门至前山水道共同举办龙舟赛、烟花汇演、音乐灯光汇演和水上巡游等活动，以及合作发展高质量旅游休闲度假项目。

港珠澳大桥开通后，珠海成为首个陆路直接连通香港、澳门的城市。乘车从香港大屿山出发，经大桥及珠海拱北、洪湾到达横琴，仅需一小时，比绕道虎门大桥节省约两小时。港珠澳大桥香港起始点位处大屿山的香港迪士尼乐园附近，“香港迪士尼乐园—澳门博彩与世遗历史城区—横琴长隆海洋度假区”可连成新的旅游热线。162018 年访港游客达6500 万、访澳游客有3580 万，加上两个特区近800 万居民，通过港珠澳大桥，可为珠江西岸旅游业、澳门和横琴的综合旅游区带来至少约4000 万人次的消费收益。

在澳门和珠海周边交通连成网络之后，横琴自由港至外围的交通将更为通达，可推出“澳门世遗历史城区—横琴长隆海洋公园—金湾海泉湾温泉度假区—江门开平碉楼联线游”。将世界遗产、海洋主题公园和温泉度假连成旅游专线，开发历史文化、休闲度假、会议展览、医疗保健等旅游，提供多元旅游产品和服务。澳门和广东合作，可在珠江西岸连成一片以旅游商务为先导的现代服务产业群，促进珠澳旅游合作发展和横琴综合开发。

①国家发展和改革委员会:《横琴国际休闲旅游岛建设方案》，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201904/t20190417_962425.html，最后访问时间：2019 年12月20 日。

②杨道匡：《澳门：向海而兴 深化粤澳合作》，北京：《经济日报》，2016 年2 月6 日。

③封小云：《粤港澳经济合作走势的现实思考》，北京：《港澳研究》，2014 年第2 期。

④李可：《GATS 框架下粤港澳法律服务自由化问题浅析》，澳门：《澳门法学》，2013 年第7 期。

⑤ 14杨道匡：《澳门建设旅游休闲中心相关问题探讨》，北京：《港澳研究》，2016 年第1 期。

⑥王越：《以创新思维深化横琴与澳门合作》，珠海：《中共珠海市委党校珠海市行政学院学报》，2019 年10 月18 日。

⑦刘云刚、侯璐璐、许志桦：《粤港澳大湾区跨境区域协调：现状、问题与展望》，广州：《城市观察》，2018 年第1 期。

⑧钟夏：《吸引澳门市民到横琴投资兴业》，珠海：《珠海特区报》，2019 年7 月26 日。

⑨⑩梁涵：《珠澳加快建设跨境金融合作示范区》，广州：《南方日报》，2019 年6 月13 日。

11林仪、揭春雁：《“一带一路”与粤港澳大湾区乘法效应显现》，北京：《人民政协报》，2019 年4 月26日。

12胡彬：《澳门：为中医药走出去开窗搭挢》，北京：《中国中医药报》，2016 年8 月1 日。

13中共中央、国务院：《粤港澳大湾区发展规划纲要》，北京：人民出版社，2019 年2 月。

15 16杨道匡：《围绕港珠澳大桥建成通行的三点思考》，北京：《城市规划》，2014 年第7 期。