特约监察员制度视阈下监察委员会权力监督问题探究

张淑瑛

（1.广西社会主义学院 理论教研部，广西 南宁 530007；2.中南财经政法大学 东盟刑事法研究中心，湖北 武汉 430073）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在深刻总结党和国家在改革中取得的重大成效与宝贵经验基础上，不断持续深入地推进国家治理体系和治理能力现代化，并取得了明显成效。党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化进行了科学全面的阐述，并从目标、要求、路径等多层面诠释了权力监督与制约体系的基本要求，是新时代国家监察体系改革的重要遵循。党的十九届四中全会指出，要“加强对法律实施的监督”“保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使”[1]。党的十九届四中全会对国家监督体系和法律实施监督权关系的科学阐发是研究“国家监察权权力监督”问题的重要导向，是对人民群众关切问题的理性回应。尤其是我国监察机构改革后，纪检监察干部违法腐败问题时有发生，对监察权这种高度扩张而监督制约不完善的担忧已从数据上有所反映。以中央纪委国家监委网站公布数据来看，2018年以来，陕西省各级纪检监察机关共受理反映纪检监察干部问题线索1507件，共立案查办纪检监察干部违纪违法案件166件，对179人作出党纪政务处分[2]；2018年辽宁省严肃查处违纪违法纪检监察干部，立案90件，处分57人[3]；2019年1月至8月，北京市累计查处违纪违法纪检干部70人[4]。从通报的典型案件来看，不少纪检干部存在受贿贪污职权滥用等问题。这意味着，监察机关也并非腐败的“绝缘体”、天然的“保险箱”，其同样面临着腐败违法风险。新组建的监察委员会整合了我国原有的监察手段和权力，实现了权力的适度扩张。监察权力的良性扩张，是我国经过长期反腐败实践探索后，人们业已达成的基本共识，也符合监察对象全覆盖的改革目的。但同时，承担反腐败工作的专门机构自身也面临着权力异化问题，当其沾染上腐败泥渍时，人民又会对这种共识产生不确定甚至动摇。因此，监察机关作为监督者本身应该被谁监督，如何防止监督者自身成为权力脱缰的野马，是在全面深化改革中不能回避的现实问题。只有系统、慎重研究并探索完善监察委员会权力监督之相关问题，才能在全社会形成支持改革、拥护改革的良好氛围[5]，才能确保在推进国家治理体系与治理能力现代化中监察体制改革系统完整不走形。

一、监察委员会权力监督之法理分析

权力，无论是政治上的强制力量，还是职权上的支配力量，都是一种具有双向发展可能性的“双刃剑”。权力天然的二重性使其在行使过程中会产生截然不同的正负效应，正效应意味着职权行使的效果符合公众利益，而负效应则是指权力滥用而导致民主与法治被破坏。任何权力不受监督和制约都容易导致滥用和腐败，监察权亦如此。

（一）国家监察权的权力属性

明确国家监察权的权力属性既是监察制度设计科学的前提，也是对其权力进行有效监督的基础。对于监察权的权力属性，学界一直有争议。有学者认为，从根本上说，政府职能主要限于立法、司法、执法三种，所有权力的性质都从属于“三权”之内，因此，监察权本质上是“三权”中某一权力的延伸[6]。也有学者认为，改革后的监察权是原有行政监察的全面升级[7]。而更多的学者倾向于承认监察权在宪法制度框架内的独立属性，即确认国家监察权的独立性。本文倾向于第三种观点，理由如下。

首先，从权力分化视角来看，我国实行的是与西方完全不同的政权体制架构[8]，将具有中国制度特色的国家监察权置于西方“三权分立”的理论体系来讨论没有过多的现实意义。尽管中西方在文本上同样有“立法权”“司法权”“行政执法权”之表述，但从实际蕴含的政治基础和法理意义上看，西方的“三权”与我国人民代表大会制度下的立法、司法、执法等权力不甚相同。中国现行的“议行合一”的制度，源于巴黎公社时期的创设，具有鲜明的社会主义特色，并在长期的改革与探索中，形成了符合中国国情的政治制度。分析我国监察权的权力属性，应当基于本国具体国情的视野和方法重新审视研究。同时，将改革后的国家监察权简单地视同于行政监察的全面升级也有失妥当。虽然从立法上看，行政监察权在行使中同样具有加强监察工作、促进廉政建设、提高行政效能之目的；在实际中，改革后的监察委员会职权也与原有的行政监察权部分重合，但由于原有的行政监察权作为行政权的下属权力而存在，如果简单地认为监察委员会监察权是原有行政监察权的升级，那么对监察权的权属定位也难免囿于行政权范围之下。从监察体制改革的目标和方向上看，当前的监察机关职权范围显然不是原有行政监察权和检察权的简单叠加或升级。因此，应当将监察委员会监察权视为一个相对独立的国家权力，而非原有体制下某一权力的延伸或升级。我国国家监察权之独立属性保证，是中国特色社会主义在不断自我改革与完善之制度体现，是我国在长期反腐实践探索中的经验总结，也符合近代以来权力分化的民主趋势。

其次，从权属关系上看，监察权与行政权、审判权权力并行已不存在法源障碍。2018年3月11日通过的宪法修正案将原有的第三条第三款之规定作出调整，即在“行政机关、审判机关、检察机关”三大机关之外增加了一个“监察机关”，并明确其“由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”；新增的第一百二十三条相应确定了各级监察委员会作为国家的监察机关的法律地位[9]。从修正后的宪法体制来看，行政权、监察权、审判权均来自人大授予。这是我国原有宪法体制的重要变革，是对位于一级权力的人民民主主权之下的二级权力的重新划配，其实质上改变了我国原有的“一府两院”（人民政府、人民检察院、人民法院）权力架构模式，形成了监察权、审判权、检察权、行政权并列的全新的国家权力格局[10]，也意味着在政治、法律、社会等领域会随之产生一系列新兴问题并亟待研究解决。

（二）监察委员会监察权的权力特点

监察体制改革后，监察权作为一种独立的权能出现，成为新权力系属的重要内容，必然对原有的司法模式造成冲击。从当下对监察权的功能预期来看，若监察权定位得当，则有助于整合反腐败资源，解决过去我国在反腐败领域“散”“弱”“泛”及“多头管理”等弊端，在坚持程序正义基础之上提高职务犯罪案件办理的效率；反之，则有可能导致因监察权过分膨胀而损害司法体系的内部平衡，有悖于国家治理体系和治理能力现代化中权力监督与制约的改革初衷。

目前，监察委员会的监察权主要有两个明显特点：一是监察权具有法律与政治的双重属性。监察体制改革既是中国共产党在转变执政方式上落实“依宪执政”“依法执政”的重要举措，也是推进国家治理体系和治理能力现代化过程中完善权力监督体系的法治手段；二是从权力行使上看，监察权的行使具有一定的秘密性。“阳光是最好的反腐剂”。监察机关权力运行的公开化、透明化是其权力接受监督的根本依托；但不能否认的是，由于监察职能的特殊性，在监察权行使的过程中，不排除监察机关会以案件复杂涉及国家秘密为由，排斥其他外在监督而导致权力被滥用的可能。基于监察权上述特征，监察权的行使必须服从权力运行的根本原则，即在程序层面上须遵守权属法定，在实体层面上受到监督与制约。严防“灯下黑”，念好“紧箍咒”。

二、特约（邀）监察员制度在当代中国的发展与完善

作为外部监督体系的重要组成，特约（邀）监察员制度是通过组织或聘用公民或特定群体，参与监察权的监督与问责机制。基于特约监察员制度来探讨对监察委员的权力再监督具有合法性与合理性基础。从合法性上看，宪法早已赋予人民监督国家机关的权力。宪法第二十七条规定，“一切国家机关和国家工作人员”必须“倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”。特约监察员制度的存在，既体现了人民民主主权原则，实现了对强大监察权的外部监督；又为民众与监察机关搭建沟通桥梁，在监察权的公开性与独立性之间寻求平衡。从合理性上看，特约（邀）监察员制度在我国具有丰富的实践经验。我国的特约监察员制度始于1989年创设的特邀监察员制度，是原监察部在改革开放初期探索如何构建中国特色监督系统的产物。特邀监察员制度成立的初始目的一方面是思考如何发挥统一战线在国家反腐败工作中的重要作用，另一方面也希望解决监察机关监察合法性问题，即“监督者谁来监督”问题。通过梳理相关制度沿革可以发现，特约（邀）监察员制度伴随着我国多党合作事业的不断重视得以逐步完善和发展，同时又推动着我国监察制度正向前进，并为新时代研究监察权监督与制约问题提供了经验与视角。

（一）特约（邀）监察员制度的创设源于改革开放初期民主监督在反腐败领域的尝试

党的十一届三中全会以后，我国经济得到了快速的发展，但权力腐败也开始凸显。面对这种情况，邓小平在反思总结“文革”期间民主被破坏，监督流于形式原因后指出，监督不能单纯地归之于群众式运动，不能脱离法制道路，权力监督必须要走制度化、法律化的道路。依据此原则，监察部在设立之初，就坚持建立行政监察与群众监督相结合的监督机制，在保证行政监察机关职能充分发挥的基础上坚持走群众路线，并依靠包括民主党派及专家学者在内的社会各方面参与监督。1989年5月，经过充分酝酿并经中央同意，监察部制定出台了《关于聘请特邀监察员的几点意见》，正式确立了特邀监察员制度。1989年12月30日，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中再次指出，要“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员”，该意见的出台明确了民主党派作为国家参政党的政治地位，也提出了参政党履行监督的原则和内容。不久，监察部便从八个民主党派和全国工商联聘请了21位专家学者担任监察部第一批特约监察员[11]，特邀监察员制度由此在全国各地逐步推行。

（二）特约（邀）监察员制度的探索推动着我国监察制度的发展与完善

1990年12月9日，经国务院第七十二次常务会通过，《中华人民共和国行政监察条例》发布实施，这是我国第一部确认特邀监察员工作的行政法规；其中第六条和第十二条分别规定了“行政监察”与“群众监督”相结合的工作原则及聘请兼职监察员的前提条件。随后，为进一步细化特邀监察员制度，监察部制定了《监察部聘请特邀监察员办法》等一系列实施办法，对特邀监察员的条件、职责、权利、义务、管理办法、履职保障进行了更为明确合理的调整。在这一时期，特邀监察员制度得到了较快发展。

为进一步巩固扩大爱国统一战线，发扬社会主义民主，2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》颁布，其中第十一条指出，可“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员”，民主党派、无党派人士还可参加“政府监察部门组织的重大案件的调查”。2006年7月，中共中央在《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》第十三条中再次强调，要在“党外人士中开展聘请特约人员工作”，并充分发挥他们“在民主监督中的作用”。2013年，中央纪委监察部根据反腐败斗争新情况，在总结20多年特邀监察员制度的经验基础上，印发了《监察机关特邀监察员工作办法》，对特邀监察员的基本条件、职责、选聘、任期、换届、管理和纪律要求等进行了新的调整，使特邀监察员逐步适应监察机关改革新趋势。2015年中共中央颁发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《统战工作条例（试行）》），将民主党派成员“担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作”明确为民主党派民主监督的十种形式之一。《统战工作条例（试行）》作为我国统一战线领域的第一部党内法规，在总结过去民主监督实践与理论的基础上，从立法层面确认了民主党派和无党派人士民主监督的范围和形式，肯定了通过党外人士担任特约监察员行使民主监督的实效。经过不断的实践探索与完善，特约（邀）监察员制度的法制化水平在这一时期得到不断提高，全国各级特约监察员成为活跃在反腐倡廉工作一线的重要力量，是权力监督与制约体系中不可或缺的重要内容。

（三）特约监察员制度的改革与创新为新时代监察委员会权力监督提供新视角

2017年10月18日，习近平在党的十九大报告中关于将“国家监察体制改革试点工作在全国推开”的重要指示[12]，标志着国家监察体制改革正式全面启动。2018年3月20日，国家监察法颁布实施，随后，国家监察委员会在北京挂牌成立，省、市、县三级监察委员会也随之全部成立并与同级纪委合署办公，自此，反腐败资源得到更为集中有效的整合。

为防止监察权过度扩张所产生的负面风险，必须要对监察权予以监督。2018年8月，国家监察委员会在总结特约监察员制度既往经验的基础上，制定了《国家监察委员会特约监察员工作办法》（以下简称《特约监察员工作办法》）。《特约监察员工作办法》是新时代特约监察员的工作指南，为监察委员会权力监督提供了新视角。2020年1月13日，15位国家监察委员会特约监察员应邀列席了党的十九届中央纪委四次全会，与两年前相比，国家监察委员会特约监察员增加了2个名额。这表明特约监察员制度在改革创新中不断得以完善，也彰显了纪委监察机关不断强化自身建设，并自觉接受外部监督的决心。

三、特约监察员制度存在的现实问题

特约（邀）监察员是一项具有中国特色的权力监督制度，在三十多年的实践探索中得以不断完善发展，为我国的反腐倡廉工作作出的贡献毋庸置疑。但从实施过程来看，特约监察员制度在选任程序、任职资格、工作机制等方面亟须进一步完善。

从选任程序上看，根据《特约监察员工作办法》第二条规定，特约监察员由国家监察委员会根据工作需要，“按照一定程序优选聘请”。这也就意味着特约监察员的选任实际由监察委员会内部考察确定。在这里，我们可以将特约监察员视为类似于一些学者所说的“委托式政治问责”[13]。而政治问责的存在基础，就是权力所有者与权力使用者之间的分离，即保障监督者的独立性。如果监督者仅由被监督者决定，不利于形成“具有闭合性和循环性的权力监督体系而建立的防范国家监察机关滥用监督权的监督与问责机制”[14]，这在一定程度上影响了其外部监督的效力。从任职资格上看，《特约监察员工作办法》在聘请特约监察员上遵从优选原则，避免了人民陪审员制度精英性不强的短板，但在监察能力与专业性保障上仍显不足。从工作机制上看，特约监察员联系制度、考核制度、奖励制度尚未健全。党外特约监察员的举荐通常由其所在党派、统战部门开展，但笔者在调研中发现，特约监察员聘任后，不少举荐单位与受聘监察员、监察机关间的联系协调互动不多，举荐单位无法及时了解特约监察员的履职能力和履职情况，有些党派甚至不知道被举荐人是否已被聘用。从实际情况来看，由于特约监察员是兼职工作，大多数特约监察员平时忙于本职工作且对监察委员会工作不甚了解，导致在履职过程中出现开展活动少、定期会议少、监督效果追踪不够等问题，使得制度设立目标未能充分实现。

四、特约监察员制度视阈下监察委员会权力监督完善路径

（一）推进特约监察员制度与党外民主监督的协调与衔接

特约监察员制度既是国家监察体制改革的重要举措，又蕴含有中国特色政党制度的丰富内涵，是民主监督的重要形式。监察法的颁布和《统战工作条例〈试行〉》《特约监察员工作办法》的制定为特约监察员制度与民主监督职能衔接提供了文本规范，也为国家监察体制改革与中国多党合作制度衔接提供了可能。民主监督作为人民政协和民主党派的主要职能之一，是推动我国社会主义民主政治建设的重要途径，因此二者从本质上来说是民主与法治的深层次互动。

特约监察员制度由特邀监察员制度发展而来，而特邀监察员制度在成立之初就是为了能够充分发挥民主党派和无党派人士在反腐倡廉工作中的民主监督作用，实现通报信息、互相沟通的效果，这是二者衔接的渊源依据。《统战工作条例（试行）》第十四条第十款之规定与《特约监察员工作办法》第二条关于特约监察员选任要求则是实现二者衔接的重要法律依据。但只有实现特约监察员制度与民主监督在实施过程中的具体相洽，才能确保特约监察员制度行而有效、民主监督实至名归。具体来说，可以从以下几个方面考虑。

首先，从认识上应确立二者的系统性思维。要将两者置于提升国家治理体系与治理能力现代化视野下考量，既防止以“法律工具论”的狭隘思想破坏国家监察体制的独立特性，又要防止民主监督“不具约束力”的偏颇思想使特约监察员制度游离于反腐败工作外，妨碍民主与法治价值目标之共同实现。民主监督与特约监察员都同处于权力监督与制约体系之内，在特约监察人员选聘、管理，职责、能力的确定上，要确立系统性思维，实现工作的配合与统一。监察机关应当加强与党委、政协、民主党派、工商联等部门密切联系，强化服务意识，主动为特约监督员参与监察委员会外部监督创造条件；各级党委应当充分支持民主党派和无党派人士以特约监察员的形式开展民主监督；而担任特约监察员的民主党派、无党派人士则要加强自身专业素质与能力，不断提高民主监督水平。

其次，从程序上细化特约监察员制度与民主监督的实施衔接。由于民主监督实践工作的复杂性，《统战工作条例〈试行〉》并没有对民主监督的具体程序作出明确规定，而《特约监察员工作办法》对特约监察员的相关规定也显得较为粗糙，实操性不强；但无论是对于特约监察员制度抑或民主监督而言，完备的程序细则又显得尤为重要。监督什么、如何监督、如何实现部门间协作配合等一系列问题都有必要在程序上进行明确。忌讳莫深或语焉不详都不利于特约监察员工作的开展和民主监督实效性的提升。考虑到实际情况，建议由地方党委牵头，由包括党委统战部门、监察委、民主党派机关、工商联在内的各部门共同研究制定出台规范特约监察员工作的实施细则或办法，并督促检查统一战线领导工作小组成员单位贯彻实施。这主要是考虑尽管特约监察员制度已在基本法、党内法规及部委规章作出规定，但由于涉及内容多为指导性条款，不具有强制性要求[15]，导致出现“部门不重视、领导不了解、工作不规范”等现实问题，影响了制度作用的真正发挥。在内容的制定上，要在总结参政议政、民主监督、特约监察员制度的经验做法上，进一步完善工作体制机制。如健全特约监察员考评管理制度，确定考评的单位、考评的指标，并将考评结果及时反馈给组织部门、特约监察员所在单位及党派。通过建立健全特约监察人员激励机制，提升优秀特约监察员的社会荣誉感和群众影响力，并将监察能力与水平作为党外代表人士政治安排的重要依据。

最后，要实现民主监督与特约监察员制度的优势互补，形成监督合力。民主监督是中国特色社会主义监督体系的重要内容，是经过长期实践证明行之有效的反腐败举措。我国的参政党民主监督是在多党合作制度框架内，具有典型社会主义民主特色的政党监督，较高的监督层级、较大的社会影响力、相对超脱的政治地位和广泛的社会联系使得民主监督具有其他外部监督所不具有的优势。在实践中，民主监督通常寓于参政议政中，这意味着特约监察员在对监察机关行使监督权时，既可以与调研相结合，并依据调查结果向监察部门提出意见和建议；同时也可依职责及时向监察机关反映社情民意，畅通监察渠道，搭建监督平台。而这恰恰正是包括我国在内的世界各个国家和地区在反腐败工作中富有成效之经验。

（二）正确处理好监察委员会独立性与特约监察员外部监督的关系

确保监察权的独立是各国监察制度在沿袭发展中总结出来的普遍性规律，也是我国监察体制改革中坚持的主线原则。为此，应当做到以下几点。

首先，监督不等同于干涉。监察委员会独立行使监察权，是国家监督权得以权威高效运行的基础与前提。因此宪法第一百二十七条第一款与监察法第四条明确了监察委员会依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。而在这里必须强调的是，宪法和法律中所设定监察机关的“独立性”是指在合法、合理行使监察权时不受“非法”干涉，但这并非意味将依法对监察权力运行的监督和公民监督权之行使视为对监察机关监察工作的“干涉”。另外，宪法所规定的是监察委员会依法独立行使监察权，而非监察人员或监察个体依法独立行使监察权，简言之，监察权的独立性是组织化权力的独立性[16]。在实行议会监督专员的欧洲国家，监督专员在职权上更接近于行政监察部门，但在权力行使中，却更倾向于“代理人”角色，个体性较强。而我国的监察委员会作为行使监察权的专责机关，则是以组织非个人为单位行使独立监察权。基于此，特约监察员在行使再监督权时，一方面要尊重和支持国家监察机关依法独立行使职权，坚持法治原则，严格遵守法定程序，不干涉监察机关监察权的具体运行，坚决杜绝再监督的人为性、随意性和私利性，确保其能在监察过程中公平、准确行使职权。另一方面，基于特约监察员再监督权的本质属性，同样要给予特约监察员相对独立的政治地位。这意味着在特约监察员选聘、评价、管理、考核中，应建立综合完善特约监察员评价体系，而不应由被监督机关单方为主导。

其次，积极发挥特约监督员在监察机关与社会监督之间的桥梁纽带作用。在这里，欧洲国家的监察专员制度值得我们借鉴和思考。欧洲监察专员自其产生之日起，就明显扮演着双重角色[17]。一方面，监察专员自视为共同体行政程序的“参与者”，而在对抗不当行政行为和保障公民权利时，又履行一种预防性措施，缓解了政府与公民之间的张力，在公权力行使和公民权利监督权享有间搭建了一条畅通的渠道。于我国，特约监察员的人民民主性在上文论述中已有体现。因此，在特约监察员对监察机关行使再监督权时，也应该充分发挥在社会监督的舆论引导和桥梁纽带作用。一方面，监察机关可以通过特约监察员及时了解公众的需求；特约监察员也可以及时向监察部门反馈公众对反腐败工作的评价。另一方面，特约监察员可以在不违背保密原则的情况下，让民众了解监察工作信息，向民主宣传反腐工作；同时加强与社会监督的良性互动与联系，确保监察工作的透明和公正。