我国食品安全风险警示动力机制探究

庞鹏　王娜

食品安全因与人民群众身体健康和生命安全息息相关而一直备受关注。虽然我国的食品安全法2015年已经进行了一定的修改，但这并未消除人们对食品安全问题的忧虑。在制度层面，单纯的自力救济和滞后的监管模式已经不能适应遏制食品安全问题的现实呼唤，还需发挥食品安全监管制度体系的群策共治优势。作为一种公共警示制度，食品安全风险警示对于保障“舌尖”上的安全至关重要，而要做到其客观、及时和准确，需要建立完善的预警平台，并健全的风险警示动力机制。

一、食品安全风险警示的内涵与性质

实践中，行政机关通过发布消费风险警示来治理食品安全，不仅有助于化解社会安全风险，也有利于规范行政执法的方式。而理论界则对于其风险警示的概念、来源途径以及行政法基础等内容尚未进行有力的价值论证。

虽然食品安全法第一百一十八条、第一百一十九条规定了食品安全风险警示制度，但是其并没有对食品安全风险警示动力机制的内涵作出明确界定。而理论界对此研究同样十分薄弱，有学者认为：“食品安全风险警示是一种风险预警机制。消费警示、风险公告与食品安全风险警示之间是竞合关系而非差异概念”[1];也有学者认为：“对监管部门发布的信息进行定性，是构建消费警示或风险警示制度的基础。”[2]。但是，他们都没有对食品安全风险警示的内涵进行准确的法律定义，也没有对其动力机制进行深入探讨。而站在实质理性的视角，我们可以发现，食品安全风险警示，是具有食品安全监管职权的机构对存在或者可能存在安全问题的食品信息向公众进行预先的通报、披露的一种制度。作为公权力组织的行政机关，食品安全风险警示的主体实施警示行为的效果通常会对行政相对人或者其他组织的合法权益产生较大的影响。因而，有必要将其纳入到法治的发展轨道，通过法律予以明确的规定和规范。

因此动力机制，是用作对系统协调运转的构造及构造间的相互作用關系的一种隐喻”[3]，具有目的性、互动性、规范性等特点，并受到情感、环境、文化和情势等因素的影响。因此，动力机制的构建往往是一项专业、复杂的工程系统。概言之，食品安全风险警示动力机制，就是推动食品安全警示发布的各项动力因素及其相互作用机制。

二、食品安全风险警示动力机制的构成

食品安全风险警示动力系统既具有内部的行政机制的影响，又受到外部因素的推动。从应然的层面看，我们可以从内在和外在两方面对其进行梳理考察。

（一）内在动力

内在动力是引起行政机关自觉、主动履行职能的动因，其往往在食品安全风险警示中起着牵引性的作用。具体来说，促使职能机关自觉履行食品安全风险警示职责有三个层面的动因：首先，食品安全风险警示是政府履行职责的体现。根据食品安全法第六条规定，县级以上地方人民政府及其相关部门依法对本行政区域的食品安全工作进行监督和管理。其次，食品安全风险警示是打造服务型政府的必由之路。在维护社会食品安全的工作中，行政机关积极进行普法宣传、依法进行信息公开、打击违法犯罪活动等就是打造服务型政府的体现。

（二）外在动力

外在动力在食品安全风险警示中起着推动作用和监督作用。首先，政府之间的监督。上级对下级行政机关、各个行政机关内部之间的信息共享与交流，都是推动食品安全风险警示的外在动力。其次，从消费者的角度来看，消费者具有对食品信息的知情权。消费者权益保护法第八条、食品安全法第十二条都对消费者推动食品安全警示作了规定。若经营者未能满足消费者的知情权，后者有权利通过询问、投诉甚至诉讼等方式要求相应的信息供应;若公民发现食品安全存在问题，也应该向相关部门投诉。最后，社会组织也有权利推动食品安全风险警示。食品安全法涉及的社会组织包括行业协会、食品检验机构等。实践中，处于中立地位的社会组织能够利用自身的专业和技术优势，直接发现食品安全风险源，客观上起到推动食品安全风险警示的作用。

三、我国食品安全风险警示动力机制的问题透视

在应然层面上，根据食品安全法第一百一十八条的规定，我国的食品安全风险警示形成了“国务院和省级卫生行政部门统一公布，其他政府部门收集、分析、报告”的纵向立体模式。但是，具体到实然层面上，食品安全事件的频发和公共食品卫生事件的屡禁不止，充分说明我国食品安全风险警示动力还有待加强

（一）内在动力牵引作用有限

现实中，内在牵引力不足主要来源于以下几个方面：首先，官本位意识影响行政效率。在我国传统文化中官本位思想在人们心中根深蒂固。这就容易造成行政机关及其工作人员服务意识淡薄、自觉性程度不高、职业精神欠缺。其次，法律规定本身具有模糊性。例如食品安全法第一百一十八条规定县级以上人民政府有关行政部门依据“各自职责”公布食品安全日常监督管理信息。但是在食品安全行政执法中，部门之间的权力界限经常不是十分清晰，特别是涉及风险警示的责任追究，很容易由于推诿、争夺的争论，延误食品安全风险警示发布的最佳时机。再次，现实环境复杂性与易变性的客观因素。例如在2016年3·15晚会暴露出“饿了吗”平台监管不力案件都暴露出行政机关作为“名义上”最大的信息控制者，实践中却常常处于“有心无力”“有力难使”的尴尬境地。

（二）外在动力推动作用疲软

食品安全风险警示的外部参与度不够。首先，人们对食品信息的真实来源无法知晓。现实生活中，人们要了解食品的来源只能依靠产品包装和经营者宣传，至于食品来源是否真实，以及食品卫生安全标准是否合格，消费者根本无从知晓。其次，食品安全标准不完善。在有些领域，我国食品安全标准混乱，国家、地方、行业和企业标准规定混乱。再次，社会组织参与途径有限。我国食品安全法虽然有社会组织的相关规定，但是仅限于“普及食品安全的法律知识”等软措施，而没有足够激发自身活力的动力机制，所以我国的社会组织在食品安全方面积极性普遍不高。

（三）内外衔接机制不完善

首先，外部主体行使权利具体程序不完善。在2019年曝光的“虾扯蛋”辣条的生产事件中，无任何食品安全卫生条件生产的辣条分销全国，反映出食品安全执法力度的疏漏和行政执法利益链条内外衔接机制的不完善。其次，监督者的保障措施不足。食品安全法第一百一十四条规定，食品安全等行政机关接受社会公众的“咨询、投诉、举报”、“对查证属实的举报，给予举报人奖励”。由于了解食品安全详细信息的往往是企业的“内部人”，他们一旦举报本企业，轻则面临失业危机，重则面临打击报复。另外，风险警示的救济机制不足。根据食品安全法，风险警示已经成为行政机关的一项行政权力。实践中，风险警示发布的违法已经在有的国家出现，例如，“在日本，随着规制的缓和，也出现了公开当事人姓名、公开当事人违法事实的做法。”[4]根据“有权利就有救济”的法治思想，如果某些公民恶意行使权利或者行政机关违法发布警示信息，导致企业利益受到损失，则应赋予其进一步的维权措施，来维护自身的合法权利。

四、我国食品安全风险警示动力机制的完善路径

作为食品安全风险警示制度的组成部分，其动力机制的推动与牵引、平衡与衔接均具有关键作用。如何设置好、发挥好食品安全风险警示的动力机制对于整个食品安全都具有重要意义。

（一）注重立法完善，优化动力机制的顶层设计

食品安全风险警示的规范性文件，在部门规章层面，国家食药总局先后颁布实施了《食品安全风险监测承检机构管理规定（试行）》、《食品安全抽样检验管理办法》等规范;在法律层面，仅仅有食品安全法一个部门法;而地方立法规定基本处于空白状态。故而，我们需要注重立法及配套制度的完善，优化动力机制的顶层设计。在此过程中，我们应树立服务行政、权利保障、权利救济和权力规制等理念，平衡行政机关、企业相对人和社会组织的权利、义务，从根本上破除长期存在的官本位思想;其次，不仅要提高立法技术，减少不确定法律概念在低位阶法中的应用，完善法律、法规的解释应用和最高人民法院指导性案例的立法推广制度;而且要加强基层立法点筹备建设，严格依照立法程序，积极听取和征求公众、社会建议，专门立法机关要定期针对新出现的立法议案和争议社会问题进行讨论，回应舆论需求。再次，地方立法机关要充分发挥主观能动性，在法律优先和法律保留的条件下，积极先行先试，弥补短期实践的漏洞，完善相关的地方立法与制度建设。

（二）严格行政执法，强化内部动力的牵引作用

政府对于食品安全监管负有重要职责。为推动政府职责内部动力的发挥，实践中必须严格行政执法，强化内部动力的牵引作用。具体而言，行政机关对于可能危及公共食品安全的信息，应该通过法定程序进行筛选、甄别和危害性审查，在此过程中应该坚持分主题执行和匿名审查原则，做到信息的收集、审查与公布的“三权分立”，将法定权限和职责落实到每一个明确的机构和个人。同时，地方食品安全监管部门要建立区域内的责任到人机制，执法责任人要对本区域内的食品市场进行摸底，然后根据食品的种类、市场的区域以及食品生产销售的时间表等进行定期的、常态化的、不间断的抽样检查，并将每次的抽查结果以固定的方式和形式向社会公开，从而实现执法严格责任制。

（三）拓宽社会参与，落实外部动力的推动作用

首先，要完善食品安全的相关标准。实践中，企业和地方行政机关要以食品安全法中的国家标准为依托，积极完善地方标准、行业标准和企业标准，并报上级卫生行政主管机关备案。其次，要重视大数据技术在社会参与中的作用发挥。大数据技术的应用可以解决食品安全风险警示信息的客观、及时、准确。具体而言，我们可以在“食品安全信息平台”基础上，建立庞大的信息收集、分析、共享和应用网络。在此网络中，我们不仅可以收集涵盖各级行政机关和食品药品管理机构的数据，而且可以对食品生产者、经营者的原料采购、生产销售、出厂流向等数据进行关注和分析。这样，社会组织也具备了有利的事实证据和便捷的途径，从而成为食品安全风险警示的重要动力支撑。

（四）健全救济保障，畅通內外动力的交流机制

首先，细化落实举报人“奖励机制”。我们可以参考国外对于类似情形的相关做法，根据涉案的资金来确定奖励的比例，以此达到“激励”的目的。特别是针对贡献较大的举报者，行政机关可以采用“推荐就业”“荣誉表彰”等方式进行“物质”和“精神”双重激励;对于特殊情形，也可以对举报者进行人身方面的必要保障。其次，鉴于食品安全风险警示信息一旦发布则会给相对的生产企业造成较大损害，因此救济应该主要从“事前”“事中”“事后”三个阶段全方位展开。具体而言：在“事前”可以引入“预防性诉讼制度”。在食品安全风险警示发布前，为避免风险警示给相对人带来的重大损害，赋予相对人其提起诉讼的权利，由司法机关对行政执法的原则、程序进行审查，当然这需要在行政诉讼法的修改中予以完善;在“事中”应该完善利益表达机制，保障相对人在行政执法阶段的陈述权、辩论权和申请听证的权利，落实政府信息公开制度，保障相对人的知情权，对于违反法定程序的行政执法行为，相对人可以提起行政诉讼和行政复议;而在“事后”救济措施方面，要使行政诉讼法、国家赔偿法等法律法规依法保障相对方的合法利益。

参考文献：

[1]徐信贵.食品安全风险警示的行政法问题[J].重庆理工大学学报（社会科学版），2014（6）.

[2]杨闪闪.论食品安全风险警示的法律规制[J].西南政法大学[D].2014.

[3]章志远.作为行政强制执行手段的违法事实公布[J].法学家，2012（1）：52-62.

[4][日]大桥洋一.行政法学的结构性变革[M].吕艳滨译，北京：中国人民大学出版社，2008：35.

作者：庞鹏，中共重庆市涪陵区委党校行政管理与法学教研部讲师

王娜，中共重庆市委党校法学研究生

责任编辑：张 波