开辟历史新纪元的建国宣言——纪念《共同纲领》颁布七十周年

刘田原，杜春甫

（中共中央党校 政治和法律部，北京 100091）

《共同纲领》在历史舞台的出场，是符合当时中国的国情和实际的，体现了广大中国人民的意志，是具有宪法性质和发挥宪法作用的重要文献。它开创了我国宪法发展的新时期，让近代以来无数仁人志人为之而奋斗的独立和民主得到了实现，成为了一个模版和典范。从其颁布至今，我国的宪法发展已近七十年，从自发立宪到自觉修宪，再到自信行宪，我们已经进入了新的宪法发展阶段。站在新起点上，我们有必要重温这一伟大文献，感怀它的历史地位和意义，深刻铭记人民民主宪法从哪里走来，不忘初心地实施好新时代宪法，为实现民族复兴伟大目标提供根本法治保障。

一、新政协的召开与《共同纲领》的制定

在新中国建立前的各个时期，中国共产党一贯主张和平建国、民主建国，得到了各民主党派和社会各阶层的广泛赞同。1946年的旧政协会议上，中国共产党提出了建立一个民主联合政府的政治主张，会议通过了关于政府组织、国民大会、宪法草案等重要问题的协议。随后陕甘宁边区政府表现出强烈的争取和平、维护和平的愿望，率先垂范地根据会议精神起草了《陕甘宁边区宪法原则》,并于4月在边区第三届参议会上通过。在《宪法原则》的基础上，边区政府立即着手起草具体的宪法条文，通过不断调查、研究、讨论和修改后，拟定了《陕甘宁边区宪法草案》，准备提请边区参议会通过。但此时的国民党中央政府丝毫没有被共产党的诚意所打动，依然一味地追求一党独裁专制，背离民主的时代浪潮悍然发动了内战。

随着战争局势的发展，中国共产党和人民解放军的实力不断壮大。辽沈、淮海、平津三大战役后，国民党的政权已经摇摇欲坠。全国范围内推翻独裁统治和建立民主政权的呼声越来越高，中国共产党立即审时度势，呼吁各民主党派、无党派人士和全国人民团结起来，进一步巩固和扩大统一战线，发展和壮大革命力量，打到国民党反动统治，并号召和筹备新的政治协商会议，建立新中国成立人民民主政权。这一主张顺应了社会发展大势，表达出了中国人民在长期的独裁统治中渴望自由的愿望和争取民主的目标，所以得到了各民主党派、无党派知名人士的广泛响应和热烈欢迎。[1]他们立即表发拥护声明，坚决赞同和支持中国共产党的这一政治主张，并先后致电毛泽东，表达维护统一战线、推翻国民党统治、建立新中国和实现人民民主的坚定决心。

1949年6月15日，在中国共产党的号召和组织下，新政治协商会议筹备会议在北平召开第一次会议，会议对于具体的筹备工作中任务的分配、人员的负责等内容作出了详细的安排。会议决定设立六个小组分别负责筹备工作，由于周恩来在长期的革命工作中发挥了不可替代的重要作用，在各民主党派中间具有强大的影响力，所以政治协商共同纲领的起草工作交由以周恩来同志为首的第三小组负责。[2]9月17日，新政协筹备会议召开第二次会议，基于当时的客观环境和局势需要，会议经过充分讨论后决定将"新政协会议"改称为"中国人民政治协商会议"，这样更能体现会议的民主性和代表性，并通过了《中国人民政治协商会议共同纲领草案》。

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平正式开幕。参会代表共662名，这些代表分别来自不同党派、不同阶层，是根据政治方向原则不断经过各方面考虑最终确立的，广泛代表了各种民主力量，真实体现了中国共产党希望与民主人士同心协力共同为建立和建设人民共和国进行长期而真诚合作的愿望，是新民主主义革命以来全国人民空前的大团结。9月22日，根据会议的安排，周恩来就《共同纲领草案》的起草情况作了报告，经过充分讨论后对草案作了最后修改。9月29日，会议一致通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)，实现了我国由封建专制向人民民主的历史性跨越。[3]

二、《共同纲领》的主要内容

《共同纲领》全文共七章六十条。其框架结构区别之前中国共产党领导制定的宪法性文件，在总纲前面添加了一部分内容作为序言。序言部分以历史叙事的方式回顾了中国革命的发展进程，对于人民革命的胜利、政治协商会议的召开、《共同纲领》的制定、新中国的成立等内容进行了说明。第一章为总纲，规定了国家性质、任务和奋斗目标。第二章至第七章分别对政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策进行了相应的规定。

关于国体。序言以及第1条规定了新中国是新民主主义即人民民主主义的国家，国体为人民民主专政。

关于政体。第12条规定了新中国的政权属于人民，人民行使权力的机关是各级人民代表大会和各级人民政府。以及说明了在全国人民代表大会召开以前，其职权由中国人民政治协商会议的全体会议代为执行。

关于人民权利和义务。第3、4、5、6、9条分别规定了私有财产权，选举权和被选举权，思想、言论、迁徙、宗教信仰等方面的自由。第8条规定了保卫祖国、遵守法律、缴纳赋税等方面的义务。

关于经济政策。第26条规定了经济建设的根本方针。第28-31条规定了国营经济、合作社经济等不同经济成分的性质、地位、和国家应采取的政策。第27条、34-40条具体规定了土地改革、工业发展、金融财政、农业、交通、税收等方面的政策。

关于文化教育政策。第41条规定了文化教育的总方针。第42-49条规定了社会公德、文学艺术、体育、卫生等方面的政策。

关于民族政策。第9条、第50-53条分别规定了民族平等和民族团结的原则，以及民族区域自治的基本制度。民族区域自治的规定，也从另一个角度说明了新中国的国家结构形式，奠定了新中国只有一个合法的中央政府，是实行单一制形式的主权国家。

关于外交政策。第11条、第54-60条分别规定了新中国拥护和平、反对帝国主义的外交原则，以及对国民党签订的条约和协定采取的处理方式。[4]

三、《共同纲领》的局限性

《共同纲领》体现了新民主主义和人民民主专政的历史性要求，是近代中国宪制运动积累的伟大成就。但由于当时特殊的历史环境，民主革命的任务尚未完成，新的人民政权尚不稳定，潜藏的敌对分子尚未清除，以及制定宪法的技术尚不成熟，这些因素都导致了《共同纲领》有着一定的历史局限性。

《共同纲领》的制定主体在形式上有着正当性的争议。旧的反动统治政权被推翻，新的人民政权已经建立，中国人民应当成为制定新中国宪法的主体，即是说，此时制定一部可以调整国家社会生活同时为新政权提供正当性的宪法，亦或一部具有宪法性质的根本性文件，都应当由行使人民权力的全国人民代表大会来完成，而具有宪法性质的《共同纲领》的制定主体是中国人民政治协商会议。对于制定主体的合法性，《共同纲领》的序言中做出了表述：“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志。”首先, 政治协商会议在特定的历史条件下，具有真理和历史的代表性，使得其能够"自我授权"宣告代表人民意志具有一定的合理性。[5]而且根据《中央人民政府组织法》第3条以及《共同纲领》第13条的规定，全国人民代表大会由于现实条件的限制而无法立即召开，政治协商会议可以代行其相关职权，这有着一定的合法性根据。但这并不能改变政治协商会议的性质，其本身仅仅只是人民民主统一的组织形式，而并非国家权力机关，在没有得到全体人民正式授权的前提下，代表人民行使权利是不正当的。[6]其次，政治协商会议的代表是经过不同行业、不同地域推选反复协商后产生的，具有相当程度的代表性和民主性，但在程序上毕竟不是经过普选产生的代表，不具有全体人民代表性，故在其形式上存在着正当性的争议。

《共同纲领》的条文规定对于基本权利的关注度不够。从现代民主宪法的发展历程和核心任务来看，尊重人权和保障人权应当是一部优秀文明宪法的精髓和灵魂所在，而尊重和保障人权既应当作为宪法的基本原则，又应当具体体现在宪法对于公民基本权利保护的条文规定中。从这个角度来看，《共同纲领》对公民基本权利的关注度显然是远远不够的。纵观整个《共同纲领》中对于公民基本权利保护的条文规定并不甚多，仅是以列举的方式确认了公民的部分权利和义务，涉及公民基本权利的条文只有5条，规定公民义务的条文只有1条，那么也就更谈不上对于公民的基本权利义务单独形成一个章节，从而导致了对公民权利规定的不完整性和不成体系性。

《共同纲领》的文本结构缺乏完整性。一般而言，一部成熟的现代宪法文本在结构上应当包含三个基本内容：国家政权机关的组织形式、对公民的基本权利义务的规定和宪法的修改。宪法的核心在于保障民权，在这三个部分当中，公民基本权利义务的规定应当占据相当大的篇幅，在章节设置上也应当被设置于前列，以表示宪法的精神所在。上文所述,《共同纲领》对于公民的基本权利义务并没有单独设置一章，而是仅仅用少数几个条文进行了简单罗列，这是其在文本结构上不完整的一个重要体现。同时，修改和解释也是应当单独设置一章进行规定的内容，因为修改和解释对于具有宪法性质的《共同纲领》本身的实施和发展起着重要的推动作用，而在其条文中却没有对修改和解释的内容和程序进行相应的具体规定，这是《共同纲领》在文本结构上存在的又一个重要缺漏之处。

《共同纲领》的价值观念存在工具主义的倾向。在近代中国宪制运动的历史进程中，几乎所有的宪法文本或宪法性文件都相应地体现出了严重的工具主义的倾向，作为人民民主宪制运动伟大成就的《共同纲领》也不例外。中国共产党领导人民建立了新政权，必须立即寻求新政权的合法性，这就不可避免地产生了工具主义的倾向。但事实上这也是和当时的政治背景紧密相连的，虽然新中国宣布了成立，新政权已经建立，但此时的革命任务尚未全部完成，全国尚未全部解放，仍然存在隐藏的敌对分子妄图破坏新生的人民政权。同时在当时波诡云谲的国际环境中，新政权需要尽快得到各个主权国家的承认，才能正常进程外交活动。在这样的局势下，证明和巩固新生人民政权的合法性就成为了第一要务，解决了这个主要矛盾才能进一步稳定国内局势、缓和国际形势，把全国人民紧密地团结在中国共产党周围，尽快解放全中国，早日进入发展和建设的正常轨道。所以，工具主义的倾向也有着当时的积极作用，符合当时各民主党派和人民群众的愿望，应当结合当时的客观因素辩证分析，不能完全否定。

四、《共同纲领》的历史地位

在新民主主义革命的历史进程中，中国共产党始终坚持先进指导思想和结合中国实际，领导人民制定了一个又一个的宪法性文件，为革命的最终胜利提供了坚持保障。《共同纲领》的制定和颁布，在这些宪法性文件中则是具有划时代的重要意义，它是新民主主义宪制运动的伟大结晶，宣告了一个旧时代的终结，它是具有"建国纲领"和"临时宪法"性质的伟大文献，迎来了一个新时代的开始。

《共同纲领》是具有"建国纲领"性质的伟大文献。它是全国各种政治势力和全国人民，在中国共产党的号召和领导下，达成共识的政治基础，为新中国的建立提供了合法性基础。近代世界发展的历史证明了这样一个逻辑，一个新建立的国家、一个新生的政权，必须立即制定一部宪法奠定合法性基础，以此来稳定局势和谋求发展。[7]人民解放战争的最终胜利，宣告了国民党反动统治的终结，新的人民政权代替了旧的独裁政权，在这样的历史节点制定和颁布的《共同纲领》，虽然在形式、内容和价值能方面有着局限性，但就其实质来说仍具有相当大的民主性和代表性，集中体现了各民主党派和无党派人士的意志和利益，为新生的人民民主政权提供了合法性基础。另一方面，《共同纲领》不仅规定了新中国的国体和政体，还规定了新中国的奋斗目标和建设任务，这对于刚刚建立的新中国百废待兴的局面是非常具有指导作用的，它是结合中国共产党新民主主义的全部纲领，为新中国的发展而规划的奋斗目标和建设蓝图，充分体现了当时全国各族人民渴望国家独立和追求富强的愿望。所以，《共同纲领》是一个统一战线的纲领，是一个照顾到各社会阶层的纲领，是一个指明发展方向的纲领。[8]

《共同纲领》是具有"临时宪法"性质的伟大文献。它具有相对完整的规范形态，发挥了宪法的作用和功能，规范了国家社会生活，在新中国建立初期承载了重要的历史使命。[9]中国共产党依靠人民的力量，用革命的方式推翻了国民党的反动统治，终结了黑暗的独裁政权，打碎了旧的国家机器，废除了虚伪的腐朽法统，进一步总结历史经验、发扬革命精神、集中人民智慧，成功召开了政治协商会议，制定了《共同纲领》。这是自近代备受压迫和苦难以来，中国人民首次就新中国的国体、政体、目标、任务以及各方面的国家基本制度这些问题经过平等协商达成一致，集中体现了人民意志，保障了人民当家作主。同时，由于《共同纲领》照顾到了社会各阶层的利益，充分体现了各民主党派共同参与建设新中国的奋斗目标，所以得到了极大的拥护，成为了全国人民共同遵守的根本规范。《共同纲领》的实施，也为新中国建立初期国家的方方面面提供了根本依据，团结了人民、恢复了经济、实现了社会稳定，其实际上是起到了宪法的规范和保障作用。

《共同纲领》实施后，一直有序、有效、有力地指导我国进行新民主主义建设，直至进入社会主义时期五四宪法的颁布，期间所确立的各项国家社会制度都得以顺利运行，此后的五四宪法也对其做出了相当大程度的肯定和继承。[10]回顾历史，尽管它不是一部真正的宪法，它也存在着局限性，但其是充分符合新中国建立初期的历史背景和时代任务的，为新中国巩固政权发展，推动法治建设奠定了坚实的基础，开辟了历史的新纪元。[11]