外交政策中的过程学习：从猪湾入侵事件到柏林危机 *

丽贝卡·弗里德曼·利斯纳

内容提要 ｜ 本文提出并阐释了国际关系和外交政策领域的一种新的学习形式——过程学习。过程学习关注外交决策中的程序性维度，是一种新的分析视角。作者总结了高质量决策过程的三个普遍属性：信息共享、避免过早达成共识、考虑实施，并通过比较案例研究——猪湾入侵事件和肯尼迪政府对柏林危机的应对——论证了这一学习框架的价值。肯尼迪政府吸取猪湾事件教训，在应对柏林危机时，决策过程在上述三个维度上均有改善，避免了决策失误的重演，从而论证了过程学习这一新的研究角度和路径在外交政策中的合理性和重要性。另外，作者还归纳了三个影响学习的重要因素：组织特征、外交政策失败的属性以及领导者的认知复杂度，也为未来研究指明了道路。

2017年1月，唐纳德·特朗普就任美国总统，此前他没有政府任职经验，这在当代总统中绝无仅有。左右翼观察人士均警觉地指出，特朗普欠缺国家安全方面的资质，而且在2016年竞选期间明显表现出对学习国际关系知识的漠视。上任后仅5 天，他就面临第一个重大国家安全决定：是否对位于也门的基地组织目标发动特别突袭。在与高级军事和政治顾问商讨后，特朗普批准了行动，结果死伤惨重。一名美国海豹突击队员在突袭中丧生，媒体报道了包括“至少15 名妇女和儿童”在内的伤亡数字，而行动目标既未被消灭，也未被俘。一位新上任、经验不足的总司令这次高调犯错，再次将那个长期存在的问题摆在台前：领导人在何种条件下会从外交政策失败中有所学习？

研究一般从政策学习（policy learning）的角度来思考这个问题，即政治领导人从历史或其个人的外交政策成败经验中汲取重要教训。尽管这一学习要素至关重要，但很难对它进行衡量。例如，可以回顾“朝鲜的教训”：朝鲜战争刚结束时，教训似乎是“别再触碰朝鲜问题”，但是到了20世纪90年代，老布什政府的高级官员则将朝鲜战争视为典型的军事干涉。而且，正如政策制定者对“教训”的理解会随时间发生改变，学者们的判断也是如此，因为修正主义不断挑战历史上显而易见的教训。例如，关于美国在越南失败的原因，一直难以取得共识。

关注点只限于政策学习会忽视国际关系中另一种同等重要的学习形式：“过程学习”（process learning）。过程学习评估的是隐含在国家安全决策过程的学习，独立于政策选择的实质内容及其结果。在阐述和应用这一新的学习类型的概念时，本文借鉴了组织研究和行政研究领域的最新成果，以及政策制定方面的政治学或国际关系文献，将决策过程的研究与组织学习的研究相结合。尽管成功的政策制定并不总会带来成功的外交政策，但好的过程无疑更有可能导向满意的结果。因此，有了好的程序，危机可以得到管理而不会升级，和平也不会最终演变为战争。本文第一部分详细阐释了过程学习的框架，并将其放在有关政策和组织学习的文献中加以讨论。

本文第二部分将论证过程学习框架的价值，我们将这一框架应用于有关约翰·肯尼迪政府第一年国家安全决策的比较案例研究：猪湾入侵前的决策以及紧随其后的柏林危机期间的决策过程。通过查阅肯尼迪图书馆的大量档案资料，本研究表明，作为对“猪湾惨败”的回应，过程学习的确有所进行。虽然学者们通常将猪湾事件与古巴导弹危机相比较，但对柏林危机的处理提供了更早、更直接的证据，证明肯尼迪政府吸取了1961年4月在猪湾的教训。这一发现证实了总统可以从外交政策失败中学习，同时也表明，过程学习的概念可以阐明以前未意识到的一些学习元素。

文章继而讨论了学习更可能发生的条件。尽管测试不同组织条件造成的影响不在本文讨论范围之内，但我们归纳并借鉴了前一部分中的经验研究，并从国际关系、政治心理学和组织科学领域的最新研究中推演出了（失败后）学习能否进行的三个影响因素：组织的特点、失败的属性和总统的认知复杂度。虽然这些条件或许能使学习更可能发生，但每个条件都会涉及政治和/或实效方面的权衡。在分析这些权衡时，本文重点介绍了决策者面临的挑战以及未来研究的丰富路径。

一、总统能不能学习？

学界通常对国际关系中学习的可能性表示悲观。这种怀疑态度反映了政策学习所得到的不同的经验支持，即将国际政治重要层面的经验转化为新的观念，例如一些能够使得某些治国工具（无论是外国援助还是军事力量）有效达成预期政治结果（或是实现外国盟友及对手意图）的条件。然而，学者们往往只专注于政策学习，而忽略了另一种独特但同样重要的学习形式：过程学习。

通过将过程学习这一概念独立出来，并应用于美国外交政策研究，本文提出了一种评估国际政治学习的新方法，这种方法可以增强学者们对外交政策行为一个重要维度的理解。对过程作出评估，并与政策结果区别开来，这一分析策略与国际关系学者亚历山大·乔治（Alexander George）的理论最为密切。乔治认为：“过程理论侧重于如何构建和管理决策过程，以增强制定有效政策的可能性。”这种策略在方法论上有其独特优势：与政策学习研究不同的是，着眼于外交政策的决策过程有利于将学习效果单独呈现，减少了外源因素（如国际体系结构变化）的影响。衡量程序上的变化也是一种富有前景的方法，可以评估总统实时学习的效果——这是一个重要的研究领域，最近的研究发现都涉及到了领导者的经验对决策的重要性。此外，过程学习在外交政策决策的高风险领域中具有相当重要的意义：尽管好的过程不能确保预期的结果，但糟糕的过程无疑更可能导致不成功的政策。

二、过程学习

为了阐释过程学习的概念，本文利用了学习的组织模型，对外交决策制定时制度和文化层面的规范与实践进行了评估。从组织的视角研究美国总统，这种方法由来已久。正如政治心理学家玛格丽特·赫尔曼（Margaret Hermann）和托马斯·普雷斯顿（Thomas Preston）所说：“总统职位已成为一个组织或一个咨询系统。实际上，就像一个组织一样，总统的幕僚可以帮助他获得更多的‘注意力、知识和专家意见’，并通过协调各单位的行动来扩展总统的能力。”因此，本文将总统职位（宽泛定义为总统及其亲密顾问）作为观察的单位。

过程学习是体验式学习的一种形式（但不是唯一一种），后者一般定义为“经验得到观察和解释之后，信念（或一个人对其信念的自信程度）发生改变，或对新的信念、技术或程序作出阐释”。在国际关系领域，学习还可能使人们对世界秩序或其他国家意图和军事力量的看法发生变化。然而，过程学习与这种政策学习方法相反，它更关注外交决策中程序性的而非实质性的维度。

因此，过程学习就像组织学习一样，可以通过一个实体“潜在行为的范围”的持久变化（包括信念、习惯和一般做法）来进行定义。是否存在过程学习？可通过组织中正式及非正式常规程序的改变来判定。正式的常规程序包括决策程序、规则、惯例和策略，例如组织机构的构成、成员资格和吸纳标准、证据评估的方法及决策规则。非正式常规程序指的是“支持、阐述正式常规程序的或与其相抵触那些信念、框架、范式、法则、文化和知识等的结构”。尽管有效性并不总是被视为学习的先决条件，但本文将过程学习定义为一个组织决策过程有效性的有意识的提升，由广泛接受的标准加以衡量。尽管这些标准不能转化为进行机构设计的确切方案，但是它们为评估决策过程的有效性提供了客观标准。而且，它们相比于先前评估政府学习的尝试已有很大进步，例如政治学家劳埃德·伊瑟里奇（Lloyd Etheredge）的方法，该方法侧重于政策学习，依据的是对决策者“才智”的高度主观的评估以及对政策结果成功与否的判断。

评估决策过程的质量是任何组织的领导者都尤其感兴趣的主题，无论是在公共部门还是在私营企业。除了上述组织学习领域的文献外，企业领导者和企业管理学者还确定了决策的最佳做法。有效的决策过程要做到防范个体认知偏见和乖谬的群体动力。麦肯锡全球调查显示：“令人满意的结果一般伴随着较少的偏见（激烈辩论的结果）、对事实的客观评估以及对企业能力的现实评估。”为了将大量文献简化，本文总结了高质量决策过程的三个普遍属性：信息共享、避免过早达成共识和考虑实施。反过来，缺乏这些特征也是较差决策过程的特点。

（一）信息共享

高质量决策的一项要求是须获得与当前政策问题相关的信息，然后再根据该信息进行分析和判断。当“信息信号”交叠时，信息无法充分传播，这可能是因为整个群体没有获取到仅由边缘成员掌握的信息，或者是因为该群体无意间让“公共知识”（即所有小组成员共享的信息）拥有了至高地位。尽管群体比个人更有可能制定出更好的决策，但如果无法共享信息，将会减弱群体审议的优势，并放大个体失误。同理，在信息无法获得或信息未知时决策者必须予以承认，并切实评估各种方案的成本和收益，尽管不确定性难以避免。

（二）避免过早达成共识

除了信息的可获得性之外，小组审议的特征也相当关键。最重要的是要避免过早达成共识，这一点可能源于群体活力，或者领导者某次表露出其偏好而使讨论难再进行也会导致共识提前达成。这一标准可以反映商业和组织研究文献的主要发现，而这些发现超越了经典的群体思考（groupthink）理论。在个体层面，一个有效的过程要求使小组成员感到有能力表达自己的想法，包括有争议的想法。声誉上的压力可能“导致人们缄默或改变看法以避免某些责罚”。害怕受到上级的指责可能是这类自我审查的主要原因。实际上，正如管理学者伊森·布里斯（Ethan Burris）所言：“管理方面的信念和行为对不同风气的形成——不管是沉默不语还是畅所欲言——起着重要作用。”在一些“缺乏稳定的规范、角色和状态结构”的新团体中，从众的压力尤其严重，而即使是成熟的团体也常常无法“超越”从众模式。在小组层面，避免过早达成共识可以纠正几种病态趋势：倾向于扩大而不是纠正其成员的错误；类似级联效应的趋势——第一位发言者的观点其后被重复和具体化；再就是聚焦于共享的信息而非专业知识。

（三）考虑实施

实施是有效决策的关键要素。良好的过程应准确评估实施各政策所需的资源；还应制定一个框架，对政策随时间变化的成败进行评估。资源配置在小组讨论中往往不受重视：著名的认知心理学家丹尼尔·卡尼曼（Daniel Kahneman）和阿莫斯·特沃斯基（Amos Tversky）发现，小组深受计划谬误之害，各种计划谬误会让人们严重低估完成项目所需的资源。此外，由于外部环境变化或未曾预期的二阶和三阶效应，即使是精心选择且资源得到较好配置的策略也可能会失败。因此，高质量的决策过程应回答“我们将如何以及何时知道这种方法是否奏效”并且最好预先设定对进度作出评估的种种指标。

（四）衡量过程学习

一个有效的决策过程应在以上每个方面都充分得到表征。但是，出于衡量过程学习的目的，任何一个维度，或多个维度上的改进都将构成过程学习。这种变化不必是急剧的，但应具有实质性意义，并且必须有证据表明存在学习的意图性。在二战后的美国国家安全体系中，过程学习最有可能体现在以下方面：

● 总统的管理风格，例如，总统在决策过程中的角色、决策的正式程序、总统处理信息的首选方式以及他（或她）是否愿意接收“坏消息”。

● 总统身边小组决策的组织和结构，例如，政策规划和政策实施规程、简报职责、协商程序以及选择、吸纳和排除小组成员的标准。

● 国家安全委员会（NSC）的角色和结构——例如，人员构成、正式和非正式参与者、会议频次、相关下属或非正式机构、信息传播规程和实质性议程。

下一节将使用这些指标来说明在外交政策环境下评估过程学习在理论和经验层面的重要性。

三、在肯尼迪执政第一年的失败中寻找成功

为了论证将外交政策过程学习作为国际关系学者和分析人士研究中一种相关变量的合理性，本文进行了比较案例研究——肯尼迪政府对猪湾入侵的授权和随后在柏林危机期间的决策。这种方法反映了有关外交政策学习文献中的共识，即运用过程追踪进行的小样本研究特别适合考察学习过程的细微之处。从理论和方法论的角度来看，这些案例研究可以作为一种关于合理性的探究。

猪湾事件后，肯尼迪政府的外交决策过程变得更加有效，这一点在柏林危机期间得到了充分体现。案例研究中所描述的决策程序和行为上的修正并非肯尼迪及其顾问自然适应国际或国内环境变化的产物。相反，这反映了他们对于外交政策应如何计划和执行的内在和外在信念的变化。刚入主白宫时，他们深信艾森豪威尔的决策程序过于繁琐和僵化，而猪湾的经验使其相信有必要采用更严格和正规化的程序，以生成高质量决策。

案例比较反映了几种选择标准。首先，两者涉及的个体是受控的——总统及其幕僚在两个案例中都保持不变；其次，不同地缘政治背景的混杂影响是受控的：这两个案件都发生在肯尼迪任内的前6个月以及古巴导弹危机前，这段时期通常被视为冷战的转折点；第三，古巴和柏林均被肯尼迪政府视为美苏竞争的中心地带，也是核战争最可能爆发的两个地点，柏林的地位因其在欧洲的战略价值而更为突出，古巴则由于与美国本土毗邻使其倒向共产主义的举动迅速引起美国高层恐慌。

即便如此，比较也不可能做到完美。最重要的区别是，柏林危机是由苏联的威胁引发的，肯尼迪政府处于被动回应状态，而猪湾则代表了一种积极举措——旨在阻止古巴成为苏联在西半球的立足点。尽管这一区别或许能解释决策过程上的某些变化，但它无法解释本文描述的整个程序上的改变。由于需要对外部压力作出反应，柏林危机决策所具有的被动回应性质其实本不利于产生一个有效的决策过程，但经验记录表明情况并非如此。为了证实这些主张，以下几节介绍了猪湾行动的决策过程，指出了从失败中学习的教训，并对柏林危机期间的决策过程进行了叙述。

四、“也许我们会从中学到一些东西”

猪湾入侵是一场绝对的灾难。准军事部队入侵仅4 天后就以失败告终，菲德尔·卡斯特罗变得更强大，与美国更加对立。作为外交政策失败的范本，学者们对猪湾惨败进行了广泛的研究，将其归因于总统过渡带来的危险、糟糕的小组决策和过于活跃的情报服务。因此，此次决策的全过程为人熟知。但这次“完美失败”的影响却往往被忽略，尤其是对肯尼迪政府随后的外交决策过程产生的影响。然而，这场创伤性历史事件的参与者很容易看到猪湾事件潜在的有益作用。正如肯尼迪本人所说：“我们被当头一击，我们咎由自取。但是也许我们会从中学到一些东西。”肯尼迪政府是否从猪湾事件中有所学习呢？案例研究表明，答案是肯定的。由于从猪湾惨败中吸取了隐含的和明确的教训，在柏林危机期间，决策过程在所有三个过程学习维度上均有所改善。

（一）信息控制

尽管严格的信息控制自然是与秘密行动有关的决策制定的重要特征，但在“猪湾”计划过程中，中央情报局对信息流通实行了过分严格的控制。中情局不仅严密监督计划细节在各部门间的传播，甚至还对总统获取此类信息进行了限制。与其他安全机构不同，中情局可以独立向肯尼迪做汇报。因此，中情局局长艾伦·杜勒斯（Allen Dulles）和他的副手理查德·比塞尔（Richard Bissell）就直接塑造了肯尼迪对该行动的理解。中情局甚至在每次会议结束时都将简报资料收集起来，限制白宫获取行动计划细节。正如国务卿迪安·腊斯克（Dean Rusk）后来反映的那样：“结果就是，我们当中参与决策的人对即将发生的事情并没有确切的了解。”

另外两个因素加剧了这种信息阻隔的影响。首先，两名地位最高的小组成员杜勒斯和比塞尔拥有信息特权，肯尼迪和他的文职顾问在整个计划中都遵从中情局的建议。杜勒斯和比塞尔都是传奇人物，作为艾森豪威尔政府的留任者，他们曾成功实施1954年秘密推翻危地马拉政权的计划，并主导了U-2 侦察机的开发，因此位高权重。通过在肯尼迪的班底中培植关系，比塞尔进一步巩固了自己的地位。雪上加霜的是，计划者和倡议者的角色没有区分。由于中情局的情报部门对这项行动一无所知，其计划部门独自推行了计划，保住了其官僚主义势力，而其他组织均无权力或义务进行严格独立的评估。比塞尔承认：“在这个关键时刻，中情局对古巴入侵计划太过执着和确信，以至杜勒斯和我慢慢成为了倡导者的角色。”而其他人均无权获取足够的信息来进行有力反对。

其次，在肯尼迪就职的头几个月，一些本可能披露新信息或强制信息共享的流程被打破了。肯尼迪上任后废除了艾森豪威尔建立的许多国家安全决策流程，他认为艾森豪威尔政府层层审议的过程过于缓慢和繁冗，因此决定去除这些繁琐程序。肯尼迪撤销了秘密行动监督机制，即5412 委员会，以及艾森豪威尔任内国家安全委员会的计划委员会和行动协调委员会。由一支缺乏经验的团队实施的这次机构重组，导致猪湾行动的信息积累和分析异常混乱。正如国家安全事务顾问麦克乔治·邦迪（McGeorge Bundy）后来所反映的：“我们只是新手，作为新手，您不可能进来说：‘糟糕，总统，您没有获取到正确的信息。’”白宫甚至对该计划的基本背景都缺乏了解。据比塞尔回忆，当时信息缺失十分严重。此外，这种与外界隔绝的专门审议程序将具有相关专业知识的高级行政官员排除在外。最不可原谅的是，财政部长道格拉斯·狄龙（Douglas Dillon）在艾森豪威尔任职期间“对猪湾了如指掌”，但从未有人征询他的意见。

（二）过早得出结论

使信息共享问题雪上加霜的是本次行动的审议过程——允许过早得出结论，而没有适当审查。肯尼迪在其任职初期建立的这种非正式管理风格造就了以肯尼迪本人为中心的决策过程。但是肯尼迪对彻底调整中情局规划缺乏信心，他的白宫顾问也无权发表意见。结果就是对行动方案审查不足，以及对“猪湾”行动概念的基本假设缺乏探讨。

1.总统管理风格

随着肯尼迪抛弃艾森豪威尔的正规化程序，他创建了这样一种模式——依靠总司令及其幕僚的能力来抗衡官僚机构和审查外交政策方案。这种非正式的风格极易造成偏颇的团队决策。的确，在反思猪湾行动时，肯尼迪曾质问自己：“如果有人来告诉我最低工资法案的事，我会毫不犹豫地否决掉。但是，你会始终认为军事和情报人员具备一些凡人所没有的秘密技能。”而且，肯尼迪延续了艾森豪威尔推行的秘密反卡斯特罗计划，在过渡期间两人会面时，后者曾表达对这一计划的强力认可。作为两届总统和五星上将，艾森豪威尔的建议是上任伊始的肯尼迪所无法忽视的。

2.被削权的白宫顾问

在整个猪湾策划过程中，肯尼迪的顾问们一致认为，强烈反对总统的做法既不合适，也不利于他们在新政府中站稳脚跟。正如许多核心参与者在回忆录和口述历史中指出的，不管是计划的倡导者还是反对者，这种想法都普遍存在。这种犹豫就自然导致高级官员在一些场合未能表达出对此次行动的坚决反对。正如国务卿腊斯克后来写道：“作为步兵上校，我‘知道’古巴步兵旅不可能获胜。但是在1961年春天，我不是步兵上校，而是国务卿，我没有主动与肯尼迪总统从军事层面讨论这个问题。”而在其他场合，正如对于比塞尔而言，这种做法意味着接受会显著降低行动成功可能性的方案修改。

对于彼此间应如何恰当行事，决策参与者也均保持沉默。由于获得任命较晚，许多国家安全高级官员“在总统就职典礼前10 天才认识彼此”。此外，艾森豪威尔政府的留任者与肯尼迪的幕僚在经验上也存在巨大差异。正如小亚瑟·M.施莱辛格（Arthur M.Schlesinger）回忆的：“作为曾经的大学教授，我们坐在这里，对面是声名显赫的诸位参谋长，包括传奇人物杜勒斯和发明并推广U-2 侦察机的人迪克·比塞尔。面对这些人，有时甚至张开嘴都很难。”

3.审查不力

除了信息上的阻隔，以经验不足的总统为中心的决策过程，加上顾问们普遍缺乏信心，共同导致了对行动方案的审查不力。对核心假设未曾作出评估注定了该行动的失败。最糟糕的是，为了应对总统要求加强合理推诿的压力，中情局更改了原定的突击旅着陆点。改为猪湾登陆的决定具有重大影响。比塞尔承认：“行动的执行变得更加困难，古巴国内大规模起义的可能性降低，同时提出了撤退到埃斯坎布雷山打游击战的可能性。”不幸的是，中情局没有为其所设想的游击队撤退规划好线路。比塞尔回忆说：“如果我们做了规划，就会发现从猪湾逃到埃斯坎布雷显然相当困难。”军方被要求参与谈论，但他们表现得三心二意。对中情局策划的此次行动，参谋长联席会议并未投入一次军事行动本应获得的注意。据邦迪回忆：军方肯定想要推进行动，而至于原因，我不认为是由于他们深信这是最佳的可能方案。

（三）实施未受重视

猪湾行动会有几分可能成功，前面描述的所有失误都已给出了暗示。其中特别有两个错误假设引导了肯尼迪班底的计划执行。首先，他们相信这项行动将立足于自身，因为一旦登陆猪湾将引发该岛的广泛起义。不仅选择猪湾作为登陆点否定了中情局设想的游击战模式，而且反对卡斯特罗的呼声得到了古巴人民的充分支持这一点也很值得怀疑。中情局情报部门和国务院的古巴问题专家认为卡斯特罗依然深受古巴人民爱戴，但决策时他们的意见均未被考虑。此外，卡斯特罗早已暗中得知这次入侵行动，并在行动前就在整个古巴抓捕异见分子——这种可能性本应预见到，但却没有。

其次，肯尼迪从未认真考虑过假若失败美国能作出或会作出何种反应。除了对成功的期望，对应急预案的漠不关心还反映出这样一种假设——如果入侵失败，华盛顿可以否认与此事有关，而这一点会被民众采信。中情局让肯尼迪相信美国可以对插手此事保持合理推诿——总统在整个计划过程中都坚持这一要求——但知名媒体对中情局在危地马拉训练反卡斯特罗游击队进行了报道，这使得中情局的担保难再成立。实际上，到入侵时，这一高度机密的计划在迈阿密的古巴圈子已经像是一个公开的秘密，这对政府内部的信息控制进一步提出了质疑。

结果，肯尼迪班底根本没有对有效实施古巴政策的各项要求（取决于猪湾入侵的成功）给予足够的重视。用精心制作的托词来掩盖美国赞助了此次入侵，但它们根本经不起推敲。因此当入侵行动开始分崩离析时，肯尼迪措手不及，对于美国应作出何种反应，他也摇摆不定。尽管肯尼迪一再坚持一种不那么高调的做法，中情局仍然假定总统最终会批准对古巴的全面空袭以摧毁卡斯特罗空军，甚至可能采取更激烈的措施。然而，行动刚开始进行，肯尼迪就拒绝了扩大美国干预的呼吁，更注定了入侵部队的失败命运。

五、从猪湾入侵事件失败中明确学习

在猪湾的“完美失败”之后，肯尼迪和他的白宫班底试图搞清楚为何此次行动会如此严重地脱离预期。为了解错误，肯尼迪政府迈出了很重要的几步：首先，总统表示他个人有兴趣从猪湾事件中学习；第二，总统授权一个委员会正式调查惨败的原因；第三，总统最亲密的顾问自觉地反思了猪湾的教训。通过这些行动，肯尼迪政府总结出了一些明确的教训——尤其是以下几点：总统之下各级单位的政策方案须得到更系统的审查；需要更好的信息传播机制；政策倡议和政策评估两种角色应作出区分。由于这些经验教训，白宫进行了有意识的变革——针对那些与外交决策过程有关的正式和非正式程序，尤其是（并非仅限于）以白宫国家安全人员为中心的程序。

毫无疑问，猪湾行动以惨败告终。入侵发生后不久，在1961年4月20日，总统宣布：“从这一发人深省的事件中，我们可以汲取有益的教训。”第二天，肯尼迪在对新闻媒体的发言中懊悔地指出“胜利有100个父亲，而失败却是个孤儿”，随后他表示，作为“政府的负责人”，他个人愿对此次失败承担责任。这些声明表明，肯尼迪愿意承认在他的领导下所犯的错误，并公开承诺会从这些错误中学习。

这次总统主动承担过失的必然结果就是肯尼迪邀请当时已退休的麦克斯韦尔· 泰勒（Maxwell Taylor）将军领导一个特别委员会，负责研究“可以从古巴最近发生的事件中吸取的教训”。总检察长罗伯特· 肯尼迪（Robert Kennedy）、海军作战部长阿利·伯克（Arleigh Burke）和杜勒斯也加入了泰勒委员会，委员会有权限调查“猪湾”计划的核心参与者并获取相关记录。泰勒于1961年5月11日向总统递交了临时调查结果。最终，在经过21 次会议、证人陈述和文件审查之后，委员会于6月13日呈交了最终报告。该报告记录了对政府错误的共识：

政府行政部门在组织上没有做好应对这种准军事行动的准备。除总统以外，没有任何一个机构能够协调中情局、国务院、国防部和美国新闻署的行动。最高指令是通过高级官员临时会议给出的，对书面行动计划未予考虑，对所得出的结论和决定也没有安排记录。

委员会还发现，参谋长联席会议错误地给人以已批准猪湾入侵计划的印象，但实际上它当时更倾向于早期的一个计划。委员会给出的建议涉及的范围较广，秘密行动的监督过程以及国家安全决策过程都有所牵连。

此外，委员会呼吁肯尼迪最亲密的白宫顾问——也是本次调查的主要证人——对过去4个月中显露的有缺陷的决策过程进行反思。例如邦迪给肯尼迪写了一份事后反思，并向泰勒委员会提供证词，解读失败原因并针对如何回应提出建议。他写道：“将来，任何这样的计划都应该得到更仔细的准备和评估，总统应该让其他人向他提供情报，而不是计划倡导者。将来，总统还应该对白宫进行明确的审查，以作出独立的判断，尤其是在部门间责任方面。”

肯尼迪及其顾问根据自己的分析以及泰勒委员会的调查结果，在猪湾之后对国家安全结构采取了明显不同的处理方式。施莱辛格认为，得到授权的国家安全委员会是猪湾的一个“教训”：

邦迪从行政办公大楼调任至白宫西翼，并获得新的职权——担任白宫安全事务协调人。他为其国家安全委员会的幕僚建立了早间例会制度，并邀请白宫其他外交事务成员以及国务院、国防部、中情局和美国新闻署的代表参加会议。

邦迪还在先前罗斯福的战时地图室建立了第一个白宫战情室。猪湾之后，肯尼迪重新启用了外国情报活动总统顾问委员会，该委员会在艾森豪威尔任内一直活跃，但在肯尼迪上任时就沉寂了。后来改名为外国情报顾问委员会，负责监督外国情报和秘密行动。第一次会议于1961年5月15日召开。此外，准军事活动的职责从中情局转移到了五角大楼，受泰勒统一领导，随后他担任参谋长联席会议主席。

除了上述正式的变革，古巴的失败也带来了非正式的变革。通过猪湾的经验，肯尼迪了解到他最应依靠哪些顾问来为其提供指导。肯尼迪随后将演讲撰稿人西奥多·索伦森（Theodore Sorensen）和理查德·古德温、国防部长罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）、总检察长（也是总统之弟）罗伯特·肯尼迪、狄龙和泰勒纳入其最亲密的顾问小组，最后他把杜勒斯和比塞尔换了位。正如施莱辛格所指出的那样，肯尼迪“从他在政府中沿用的人转向他自己带来的人（以获取建议）——那些与他共事最久，他最了解、最信任的人”。此外，在猪湾之后，肯尼迪决心“确保能听到自己人不受约束的、私下的建议”。肯尼迪从猪湾学到的东西在1961年夏天就已清晰可见，当时他再次面对一场国家安全危机——柏林危机。

六、柏林危机

第二次柏林危机于1958年就已正式开始，但苏联总理赫鲁晓夫于1960年中期才冻结美苏谈判，当时在苏联击落了一架美国U-2 间谍飞机。在肯尼迪就任的头几个月，柏林局势尚处于相对平静的状态，直到1961年6月才迅速升温，此时已是猪湾事件后。实际上，肯尼迪已观察到赫鲁晓夫在1961年春季再次表现出侵略性——作为对4月猪湾事件的反应，并推测猪湾失败使自己显得“缺乏经验，而且没有胆量”。

作为冷战的一个决定性时刻，学者们对柏林危机进行了广泛研究，但尚无从过程学习角度进行的考察。相反，对肯尼迪任内外交政策演变感兴趣的学者会直接跳到古巴导弹危机，因为后者与猪湾在决策程序上可形成较好对比。然而这一最终导致1961年8月柏林墙修建的危急时期是肯尼迪政府在猪湾惨败之后面临的第一次重大外交危机。尽管美苏没有像1962年10月那样接近战争，但危急程度是同等的：德国被分区占领的问题处于冷战地缘政治的中心。因此，柏林危机是检验肯尼迪是否从猪湾事件中学习以及如何学习的最好机会。此外，通过论证肯尼迪确实吸取了猪湾的教训（柏林危机期间的决策过程可以证明），本文对肯尼迪为何能够出色处理次年的古巴导弹危机也提供了新的解释。

七、决策过程概述

肯尼迪就职时，对柏林政策有较好的认识，并坚定承诺要保卫柏林。赫鲁晓夫随即检验了这一承诺。那是1961年6月两人在维也纳的第一次峰会上，赫鲁晓夫对肯尼迪说，德国局势已经不堪忍受。赫鲁晓夫寻求与美国合作，签订和平协议以解决柏林争端，但如果东西方未能在6个月内达成协议，他就准备进行单方面行动。肯尼迪回答说，美国有义务，也曾承诺在西柏林长期驻军。赫鲁晓夫态度坚决，在会议结束时，他告诉肯尼迪，条约决议是不可撤销的。肯尼迪回答：“这会是一个寒冷的冬天。”

到6月，肯尼迪已经委托国务院、前国务卿迪安·艾奇逊（Dean Acheson，时任肯尼迪国家安全委员会的顾问）和军队就柏林形势分别发表报告。艾奇逊的鹰派立场起初主导了讨论，他给出权威预测——柏林将在一年内再次迎来紧张局势，并坚持认为“应尽早作出决定和准备来应对这场危机”。据邦迪回忆，艾奇逊的主要结论是“我们必须做好大量使用（常规）武力的准备”。在1961年6月28日给国家安全委员会的最后报告中，艾奇逊将柏林的胜利等同于冷战的胜利，并断言：“美国的整体地位尚处于悬而未决的状态，这不是危言耸听。”

艾奇逊的报告引起了肯尼迪政府内部的广泛讨论。正如施莱辛格所回忆的，该报告“为后续讨论定下了基调，明确划分了谈判和军事对决的两种选择”。肯尼迪的几位顾问担心艾奇逊的报告正在“沿着一条约束性的和具有潜在危险性的路线”塑造政策。特别是施莱辛格，他于7月7 号向总统提交了一份备忘录，这份备忘录是在与国务院法律顾问艾布拉姆·查耶斯（Abram Chayes）协商后起草的（而没有征询国家安全委员会顾问亨利·基辛格），其中他对艾奇逊的看法提出了质疑：

1.若暂时接受艾奇逊报告中的前提，该报告回避了什么问题？

2.艾奇逊的前提是否充分？还有哪些其他前提可以纳入柏林问题的讨论？哪些行政手段有助于全面探寻备选前提并对政治层面的问题给予充分考量？

施莱辛格提出的关键问题引起了肯尼迪的共鸣，也清楚地反映出前者从猪湾惨败中汲取的教训。其实，在同一天，施莱辛格还向肯尼迪提交了另一份备忘录，认为“目前的情势（应对柏林问题）容易让人联想到策划猪湾入侵的那个阶段，两者可供对比”。尽管看起来“像古巴计划那样，似乎得到了有关各部门的充分认可”，但施莱辛格强调，艾奇逊计划获得的认可仍然不足，例如，国务院的政策规划人员对其有“相当大的疑问”。此外，与猪湾入侵前一样，对于艾奇逊战略以外的备选方案也未引起太多讨论。再者，艾奇逊的报告仅限于军事和作战细节的讨论，而没有对政治问题的宏观考量。最后，施莱辛格认为，总统在柏林问题上的举动“正在逐渐被外界界定为——你怕了吗？”

与施莱辛格强烈建议制定更审慎的政治战略相一致，肯尼迪将对柏林的决策推迟到7月19 号。在此期间，国家安全委员会召开了两次会议，邦迪委托国务院、国防部、财政部以及中情局制定方案备忘录。肯尼迪的高级顾问，开会时称为“柏林领导小组”，在总统面前讨论各种方案。迟迟未取得一致意见，因为副总统林登·约翰逊（Lyndon Johnson）希望“通过美军大量增援以最快速度推进危机解决”；麦克纳马拉和腊斯克更希望“采取无需宣布国家紧急状态的所有必要措施”；泰勒想“着手宣布国家紧急状态，并进行除征召后备军以外的一切准备”。

最终，在7月19日的国家安全委员会会议上，肯尼迪作出了最终决定。肯尼迪要求常规部队大幅扩军，旨在“使美国有能力在1962年1月1 号后的任何时候迅速部署6个额外的师，并向欧洲提供空军支援”。总统请求国会批准扩军方案，征兵人数扩大到原来的三倍，并征召后备军，以及使用32 亿美元的额外国防专款来提供资金。最后，总统呼吁与盟国进行协商，“在这种高级别的战备状态下争取它们的参与”。肯尼迪7月19日的决定与艾奇逊的报告相似，但有三个主要差异：没有宣布国家紧急状态；军费支出减少了近10 亿美元；并且期望在不久的将来开启谈判。总统在7月25日的广播演讲中向全国宣布了其决定。

八、将学习框架应用于柏林危机

肯尼迪针对柏林危机的外交决策过程反映了从猪湾吸取的经验教训，特别是，过程学习在框架的三个维度上均有所体现：更多的信息共享、有意识地避免过早得出结论以及对实施的额外关注。尽管其中一些变化可能反映了柏林危机的严重程度，但它们也表明存在全面的过程学习。在充分意识到柏林危机风险的基础上，猪湾的失败经历为肯尼迪及其幕僚勾画出了其决策过程需要改进之处。

（一）信息共享

在柏林案例中，更畅通的信息共享是可以预见到的，因为与猪湾不同的是，柏林政策并非以秘密行动为中心。因此，在这一维度的改进是（证明存在过程学习的）较弱的证据。但是，历史记录显示肯尼迪、其内阁及幕僚有权获取关于柏林现行政策的完整信息。国务院提供了一份详细纪事，记录了自1958年危机爆发以来所有与柏林有关的关键决定，以及一份对“1961年柏林问题”的全面评估。尽管柏林决策规划中涉及高度机密的信息，但总统及其最亲密的顾问（不是中情局那样的独立机构）可以决定谁“需要知道”。由于柏林危机中外交和军事之间有着错综复杂的联系，国务院获准可以了解国防部的计划。在猪湾规划中行动层面和政治层面的考量从未实现融合，而较少的信息阻隔使这一点在柏林规划中得以实现。最关键的是，针对柏林问题还设立了一个机构间协调小组，每周在国家安全委员会会议之前先开一次会。此外，肯尼迪对信息的控制意味着他也可以利用政府以外的资源。艾奇逊婉拒了各种政府职务，但出任总统的私人顾问，享有高级别的审查权限，对柏林和北约战略进行审查；当时在哈佛大学任教的基辛格与施莱辛格合作对艾奇逊计划进行评判；另一位哈佛大学教授托马斯·谢林（Thomas Schelling）撰写的关于“柏林危机中的核战略”的文章送到了总统手中并给总统留下了“深刻印象”。

（二）避免过早得出结论

1.总统管理风格

肯尼迪执政初期，建立了一个非正式的国家安全决策模式，主要依靠总统提供指导。不同的意见都汇报给总统本人，他希望直接参与政策规划。在猪湾之后，肯尼迪保持了这种合议制的决策风格。他的顾问们依旧可以发表异议，并把辩论带到总统面前——尽管有更正式的机制可以调和他们的意见。所以亚历山大·乔治认为，肯尼迪政府从功能失调的合议制模式转变为教科书式的合议制管理模式。

肯尼迪更积极投入地参加柏林政策会议，防止了被称为级联效应的决策失误再次发生。级联效应是意思是，地位高的小组成员所采取的早期立场弱化了随后的讨论。举一个例子，邦迪在7月19 号的国家安全委员会会议后做的摘要中写道：“艾奇逊最初似乎认为拟定的行动方针不够有力也不够明确，但是总统让讨论继续进行，直到大家渐渐清楚国防部长麦克纳马拉提出的灵活时间表实际上可以确保在危机恶化时进行迅速部署，这样艾奇逊就满意了。”肯尼迪在柏林政策规划期间坚持认真搜索信息。他从国务院了解到了美国对柏林政策的完整历史、应急方案的状态以及可采用的谈判立场；又从艾奇逊那里了解到对现有政策的批评，并考虑了基于不同假设的政策框架；通过与欧洲领导人的会晤，肯尼迪也对西方国家的各种观点和关切有了深入了解；此外，就柏林规划而言，尽管前任总统具有较高的可信度和专业知识，但肯尼迪还是对艾森豪威尔时代那些与当前战略目标不一致的计划启动了审查。在整个柏林决策过程中，肯尼迪控制着政策制定的步伐，没有因机构或政策惯性而感到不知所措。

2.白宫有了发言权

与猪湾形成鲜明对比的是，在柏林决策期间，肯尼迪的助手们更倾向于提出不同看法，因为他们知道总统想听取他们的意见。施莱辛格认为这是猪湾的一个重要教训：“猪湾给了我们进行不礼貌的质询和粗鲁评论的许可。”他们深入评估各种假设，反驳彼此，并推动总统作出艰难决定。施莱辛格和邦迪对艾奇逊计划中隐含的假设不懈的关注，以及他们在备忘录中强调“待澄清的关键问题”，都表明了这一点。

尽管情报和军方的负责人参与了柏林决策过程，但他们的作用以及其意见得到的重视均被削弱。中情局的影响力大大降低，尽管杜勒斯和比塞尔仍在任上，但他们已经较少出现在柏林政策会议上。在军事方面，国防部长麦克纳马拉在传达军方意见方面发挥了更大的作用。肯尼迪还用泰勒取代莱曼·莱姆尼泽（Lyman Lemnitzer）担任参谋长联席会议主席。但是总的来说，与猪湾时相比，肯尼迪对军事和情报分析的信任减少了。最突出的鹰派声音来自政府外人士艾奇逊。

在处理柏林危机时，肯尼迪广泛征询国务院、国家安全委员会以及政府以外顾问的意见。国务卿腊斯克得到了总统更多的信任。最值得注意的是，肯尼迪对白宫顾问表现出更大的信心。肯尼迪让自己熟识和信任的人也参与决策审议，例如索伦森。肯尼迪在就职前不太了解的其他官员，例如施莱辛格和古德温，成为深受信赖的外交政策顾问。邦迪在猪湾事件后并未失去信任，反而在总统决策中处于更核心的位置，而且他与肯尼迪十分亲密。的确，邦迪在猪湾后这种更重要的角色成为了现代国家安全事务顾问一职的原型。

3.不同方案的出台和审核

维也纳会议后，柏林危机开始升级，国家安全委员会召开了一些会议，肯尼迪对正式的机构间政策协调感到满意。在猪湾惨败发生前，国家安全委员会从未开会讨论过古巴问题，与此相对照的是，柏林危机期间，国家安全委员会在两个月内举行了三次会议，即6月29日、7月13日和7月19日，讨论柏林问题。虽然并非决定性的，这一频次表明，政策审议在此期间已经正规化。在很多场合，邦迪都要求国务院、国防部、财政部以及中情局提供报告来为这些会议做准备。国家安全委员会还作为协调机构，全面系统考量备选政策方案，尤其是施莱辛格提出的方案（作为对艾奇逊计划的补充）。肯尼迪的最高顾问团，即柏林领导小组在国家安全委员会的主持下举行会议。此外，柏林危机期间肯尼迪的每一个关键决定都由国家安全行动备忘录明确记录，其中描述了预期行动、行动执行人、截止日期和后续机制。

柏林应急预案部门间协调小组在人员层面上对柏林领导小组形成了补充。而在部门层面，备忘录的广泛流动是跨机构参与的明显例证。会议的参与者来自所有相关机构，而白宫对决策过程实施了最强的控制。值得注意的是，在“猪湾”之后，肯尼迪还为处理老挝和越南问题建立了类似的小组，表明这些改革不仅仅针对柏林和欧洲问题。总体而言，柏林决策过程反映了一种审慎的努力——制定程序以确保其他备选方案能够系统地进入议程，并得到来自不同资历者、不同角度的详细讨论，以避免级联效应。尽管肯尼迪继续利用非官方渠道，但正式的国家安全决策程序构建起了整个流程。

（三）考虑实施

柏林政策规划仔细考虑到了实施层面的问题。肯尼迪对应急方案的重新评估明确旨在确保战略目标得到清晰界定，以及资源与这些目标相匹配。通过界定美国在柏林的利益范围，肯尼迪创建了一个实施框架——由于应急计划已经预见到了苏联试图限制东西柏林之间的难民流动，之后柏林墙修建时未引起太大反应。因此，不必因柏林墙的修建而对肯尼迪7月19日决议的执行进行改动。

虽然已经设定政策目标，在肯尼迪7月19日宣布最终决定前，资源配置仍是主要议题。政府主要人物讨论了派驻欧洲的常规部队的必要规模——足以做到阻止苏联进攻并加强美国在谈判中的地位。讨论涉及到部队级别、必要的额外国防拨款额、征兵的规模、预备役动员的程度以及宣布国家紧急状态的合宜性。肯尼迪对艾奇逊计划的修改反映出他渴望调整手段和目的——足以表明美国决心的增强，但没有到引发强烈反应的程度。的确，肯尼迪政府在明确行动方案时也考虑了其他行为主体的可能反应，包括东德、苏联、国会、民意和美国的盟友。

比较柏林和古巴的案例，总体可以看出，肯尼迪政府的外交决策过程有所改善，而一手资料和二手资料均强烈表明，这些改进源于有意识地从猪湾失败中学习。在前述有效学习的三个维度中，最具说服力的是改进后的决策程序——避免了在全面审查前过早就政策方案达成共识。此外，决策过程正规化，得到更多授权的白宫成为决策中心，重塑了审议程序的各个方面，也包括了信息共享和实施的问题。更好的信息共享和对实施的重点关注进一步证实了过程学习的存在，尽管外部环境也可以解释这些差异：就信息共享而言，猪湾作为秘密行动的性质天然阻碍了信息流通；而从实施方面来看，柏林决策的规模，以及业已存在的咨询机制与猪湾本来也有所不同。总的来说，这里的案例对比清楚地证实了过程学习作为一个变量的合理性，它为国际关系中的学习提供了新的分析视角，有必要进一步研究。

九、学习最可能在何时进行？

除了论证过程学习在外交政策中的合理性和重要性之外，本文还提出了三种最可能促成过程学习的条件：所讨论的组织的特征、失败的属性以及总统的认知复杂度。这些条件部分从案例研究中归纳而来，部分从国际关系、政治心理学和组织科学领域的最新研究中推演而来。尽管总统的认知复杂度是相对固定的输入（除非领导人更替或经历重大医疗事故或心理事件），但其他两种情况都会面临政治压力，对学习形成阻碍。本节着重强调了决策者面临的这些取舍，同时指出了未来针对过程学习的研究道路。

（一）组织特征

行政科学研究表明，在组织成员具有共同的关系维度和认知维度时，组织会有更好的学习效果。组织学习主要发生在成员的思想中，因此，共同的关系和认知属性会使不同个体对失败作出同样解释的可能性大大增加。这个因素对于解释过程学习尤其重要，因为尽管总统可以单方面对决策过程施加结构性改变，但他对非正式程序和做法的控制却较少。因此，对于真正的过程学习而言，由于尽可能多的成员就失败原因达成了真正的共识，因此外交决策的组织理念必须有所改变。

尽管共同的世界观有助于形成统一解释，但在美国国家安全决策背景下，由于实践和政治层面的考量，这种统一难以实现。军事和文职官员往往背景不同，对如何合理使用武力持有截然不同的看法。即使可能具有共同的关系和认知维度，小组对单一文化的希求也存在一个限度。研究不断确认了多样性在促进小组创造力和创新方面的价值。的确，志趣相似的人快速达成一致实际上会阻碍有效的评估。因此，尽管共有的认知维度有助于更快达成共识，并使学习过程更容易，但这些条件也限制了后续改进的空间。团队决策领域的最新研究开始通过关注成功团队具体的特征及实践来处理这种冲突。通过复制成功团队的习惯和背景，政府团体或许能够同时克服多样性过多和不足的弊端。

（二）失败的属性

尽管许多失败并未在组织行为层面带来有意义的变化，但某些类型的失败会使学习更可能发生。政治学家杰克·列维（Jack Levy）表示：“最有可能触发学习的是那些当时未曾预料或在回顾时也无法预测的失败。”特别是快速而直接的环境反馈、时间压力以及反映组织沉疴病灶的失败使学习更有可能。此外，在美国政治体系中，外交政策一旦失败，会面对国内的强大压力——要求调查失败原因并作出回应，至少在表面上如此（如果事实并非如此）。

但是，即使在最理想条件下，政治压力也可能对学习形成障碍。正如列维所说：“由于在主流的组织思维或权力结构内部缺少契合，一些重要教训可能会被忽视。要求妥协的政治压力可能会大大淡化‘教训’的潜在价值和教育意义。”确实，许多学者都强调了官僚机构掩盖错误的动机。即使失败是具体而鲜明的，也很容易被视为“一次性的”。在高度制度化的官僚机构中，对路径的依赖会严重阻碍组织变革。如果很难吸取教训或代价很高，政客们常会推迟改革，甚至不惜冒着未来失败的风险。

（三）总统的认知复杂度

领导者的性格也会塑造他或她进行政策审议的过程，以及对外交政策过程学习的接受程度，特别是领导者的认知复杂度“通常与更复杂和更好的适应行为相关联，尤其是在模棱两可或混乱的情境中”。与那些认知复杂度较低的人相比，认知复杂度高的人更容易接受外界环境的反馈，更愿意改变信念，并且更虚心地接受不同信息。他们的理解力一般也更强，更有可能参与到那些可以促进学习及提高学习质量的心理过程中。此外，领导者可以培养学习风气，如鼓励下属表达不同意见。实际上，组织研究者发现，领导者如具有与认知复杂度相关的一些特征，则更可能是“变革型”的，会利用他们的才智将个人学习与组织学习联系起来。

十、结论：学习的遗产

肯尼迪政府对猪湾事件的反应展现了从外交政策失败中所进行的学习。猪湾失败是明确无疑的。尽管允许从各种角度解释失败原因，但组织成员迅速整合了观点，而且总统愿意接受有意义的改变。的确，肯尼迪本人较高的认知复杂度、失败的无异议性，以及新政府执政初期各项程序仍然灵活可变的特点，共同创造出一种特别适合学习的组织行为规范。结果就是组织程序上的有意识改进（即过程学习），而且不久就在对柏林危机的处理中得到了充分体现。与猪湾不同，柏林应急计划的制定过程体现了结构更优化的决策流程、更少的信息丢失、更彻底的方案审查以及对实施层面更密切的关注。尽管与事实相反的情况我们无法证明，但肯尼迪政府决策过程的有效性的确有助于缓解东西方在柏林的对峙局面。

这一发现也挑战了一种传统观点——古巴导弹危机是证明肯尼迪政府从猪湾教训中有所学习的第一个证据。此外，本文的发现有助于解释国家安全委员会执行委员会在古巴导弹危机期间作为审议机构的成功，例如，罗伯特·肯尼迪作为“魔鬼代言人”角色来质疑过早达成的共识。作为冷战中华盛顿和莫斯科最接近核武器交火的一次对峙，古巴导弹危机向学者和决策者们展示了外交政策过程学习中的风险：有些失败只会造成短期的尴尬，而另一些则决定了和平与灾难性战争之间的距离。

肯尼迪在猪湾事件后的学习并不能表明所有领导者都能学习，也不能表明学习是一个线性过程且始终进行。但它的确可以表明，过程学习的研究视角所揭示的学习频率要高于传统认为的那样，并阐明了先前被忽略的国家外交政策行为的决定因素。通过此框架，未来研究可以更严格地测试组织特征、失败的属性以及总统的认知复杂度对学习的影响。未来此类研究还应涉及范围问题（这超出了本文的讨论）：总统在什么条件下可以从外交政策成功案例中有所学习？总统可否从别人的失败中学习？由于其他国家仿效了美国的国家安全决策机制，是否可以看到类似的过程学习？国内政策的决策过程是否根本不同于外交政策的决策过程？

正如针对特朗普的讨论所表明的，理解总统从外交政策失败中学习这一点对学者和官员都是重要的。总统在美国国家安全事务中占主导地位，近年来更是如此——因为国家安全委员会在军事行动上也承担了越来越多的职能。此外，在危机时期或面临战争与和平的重大决策时，总统对外交政策的影响最大。所以，能否对政策流程作出改进，会在考虑不周的决策产生最严重后果时显现出其关键影响。