市域社会治理现代化：新加坡的实践经验及其启迪意义

谭卫华

(湖南师范大学，湖南 长沙 410081)

2019年10月，党的十九届四中全会提出了“加快推进市域社会治理现代化”的战略目标。目前，全国各地都在推进市域社会治理现代化的试点工作。在市域社会治理现代化方面，新加坡走出了一条独特的推进道路，形成了自己的实践模式，积累了丰富的实践经验。这些实践经验对于我国正在推进的市域社会治理现代化试点工作，具有重要的启迪意义。

一、新加坡市域社会治理的理念建设

新加坡虽国小民寡，但具有“多种族、多宗教、多文化交织”[1]的复杂特征。在这种社会背景下，新加坡公民还能自觉且全面地参与到市域社会治理之中，得益于新加坡政府在市域社会治理中始终坚持“民本”理念、“融合”理念和“创新”理念。[2]

(一)“民本”理念

由于政府的愿望和民众的愿望在实践中总是存在一种疏离和耦合的关系，不可能完全、绝对的一致，[3]因此，新加坡建立了制度化的“密切联系群众”机制，切实保证了新加坡执政党及时准确地了解民意，及时高效地服务民众。[4]具体而言：一是在国家层面，通过启动两个阶段的全国对话活动，由全国网友监督人民行动党，这样一来，既有助于执政党掌握民众动向，又能让社会检讨国家政策。二是在政府层面，通过组建“人民协会”，借助其所包含的公民咨询委员会、俱乐部管理委员以及居民(邻里)委员会等众多基础组织的平台，为政府和民众进行双向沟通提供了重要渠道。三是在民众的权力层面，通过力推“议员接待日”制度和议员回访选民制度，强化了“议员从人民中来，就得回到人民中去，孜孜不倦地、持续不断地为人民服务”[5]的理念。这就迫使人民行动党必须精心挑选精明能干且能密切联系选区民众的本党候选人，并要求人民行动党官员必须定期到选区与群众开展交流活动，广泛了解民众的生活实际。

(二)“融合”理念

新加坡是一个主要由华人、马来人、印度人等族群组成的移民社会与多种族国家，因而新加坡国内的语言文化、宗教信仰、价值观念都存在显著的差异，甚至有很多新加坡国民认为自己只是暂时居住在新加坡，这就导致他们之间的融合意识较差，有些甚至根本并不想融入当地，使得新加坡在前期城市建设中严重缺乏统一的国民意识。[6]为此，新加坡从立国之初就将民族融合和社会融合理念体现在住房政策中，将居住分异和社会隔离降至最低限度。除此之外，在用社会保障政策稳定民心的基础上，注重发展“多元一体”社会文化。[7]由于华人在新加坡人口构成中基数较大，新加坡政府就会考虑民族认同和文化认同的双重因素，有选择地吸纳中华传统文化的核心思想，进而创造一个文化融合度较高的社会。

(三)“创新”理念

创新理念是指在创新的过程中应持有的基本观念和准则。[8]新加坡从环境治理、污水处理、垃圾焚化到“智慧城市”打造，[9]无不体现出其在市域社会治理现代化过程中所秉持的“创新”理念。具体而言，一是在环境治理发展策略上的创新。新加坡以“预防性”“多元性”和“全局性”为导向，突破了以往“先污染后治理”的旧思路。与此同时，新加坡尝试在政府主导的框架下，搭建政府与社会组织和公民个体的环保协作机制。[10]二是在互联网治理中的创新。新加坡成功地将现代信息技术充分应用于市域社会治理中，并成为世界上第一个采用“传感器通信主干网”技术设计的国家。[9]此后，新加坡政府陆续将大数据技术运用于医疗卫生、信息安全、环境保护、社区治理、公共交通以及政府管理等方面，有效地提升了公共服务的供给效率。

二、新加坡市域社会治理现代化的体系建设

全面完善的市域社会治理的内容体系是推进市域社会治理现代化的基础性条件。新加坡已经形成了集自治、法治、德治、智治于一体的市域社会治理内容体系。

(一)自治建设：新加坡市域社会治理现代化的内在动力

从“新加坡的小贩中心都设有自治性质的小贩公会”[11]这一现象可以看出，新加坡具有丰富多样的社区社会组织。这些完善的基层组织体系，不仅为政府进行市域社会治理提供了重要平台，也为民众自治提供了实践基地。新加坡多种类的自治组织在市域社会治理中的作用主要体现在以下四个方面：一是居民委员会通过不定期的举办活动，利于社区居民加强联系、培育情感，进而增强社区的凝聚力；二是社会服务组织通过为社区提供多种多样的社会公共服务，提高了社区居民的生活质量；三是宗教团体通过发挥桥梁纽带的作用，有效宣扬了政府信誉并传递了宗教群体的呼声；四是慈善团体以开展社区慈善事业为途径，较好地帮助了那些需要帮助的人群。总体来说，新加坡在社会治理中构建了完善的自治体系，充分保证了广大人民群众积极而有效的参与。[12]

(二)法治建设：新加坡市域社会治理现代化的制度保障

新加坡素来以法律严明著称，是一个典型的法治国家。新加坡社会治理的法治化模式以科学立法、严格执法、独立司法、全民守法等为主要特征。[13]一是科学立法。新加坡具有完善规范的法律制度，其覆盖范围大到公共权力的约束，小到随地吐痰的惩戒。目前为止，新加坡的法律多达500多部，整个国家的法律体系就像一片森林一样严密，促使新加坡人形成了强烈的法治意识。二是严格执法。完善的法律制度要发挥实质作用必须落实到执行层面。所谓法律面前，人人平等，强调的是不论职位高低，都必须按照法律规定办事，一旦犯法，必须予以严格制裁。其目的在于通过严刑峻法让全社会共同遵守法律制度。三是独立司法。新加坡的宪法中明确规定司法机关在行使法律时，不受行政机关和立法机关的干预。四是全民守法。新加坡人拥有极强的法治观念，每一位公民都是守法主体，极其尊重法律法规。可见，新加坡已经建立起了健全的法治体系，有效地推动了公正有序的法治社会的建设。[14]

(三)德治建设：新加坡市域社会治理现代化的价值引领

“廉是立国之本，清为当政之根”。[15]为保证公务员队伍的廉洁高效，遏制贪污腐败，新加坡采取了“以德育廉、以法保廉、高薪养廉”等措施。一是树立国家意识和共同价值观。新加坡注重信仰理念的培育、意识形态的灌输、思想观念的树立，用以整合族群的价值观念、凝聚社会的普遍共识、强化公民的国家认同。[16]1991年，新加坡政府通过《共同价值观白皮书》确立国家的共同价值观。二是将社会道德规范制度化。新加坡充分借鉴了儒家的“德治”思想，并将大量的社会道德规范制度化，“不仅提升了整个国家的公民道德水平，而且使其自身成为公民道德建设的楷模之国”[17]。三是注重精神文明建设，新加坡政府十分重视正确的价值观的渗透，通过建立和完善社会、企业、学校、家庭和个人“五位一体”的德育网络，在加强社会公德建设、职业道德建设、家庭美德建设以及个人道德建设等方面取得显著效果。

(四)智治建设：新加坡市域社会治理现代化的技术支撑

“智治”指的是充分利用“互联网+”时代下的云计算、大数据、人工智能技术，推进治理的科学化和智能化。自20世纪90年代开始，新加坡就对网络内容进行治理，经过多年的发展已经形成一套成熟的网络治理技术体系并推动实现了网络技术的多领域应用。新加坡建立了医疗病例数字化和共享平台，极大地减少了信息互换和医疗成本，既便于医生快速获得病人的医疗记录，也利于政府和有爱心的企业为行动不便的人士提供远程的诊疗和药物。

三、新加坡市域社会治理现代化的能力建设

要推进基层治理现代化，就必须加快推进市域社会治理现代化。而要加快推进市域社会治理现代化，就必须着力加强市域社会治理的能力建设。新加坡在公众参与能力建设、网络治理能力建设、矛盾化解能力建设、道德治理能力建设方面有许多创新之处，探索出了一条独特的市域社会治理能力建设之路。

(一)公众参与能力建设

新加坡在推进市域社会治理现代化过程中，十分注重公众参与能力建设。这主要体现在以下三个方面：一是完善的基层组织体系。新加坡每个社区、选区、地区都有众多的基层组织，并且这些基层组织都被纳入人民协会和人民行动党的基层党组织管理范围内，是连接政府与民众的重要媒介。二是基层治理的制度化。新加坡对法治和法治执行相当严格，且法律条款都尽可能的详细，强调了制度的全面性、完备性、可操作性和执行力，做到了有法可依，有法必依。三是公众参与氛围浓厚。新加坡通过德育渗透和网络渗透，有效地培育了公众的民主法治意识，营造出浓厚的公众积极参与的社会氛围。

(二)网络治理能力建设

自20世纪90年代开始，新加坡就对网络内容进行治理，经过多年的发展已经形成一套成熟的网络治理体系。一是网络治理的制度保障。新加坡通过发布新的法律来适应不断变化的网络环境，如《个人信息保护法》、《垃圾控制法》、《互联网操作规则》等[18]，为规范网络空间的运行构成了强大的网络治理的保障体系。二是网络“协同治理方式”。新加坡广播管理局成立了互联网家长顾问组，旨在为以父母为主体的公众提供咨询和培训，从而指导孩子正确、理性地使用网络[19]。新加坡政府主要通过倡导社会公众加入“Total Defence”“Let’s Stand Together”和“网络健康运动”等活动，使提高网络安全意识的任务移交至学校、公益组织、家长等，[20]形成“政府主导，公众参与”的网络治理模式。三是多种类的网络治理手段。除了法律法规等硬性管理方式，新加坡政府还注重伦理道德等柔性管理方式，每隔一段时间就会开展教育活动，以此加强网络治理参与主体正确价值观的建设。

(三)矛盾化解能力建设

社会各大领域出现复杂多样的矛盾问题后，新加坡从民生保障、社会救助和法治教育三方面着手加强矛盾化解能力的建设。一是保障和改善民生，夯实社会治理秩序稳定的基础。新加坡政府通过大规模的组建房屋，强大的公积金制度，构建起完善的社会保障网。二是构建完善的信息系统，形成社会救助体系。新加坡建立了医疗病例数字化和共享平台，极大地减少了信息互换和医疗成本，既便于医生快速获得病人的医疗记录，也利于政府和有爱心的企业为行动不便的人士提供远程的诊疗和药物。三是推行普法宣传教育，提高法治建设水平。

(四)道德治理能力建设

李光耀指出：“我们能否维持稳定和保持我们的优势，问题不在于经济发展方面，而在于社会道德结构。”[21]为提高伦理和道德价值观的水准，新加坡在政治、经济、社会公共秩序各方面构建其社会道德结构，具体而言：一是政治领域的道德治理。二是经济领域的道德治理。新加坡奉行自由经济和政府干预相结合的经济政策，在市场经济发挥主要作用下，政府采取宏观调控措施来保证市场机制的有效发挥。三是社会公共秩序领域的道德治理。在新加坡，青年人不允许抽烟喝酒，不允许有淫秽内容的报刊和电视节目在新加坡出版和播出。[22]至今保留的绞刑、鞭刑等刑罚也充分体现了新加坡的法律严明，正如李光耀所言：“严格的法律是社会秩序的先锋”。

四、新加坡经验对我国推进市域社会治理现代化的启示

从新加坡推进市域社会治理现代化的经验来看，该国已经形成了集自治、法治、德治和智治于一体的社会治理内容体系。这与我国倡导“一建五治”[2](即坚持党建引领，自治、德治、法治、心治和智治“五治并举”)的市域社会治理现代化内容体系具有较高的契合性。认真学习和借鉴新加坡的成功经验，对于我国正在推进的市域社会治理现代化试点工作，具有重要的启迪意义。

(一)积极完善群众参与市域社会治理的制度建设

制度建设是推进市域社会治理现代化的根本。它直接关系到推进市域社会治理现代化的成败。新加坡市域社会治理的一大特色就是从制度上保证了公众的广泛参与。这种制度建设的经验集中表现在三方面：一是国家为公众参与社会治理提供的制度性渠道；二是执政党做重大事项的决策前主动征求公众的意见；三是公众可通过社会组织参与各项社会决策。

可见，引导公民参与是新加坡形成较为成熟的公民社会的重要前提。然而，目前我国群众自发参与市域社会治理的意识并不强烈，要提升群众参与能力的建设需要做到以下三方面：一是完善群众工作的制度建设。完善的群众工作制度是提高群众参与热情的前提，这就要求必须建立和完善领导干部调查研究制度、基层办公制度、信访制度、激励考核制度等，以充分肯定“群众作为最广参与者、最大受益者和最终评判者”[23]的重要身份。二是畅通群众诉求表达渠道。群众诉求表达以“敲门”的方式、制度化方式和信息化方式三种途径为主。三是要加快我国各类社会组织的发展，进而最大化地发挥社会组织参与市域社会治理现代化的作用。建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的命运共同体，以达到共建共治共享的治理格局，让群众切身感受、主动参与并且有所收获。

(二)高度重视市域社会治理中的德治建设

一个社会文明程度的高低，无不体现在公民的道德水平上。古代先贤老子的《道德经》中所倡导的“无为而治”，并不是说政府无所作为，而是强调通过发挥万民的创造力和道德的自我约束力，走向崇高与辉煌，从而达到文明、有序、和谐、安定的社会道德水平。新加坡能从一个比较脏、乱、差的小渔港发展为今天整洁有序的花园城市，与其注重对所有公民进行道德教育密切相关。因此，我国在推进市域社会治理现代化的过程中应充分重视道德的引领作用，具体表现在社会公德、职业道德、家庭美德建设三方面。

一是运用经济手段、市场手段建立起公正合理的社会秩序，让道德引领能够在充分的市场环境下发挥出应有的作用。在提倡讲道德、讲诚信的基础上，建立健全网络通信行业的竞争机制、建立健全医疗卫生等行业的道德约束机制。通过建立起群众广为认可的道德规范，凝聚起广大人民群众的力量，汇聚成社会治理的舆论监督放大镜，将危害社会稳定的苗头掐灭在人民内部。在道德引领加法制约束结合的过程中，既保障市域社会治理的高效化，同时也兼顾到治理的人性化，让群众在道德引领下，感受到城市的温度。

二是将民本理念作为市域社会治理现代化的重要执行标准。从公职人员的职业道德出发，党员干部是为民众服务的工作者，而不是民众的上司。这就要求市域社会治理主体必须将“以人民为中心”的指导思想作为公职人员的道德准则。

三是将家庭建设作为提高市域社会治理主客体素质的德育渗透路径。注重家庭对个人成长、道德养成的原发功能的引导。领导干部作为公共权力的主体群体，其家庭教育如何体现的是共产党人的政治底色。这就需要市域社会治理主体对自己的家庭要求严格，用他们的实际行动为党员干部、家庭成员和身边工作人员作出的表率。

(三)努力提升市域社会治理的智能化水平

科技是国家强盛之基。从某种程度上来说，一个城市的智慧化水平往往取决于该城市的科技的应用程度和使用范围，这也是市域社会治理现代化水平的主要体现。新加坡早已认识到了提升市域社会治理智慧化水平的重要性，先后推出了为期十年的“智能城市2015”、启动新一代全国宽带网络和“智慧国2025”等一系列发展计划，已经建立了一个政府、经济社会和公民社会可以协作和互动的数字治理模式。

他山之石，可以攻玉。从新加坡的实践经验看，我国市域社会治理应紧跟科技发展的脚步，建立网络综合治理体系，提高“智治”水平。

一是完善“智慧治理”的运行机制。首先是技术引进机制，即深度发掘解决社会治理痛点的相关前沿技术，并适时引进和应用于具体场景。其次是组织协调机制，即组织协调各类主体参与“智慧治理”，并在具体项目上做好部门之间的配合与衔接。最后是资金保障机制。即拓宽资金渠道，保障资金来源，做好“智慧治理”的人、财、物供应。

二是加快建设市域社会治理的智能化平台。Krassimira认为，运用数字治理理论指导智慧城市实践是治理理论在城市治理领域的重要一步。[25]这首先就要实现信息数据的互联互通。这一过程就是市域社会治理主体通过现代化的信息网络技术等对市域范围内社会治理信息进行收集、筛选、研判和利用，并据此做出相关决策的过程。[26]

三是要提升服务能力。智能化平台的建设要坚持“最多跑一次”、“马上办、一次办、网上办”和“数据多跑路，群众少跑腿”等便民原则，切实提高服务群众的效率和水平，让人民足不出户就能办事、办成事。通过智能化的服务输入和输出平台，将社区服务提供者和服务接收者紧密联系起来，可以实现社区网络管理，有利于降低各主体的工作强度，提高治理力量和能力，实现社区的“造血”功能。