川渝地区金融精准扶贫的实践与思考

林华婧

作为脱贫攻坚的重要力量，金融精准扶贫兼具精準扶贫与金融扶贫的特质内涵，是两者的“强强联合”，能有效地赋能乡村振兴。同时也体现了政府治理理念的创新，通过发挥金融杠杆作用，拓宽了扶贫资金来源，为可持续性的扶贫模式提供重要支撑。

一、川渝地区金融精准扶贫具体做法

近几年，四川省和重庆市坚持问题导向，主动加强金融精准扶贫领域的实践和探索，主要采取了以下做法：

（一）完善组织体系

2015年底，人民银行重庆营管部、重庆市扶贫办等6部门联合出台（重庆市金融业贯彻落实“精准扶贫、精准脱贫”行动方案），2019年初，人民银行重庆营业管理部、重庆市地方金融监督管理局等七部门联合印发《关于金融助推打赢脱贫攻坚战三年行动的实施意见》，要求各金融机构要围绕深度贫困地区、金融与产业联动扶贫、多渠道金融服务创新、优化金融生态环境及加强金融风险防范五个方面，做好18项工作。人民银行成都分行牵头联合相关部门印发了《四川省金融助推脱贫攻坚行动方案（2016-2020年）》等全省金融精准扶贫的纲领性文件，推动形成省、市、县、乡、村五级治理主体与金融部门密切联系互动的金融精准扶贫工作机制。

（二）加强监管引领

人民银行重庆营管部组织重庆农商行、农业银行重庆市分行等5家地方法人银行或涉农银行对重庆市18个贫困区县开展划片包干，承担各自对口贫困区县金融扶贫的全服务、主推进、总托底职能，完成了总计40多万贫困户的金融服务档案建设。四川省按乡镇对全省“四大片区”及片区外一万余个贫困村的银行服务进行了“分片包干”责任划分，逐一签定了“整村推进、包干服务”责任书。

（三）加大信贷投放

不断加大信贷投放，包括发挥好扶贫再贷款的精准支持、发展扶贫小额信贷、发放易地扶贫搬迁贷款、扩大生源地助学贷款额度等。重庆市创新推出扶贫再贷款，其资金成本仅为1.75%，金融机构运用再贷款按基准利率发放贷款，优先用于建档贫困户和带动贫困户发展的企业。四川加大对贫困地区产业发展、建档立卡贫困户的信贷支持力度，对有效信贷需求做到“应贷尽贷”。截至2019年二季度末，四川省省金融精准扶贫贷款余额3534.71亿元，在全国排名第二位。

二、川渝地区金融精准扶贫存在的主要问题

（一）金融扶贫资源分布不均

我国城市与城市之间，农村与城市的金融资源配置不平衡问题突出，主要表现在两个方面：

1.城乡之间金融服务体系完善程度差异性较大。当前，我国银行业采用的是“一行三会”的分业监管，由于前期金融服务体系主要建立在城镇区域，大多数监管人员对城市内传统金融业务较为熟悉，但对目前大量开展的农村金融扶贫工作不够了解，对金融扶贫工作中金融服务对象的特征不够熟悉，产生了在金融扶贫贷款中项目审批门槛设置过高、审批流程复杂以及贫困户流动贷款周期与农作物生长周期不相匹配的问题。

2.城市之间的金融机构及金融资源差异性较大。成渝双城经济圈是一个“双核型椭圆城市群”，成都、重庆两个核心的金融资源与其他城市之间差异很大。以四川为例，从2010年到2017年，成都市的金融机构人民币各项存款余额均占整个四川省的50%左右，比例较低的2016年和2017年也在48%以上，是第二名绵阳市的近十倍，而其余的20个市州，包括《成渝城市群发展规划》中规划的区域中心城市绵阳、南充、乐山、泸州、宜宾等，存款余额一共也只有全省的50%左右。从2010到2017年，成都市贷款余额更是占到60%左右，最低为58%。可以看出，金融资源一直在向大城市倾斜。

（二）信用环境欠佳

金融机构参与精准扶贫还面临着严重的信用环境欠佳问题：

1.信用评价机制缺失。在信用评价机制方面，现阶段我国金融监管机构也尚未建立起针对扶贫农户的征信数据库，小额贷款中建档立卡的贫困户多为传统农户，在金融机构评估农户还款能力过程中，档案资料提供的依据判断极为有限，同时该部分的档案库与其他系统的对接性较差，使用效率较低。

2.贫困人口信用意识薄弱。在前期扶贫工作中，主要采用了政府主导的财政扶持方式，在扶贫过程中，贫困人口自身“等、靠、要”的思想意识较为严重，信用意识比较薄弱，脱贫的内生机制尚未形成。

（三）风险控制困难

对银行来说，金融扶贫往往还意味着较大的风险和控制风险的难度：

1.直接贷款给贫困户风险大。贫困户大都是从事农业生产，而农业生产本身就属于投入大、周期长的项目，同时受不可控因素的影响也较大，包括天气、自然灾害等。而且传统的农产品盈利水平有限，还极易受到价格波动的影响，遇到价格下跌，很有可能亏损，抵御风险的能力较弱。加上贫困户大多文化水平低，没有其他就业技能，还款能力很低。因此金融机构比较愿意把金融扶贫资金贷给企业，而只把少部分贷给贫困户，这不利于金融精准扶贫工作的长期有效开展。

2.有效的风险防控网络尚未形成。在金融扶贫过程中，由于风险防控法律法规的缺失，贫困农户的贷款项目多为农业项目，明显不适用于工业、商业项目评估条件;结合农村土地的集体用地属性，既提高了农户提供质押物的难度，也带来了金融机构在风险防控方面的实践操作风险。

3.扶贫金融体系尚未健全。目前金融机构在金融扶贫过程中能够采用保险形式，转让风险的可能性也较低;从政府层面看，仍尚未建立起针对金融机构参与金融扶贫的风险共担机制。

（四）产业支撑不足

金融精准扶贫需要与贫困地区产业发展进行有机结合，但目前贫困地区的产业支撑力度还略显不足：

1.传统农业附加值低。我国贫困户多以从事传统农业为生，而传统的粮食作物和经济作物附加值较低，导致贫困户收入较低且收入结构单一。虽然扶贫贷款可以解决其融资问题，但也仅局限于减少其财务成本，作用有限且边际效用不断降低。有学者的实证研究结论显示，农业经济增长对农村反贫困影响效果微弱，非农经济的发展和非农收入的增长对反贫困起到了显著效果。

2.金融资金不青睐扶贫产业。在金融精准扶贫过程中，仍然有大部分的金融扶贫资金投资于农村基础设施建设，并不直接作用于产业发展，降低了扶贫资金的脱贫效用。究其原因，第一是贫困地区的特色产业大多为各类农业项目，而农业生产本身投入大、周期长、风险多、回报低等种种特点，不符合资金追求利润的属性。第二是贫困地区教育事业。教育事业需要建设校区，聘请老师等，投入大、回报少、利润小，公益成分较大，金融资金不愿介入。第三是贫困地区的劳动密集型企业。贫困地区的企业往往管理机制落后、生产效率低下，且缺乏有效抵押物，这都不利于吸引金融资金投资，通过兴办企业、扩大生产规模等促进就业带动增收脱贫。

三、川渝地区金融精准扶贫的建议

（一）营造良好环境，保障金融扶贫

1.加强金融基础设施建设。为更好地发挥金融在减贫工作中的作用，地方政府应该大力鼓励各类金融机构进入农村地区，提供用地支持等帮助。地方人民银行应当进一步运用综合应用再贷款、再贴现等工具，引导金融机构将更多金融资源用于支持贫困地区脱贫。

2.营造良好的信用环境。一是加强信用管理。在贫困地区建立贫困户信用档案，对贷款贫困户的个人收支情况、还款情况等信息进行追踪录入，评估信用情况。对于有恶意骗贷、主观不还款等行为的贷款人要记入信用档案。对信用状况良好的借款人在今后的信贷中给予优惠，对信用状况不佳的予以惩罚。此外，积极对追踪贫困户的脱贫情况，将已脱贫的农户及时移出，将有限的资源分配给真正需要的贫困户。二是提升金融素养。金融机构可对贫困户进行相关金融知识的教育普及，在全社会范围内加强金融文化宣传和信用环境培育，为贫困户树立科学的金融理念，提高其金融素养，进而使其能高效地运用金融产品，增强对金融系统的重视度和信任度，最终实现合理运用金融服务改变现状、摆脱贫困的目標。

3.构建风险防控网络。一是在宏观审慎调控的原则下，通过信贷政策支持再贷款业务，激发金融市场活力，通过合理引导和防范金融机构精准扶贫过程中的运营及风险防控功能，深度挖掘和发挥金融精准扶贫助力脱贫攻坚的职能作用。二是积极发展涉农保险。金融机构之间可以通过横向联合，采用项目产品的合作方式，积极引导保险机构进入金融扶贫工作的闭环过程。在贫困地区发展农业保险、完善风险对冲机制，鼓励保险公司根据贫困地区的具体情况、产业特点等量身设计更适合的保险，最大限度降低风险损失，提高贫困户的还款率。

（二）用好政策工具，引导金融扶贫

1.加大政策支持，引导金融资本。资本追逐利润的属性，使得完全依靠市场很难完全达到金融资金扶贫的目的，所以必须加大金融精准扶贫的政策支持，从而引导金融资本流向贫困地区。可以采取以下措施：一是在贫困地区严格控制存贷比，要求控制在一定比例之上，保障金融扶贫的资金需求。二是扶贫再贷款要实行差别供给，主要体现在不同的利率优惠上。三是积极鼓励金融机构在贫困地区多设立网点，制定政策，吸引其他地区资本以跨区域贷款或支农再贷款等形式流入贫困地区。

2.财政政策与金融政策相结合，共同服务于精准脱贫。财政扶贫可以将扶贫资金直接引向贫困地区或贫困人口，使贫困地区和贫困人口直接受益，但却不能保证后续扶贫的彻底性。金融扶贫能激发贫困户自身的生产积极性，有利于持久脱贫、彻底脱贫。一是发挥财政资金的引导作用，来吸引金融资金主动进入贫困地区。二是用好扶贫贴息的财政政策，让金融机构在精准扶贫的同时也有利可图，有利于贫困地区的金融扶贫工作长期开展。三是加强对扶贫贷款的监管，不仅要保证扶贫贷款能确实收回，还要尽量使贷款真实用于扶贫项目，切实达到扶贫效果，使贫困户和金融机构双方都能从中获益。

（三）强化产业支撑，助力金融扶贫

1.提高扶贫产业对金融资金的吸引力。一是发展贫困地区的特色农业产业，针对传统农业利润率低，风险高的短板，积极引进各项先进技术，发展现代农业及农产品加工业，以此来提高利润率，降低风险，达到吸引金融资金主动投资的目的。二是针对贫困地区教育事业，发展贫困地区的教育事业时，要紧跟当前经济社会发展最新形势，研究人才需求，注重培养应用型人才，在更好地促进经济发展的同时提高就业率，这样金融资本才有投入教育事业的积极性。三是贫困地区的劳动密集型企业可通过提高管理水平，增强技术能力，积极转变发展思路，提高生产效率来提高企业的综合竞争力，以此吸引金融资金。

2.制定配套政策引导金融资金。一是要积极争取政策性金融机构将金融资金投向川渝地区的贫困农村地区，带动其他金融资本进入贫困地区。二是支持川渝地区共同发起跨区域产业基金，尤其是发起涉农产业基金，通过这种方式最大限度地吸引社会资金投入到贫困地区的金融精准扶贫工作中。三是通过股权融资的方式，吸收社会闲散资金，投入到扶贫产业中。

作者：中共重庆市江北区委党校教研室主任

责任编辑：马 健