精准脱贫视角下产业扶贫的困境与优化路径

朱文刚

就脱贫攻坚战而言，产业扶贫是一个绕不开的话题。农户要脱贫，乡村要振兴，产业是重要推力。从目前的研究现状来看，尽管产业扶贫是一个老话题，但产业精准扶贫是一个新课题。在当前精准脱贫攻坚背景下，产业扶贫策略是否需要进行调整？精准脱贫战略对产业扶贫提出了哪些新要求？产业扶贫的实际成效几何？这一系列问题都需要进一步研究与阐述。

一、产业扶贫的案例呈现

X乡、Y镇、Z镇同属国家级贫困区县C区管辖，新一轮脱贫攻坚以来，三个乡镇依托当地实际，与A公司合作发展肉牛产业，助推当地贫困户脱贫增收。由于该产业项目覆盖面较广、影响较大，先后获得“重庆市十大扶贫项目”“C区金融扶贫示范点”等荣誉，具有产业扶贫发展的代表性与典型性。因此，本文以此为例探讨产业扶贫的健康发展。

（一）案例素描

X乡：从2012年起，A公司先后在李村、金村建设肉牛繁育基地，分别存栏300头和100头，以公司、村集体、贫困户为主体建立盼富肉牛养殖专业合作社，按照“公司+合作社+贫困户”模式，通过土地流转、基地务工、种植牧草等方式带动9户贫困户增收。4户贫困户贷款14万元入股合作社，由合作社统一用于生产经营，合作社按每年8%的比例给贫困户固定分红。该项目2014年被评为“重庆市十大扶贫项目”。

Y镇：2014年，A公司子公司重庆牧业公司在改革村建设肉牛繁育基地，存栏100头，配套建设1000亩轮牧草地。2015年，C区产业扶贫资金补助基地50万元，以“公司+农户”模式带动当地贫困户增收。公司分5年每年拿出10万元补助全镇最困难的50户贫困户，每年每户2000元。

Z镇：由A公司、共林村集体和36户贫困户共同成立共林村肉牛养殖专业合作社，通过公司自筹、合作社扶贫贷款、财政项目补助等筹资420余万元，建设了共林村中心养殖场，存栏100余头，10户贫困户社员采取向养殖场借牛饲养方式分散养殖50余头。2016年，C区扶贫办将共林村肉牛养殖专业合作社纳入C区首批资产收益扶贫试点，以直接投资形式入股合作社70万元，由村集体持股，公司、村集体、贫困户按3∶1∶6比例享受分红，探索扶贫资金股权化经验。

（二）取得成效

2017年，X乡4户入股贫困户得到合作社首期分红5600元，户均增收1400元;10名贫困群众在养殖场务工，每月工资1000余元，年均增收1万余元;贫困户及当地农户将以前无用处、只能焚烧掉的玉米秸秆、稻草、红苕藤等粮食副产物集中起来，并大力种植牧草，向养殖场提供草料3000余吨，带来60余万元收入。Y镇50户最困难的贫困户每年每户获得补助资金2000元，为脱贫增收奠定了重要基础;20余名贫困群众和农民在养殖场务工和种植牧草，全年带来100余万元的工资和草料收入。Z镇共林村合作社向36户入股贫困户发放首期500元/户的入股分红;10户贫困户分散养殖的50余头肉牛长势良好，收入可期;中心养殖场在当地收购40余万元的草料，惠及28户贫困户，户均增收500余元。总体来看，通过发展肉牛产业，贫困户有效利用产业扶贫、金融扶贫政策，解放剩余劳动力，“变废为宝”生态利用粮食副产物，带来了入股分红、务工工资、草料销售等多项收入，实实在在带动了一批贫困户收入增加，为当地脱贫攻坚注入了新的动力。

二、产业扶贫的实践困境

產业扶贫一般遵循两种逻辑：其一是产业自身发展的市场逻辑;其二是带动贫困户脱贫的精准脱贫逻辑。市场逻辑追求的是效益的最大化与资源的优化配置，精准脱贫逻辑则更多强调通过产业发展带动贫困人口发展。一种是做大做强、优胜劣汰，一种是扶危济困、帮助弱者，两者逻辑目标不同，而且有时还存在利益冲突，这就使得在产业扶贫实践过程中存在诸多困境。

（一）贫困户层面：思想有顾虑，认识有误区

一是思想焦虑。农户对于发展一些新的产业项目顾虑较多，参与新型经营主体的意愿不高。比如在X乡李村，成立的盼富肉牛养殖专业合作社其实在以贫困户名义贷款然后把贴息贷款交给A公司使用，市场主体A公司再返给贫困户固定分红，这样导致贫困户怕担风险而无贷款意愿，金融机构怕担风险而不敢向贫困户直接融资。带动作用因此大打折扣。现实就是动员两年多时间，全村59户贫困户只有两户进行了扶贫小额免息信贷，一户贷款3万，另一户贷款5万，通过合作社入股到A公司，每年有8%的固定分红，相当于每年至少增收2400元。仅管如此，在2017年，两户贫困户由于担心风险问题，多次找到村干部和乡领导反映想退出合作社，不愿再承担风险。二是认识有误区。如建卡贫困户往往都有一笔产业扶贫到户资金，但很多都把这笔资金当作救助资金，根本就没有发展产业。加之自身能力不足，找不到致富门路，“等、靠、要”思想比较严重，少数贫困户产生了“越穷越实惠、越穷越光荣”的扭曲心理，存在着一种比物质贫困更严重、更难治愈的“志气贫困”。

（二）企业层面：自我逐利性强，社会责任难以兼顾

对于企业而言，他们追求的首要目标是经营利益的最大化，因此从客观的角度看，他们并不愿意参与产业扶贫，因为这要求其投入很多的精力、人力甚至是财力。并且还存在少数企业动机不纯。有的企业开展扶贫项目就是为了套取政府补贴，给贫困户的分红、土地租金、贫困户的务工工资实际上都来源于上级的扶持资金，没有真正让贫困户得利。本文中案例，到了2017年下半年时，肉牛厂仍然拖欠X乡李村2016年土地租金、贫困户在厂务工工资，以及允诺的每年2万元给李村村级集体经济分红，导致群众意见特别大，多次找政府相关部门反映。后续跟踪研究直到2017年底，上级补贴50万元资金到位后肉牛厂才兑现工资、租金等，补贴资金还远远大于兑现资金。因此，有的干部就质疑肉牛厂在三个地方发展，有“打一枪换一地”之嫌，是为了套取政府补贴。

（三）政府层面：考核不健全，统筹协调难

由于市场主体的逐利性和贫困户的脆弱性，产业扶贫需要政府居中协调。但是，过往情况就是一旦产生任何问题与风险，多数老百姓都要去找政府要解释。因此。基层干部尽管知晓产业扶贫意义重大，模式创新也很关键，但这其中既没有硬性考核又缺少激励机制，不如送猪仔送鸡苗鸭苗的“短、平、快”项目简单，而且其他项目也能保证让贫困户的收入账越过贫困线，这种多一事不如少一事的心理，让其畏首畏尾，往往错失了很多发展机会。所以很多产业扶贫项目，到最后都变成了“短、平、快”项目。如肉牛场在Z镇开展的“共林模式”，原本打算放到条件更好的X乡，但由于当地干部积极性不高，发动群众参与存有畏难怕担风险心理，顶多召集贫困户开个会说明一下情况，让贫困户自己去选择判断，自己则置身事外，效果可想而知。

三、精准脱贫背景下产业扶贫路径优化策略

习近平总书记强调，扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。其实，贫困地区大多自然资源丰富，具有特色产业发展的潜力，但受经济技术发展水平低等因素影响，资源优势尚未有效转化为产业优势、经济优势。如能做好“精准”文章，做到产业规划精准，支持投向精准，贫困人口受益精准，产业风险规避精准等，完全可以实现产业发展与精准脱贫的有效衔接，实现企业增效与贫困户增收双赢的局面。

（一）构建统筹协调机制，做到产业规划精准

习近平总书记指出，扶贫既不降低标准，也不吊高胃口。2020年脱贫摘帽在即，而产业扶贫却要扎实推进，久久为功。这就要求产业规划时需要注重长期短期结合，短期内满足贫困户尽快脱贫，长期内就要考虑满足贫困户致富，产业兴旺、乡村振兴。在长期规划时，应当注重自上而下，从规划分布到实施执行细致、精准、合理的产业发展规划，精准地将各方资源，发展规划，整合协调在一起。尤其要注重产业链的建设和延伸，从过往经验看，单一的农业产业项目难以持久。产业链条需要延伸，促进一二三产业的融合发展。产业链条短的，难以延长的，在规划时就要注重树立品牌，畅通营销渠道，以获得产业扶贫持久发展的生命力。

（二）加大产业扶持力度，做到支持投向精准

一是做好巩固扶贫工作。像肉牛等农村扶贫产业发展壮大离不开政策大力扶持。在完成“户越线、村脱贫、区县摘帽”脱贫攻坚任务后，建议在后扶贫时期调配更多精力和资源投入到产业扶贫这个最薄弱环节上，通过扶贫巩固、生态保护、乡村振兴等概念，在争取上级对产业扶贫的政策支持下，优化整合涉农资金，加大投入力度，建立产业扶贫资金稳定增长机制，对成本高、投入大、周期长、效益低的基础投入和薄弱环节给予倾斜支持，对规模化专业合作社、新型家庭农场和龙头企业等给予重点扶持，促进扶贫产业快速发展。坚持一二三产业融合发展，如将传统扶贫产业与休闲农业、乡村旅游业等业态相结合，整合利用土地整治、退耕还林、乡村旅游等政策资金资源，同步发展乡村旅游，推动畜旅、农旅、畜农深度融合。二是深化政策性资金股权化补助试点。扶贫资金股权化是产业扶贫的方向，要全面深入总结资产收益扶贫试点、农业项目补助资金股权化试点等经验，加快修订完善实施办法，为政策性资金股权化补助全面铺开奠定基础。同时，创新思维、开放观念，借助市场手段，利用广阔的市场资源，创新金融引资工具，引入一些政策性投资平台和战略投资基金等入股投资扶贫产业和效益农业，助推产业快速发展壮大。

（三）创新多元化的利益连接机制，确保贫困人口受益精准

以精准脱贫理念，充分考慮贫困户自身生产要素情况，多措并举，让贫困户在产业链中找到位置。一是通过政策倾斜、项目支持、资金帮扶等举措，如减税或补贴补偿的手段，积极推进“合作社+贫困户”“龙头企业+贫困户”“致富示范户+贫困户”等利益联结方式，引导龙头企业、合作社在贫困地区贫困村发展致富产业，通过发挥新型经营主体的作用，整合资源，形成扶贫合力，给贫困户“造血”。二是合理利用资源，让拥有全生产要素、缺乏部分生产要素和零生产要素的贫困户都能有途径连接到产业扶贫之中。有劳动能力的，可务工“挣薪金”;有土地资源的，可土地流转“获租金”;无资源的，可整合贫困户都有的包括扶贫贷款、上级扶贫基金在内的财政资金，直接入股“分红金”。同时，要注意在产业发展壮大过程中，注重发展村级集体经济，带动村民致富，助力脱贫攻坚。三是做好驻村干部的动员激励。做好驻村干部与产业贫困发展户的对接，由干部直接负责到户、到人。并对其脱贫绩效实施考核，将考核结果与晋升荣誉等激励机制精准结合。

（四）重视风险保障机制的建设，做好产业风险规避精准

建立以贫困户利益为中心的风险保障机制，需要政府牵头制定。一是建立产业风险补偿基金。已有的风险补偿基金需要进行整合，不再按银行和产品设立风险补偿基金。以当前贫困地区普遍存在的扶贫专项风险补偿基金和小微企业信贷风险补偿基金为例，二者本身存在交叉重叠部分，可以合并设立，扩大基金基数，更好地发挥资金撬动作用。风险补偿基金可实行第三方管理机制，由政府和银行以外的第三方管理基金，如政府支持的融资担保机构，在地域和机构上减少限制，扩大可申报使用范围，同时规范基金风险补偿程序，缩短补偿资金到位时间，减少金融机构及贫困户的顾虑。二是建立业主投入与财政资金配套的风险保障基金。按照一定比例由政府、业主共同筹资建立产业风险保障基金，增强扶贫产业抵御市场风险的能力，采取“农民投保、财政补贴”方式建立产业商业保险，增强抵御自然灾害的能力。

参考文献：

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[2]莫光辉.精准扶贫视域下的产业扶贫实践与路径优化—精准脱贫绩效提升机制系列研究之三[J].云南大学学报（社会科学版），2017（1）.

[3]邢成举.产业扶贫与扶贫“产业化”—基于广西产业扶贫的案例研究[J].西南大学学报（社会科学版），2017（9）.

作者单位：中共重庆市大渡口区委党校经济学副教授

责任编辑：马 健