城市管理综合执法问题与对策分析

唐晓露，高丽虹

(安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230601)

一般认为，1996年《行政处罚法》的实施是城市管理综合执法改革的起点[1]。2003年《关于推进集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》的下达，正式提出城管综合执法。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出要不断推进综合执法[2]。2015年12月，在《关于深入推进城市执法体制改进城市管理工作的指导意见》中强调了要提高城管执法和服务水平[3]。2017年5月实施的《城市管理执法办法》对城市管理综合执法提出了明确的要求。2018年3月21日，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中规定新组建市场监管等5支综合执法队伍[4]，对城市综合执法提出了更进一步的要求，但是由于城管综合执法在行政执法领域属于一个新生的事物，其发展历程也非常短暂，所以城管综合执法在实施的过程中仍然存在一些亟待解决的问题。

一、文献梳理及问题的提出

刘德义学者通过分析，认为城管执法出现诸多问题的一个重要原因是没有一部全国统一的城市管理执法方面的法律，“借法执法”使执法法律依据不足，权威性不够，各个地区法律法规内容各异，导致执法行为出现差异、难以规范[5]。张步峰、熊文钊学者认为，虽然我国的行政体制在近些年得到了不断地推进，城市管理综合执法的体制也逐渐趋于完善，但是缺乏法律依据使得城市发展对于城市综合执法的需求得不到满足[6]。陈俊学者认为当前我国城管执法职权不清主要表现在如下几个方面：城管执法职责边界模糊、职能划转出现空白、职能界定笼统模糊[7]。林华东、张长立两位学者在对提升城管执法公信力提升的路径进行探究时发现完善顶层设计，加快城管立法进程向“城市治理”转变、切实为城管“减负”加强教育培训、建设城管职业伦理完善执法协作制度、改善城管执法保障加强教育培训、建设城管职业伦理可以在城市实施管理与执法过程中不断的赢得社会公众认可和信任[8]。黄仕红、宋小娥学者就关于提升城管行政执法能力进行了思考，认为城市执法人员应当具备较强的法律法规能力、法律信息传播能力、执法方案抉择能力、执法资源调配能力、执法行动调配能力等[9]。

通过对多个学者的文献分析，笔者认为当前城管综合执法存在的问题主要表现在：法律体系不完善、公众参与度不足、城管执法人员录用标准不严格、人员配备不足、城管执法范围不明确等。本文也将针对这些问题，提出相应的解决对策。

二、城管综合执法的内涵

1.城管综合执法概念

城市管理综合执法是相对集中行政处罚权的产物[10]，指在城市管理领域，将原来由很多行政机关单独行使的行政处罚权集中起来由城市管理综合执法机关统一行使。在国务院下发的相关文件中，综合执法也称相对集中处罚权，各地方在实施的过程中也没有对其进行严格的区分[10]。综合执法使行政处罚权中存在的分散、交叉、重叠问题得到了解决。

2.城管综合执法的必要性

首先，综合执法将各个部门的行政处罚权集中起来统一行使，解决了城市管理中处罚权零散、执法机构繁多等问题，提高了城管执法的办事效率和规范性，从而能够更好地维护公众的合法利益。

同时，随着服务型政府的兴起，我国执法的执政理念逐步向结构精简化和行政公开化转变[11]，对于我国城市管理执法来说，综合执法是我国行政体制改革下出现的产物。重视综合执法中所存在的问题并积极寻求解决的措施，将推进行政体制改革的进程并顺应了政府职能转变的需要。

三、我国城管执法的问题

1.法律体系不完善

经过二十多年的不断发展，我国城市管理改革取得了一定的成果。然而，城市管理综合执法作为城市治理的一项重要的职能，是政府为城市居民创造美好生活环境、维持良好市政秩序的重要手段，却一直“无法可依”。经过对我国现今中央及地方制定的城市管理综合执法相关的法律文件资料查询中发现，安徽省宿州市在这一领域做得相对较好。因此，笔者以宿州市为例分析城市管理综合执法的立法依据，宿州市城市管理综合执法依据主要来源于国务院和地方制定的规范性文件，如表1所示，从中央层面来看，宿州市城市管理执法主要依据《行政处罚法》《行政许可法》《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关通知》《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《城市管理执法办法》等，从地方层面来看，宿州市城市管理执法主要依据安徽省出台的相关地方政府规章和规范性文件以及宿州市地方法规和工作文件。通过分析我们可以发现，不论从中央还是地方层面，这些法律依据大多是以规范性文件居多，至今为止始终没有制定出一部明确统一的城市管理法来规范城管执法。正由于缺乏一部具有权威性及全国性的城市管理法，导致各个地方制定的法律、法规多种多样。目前依据各种行业性法律、法规、部门规章、地方政府规范性文件进行城管执法，实际是一种“借法执法”的行为[12]。“借法执法”已经难以适应执法范围不断扩大的需要，同时也致使城市执法人员权责不清，依据不明。在城管执法过程中，有“法”是前提与保障，并且这种“法”须是“良法”。无法可依是造成城管执法问题的主要原因，要想从根本上解决问题，就必须要做到有法可依。

表1 安徽省宿州市城市管理综合执法依据

2.城市管理综合执法过程中公众参与度不足

宪法中规定：我国的一切权力属于人民。城管执法应以维护公众的利益为落脚点，但是由于我国长期以来受到官本位思想的影响，以城市管理执法人员为对象的行政主体和作为行政相对人的公民之间并不是地位平等的，城市执法人员常常占据主导地位。就公众自身而言，他们参与城市管理的群体不够广泛、力度不足和参与的方式也有限。目前，参与城市管理的公众，大多数是志愿者和一些热心的公众。参与城管管理的方式通常仅限于电话连线、网络评论，而这两种是最常见的参与方式。久而久之，公众参与城管执法管理的积极性逐渐降低，城管执法方式也无法得到公众的认同和支持，执法过程也因此不能顺利进行。

3.城管执法人员录用标准不严格、人员配备不足

(1)城管执法人员录用标准有待完善

理论上，按照我国法律的规定，城管执法人员必须是公务员，然而在我国现有的城管当中，有公务员编制、事业编制、无编制执法人员，等等。而在这些录用的城管执法人员中，尤其是那些占城管执法人员总人数比例很高的协管人员，他们并没有经过专业的培训，并不具有执法资格，这给城管执法部门的队伍建设、人员的管理和执法部门的形象都造成了影响。

(2)城管执法人员配备不足

随着城市化的不断发展，城管执法人员职能范围的不断扩大，对于城管执法人员数量的需求也随之加大。但是由于资金不足、编制有限，很多城管部门反映缺乏人手[13]。执法人员的匮乏，降低了城管执法办事效率、相关执法事项不能及时分配人员完成,从而加重了城市管理的负担。由于人员配备的不足，很多城管执法部门在城管部门大量招聘协管人员，有的地方这些人员的数量远远超过了部门中的正式编制人员。

4.城管执法范围不明确

十八届三中全会指出，我国政府要由无所不为的全能政府向有限政府转变。习近平在十九大报告中指出，为了顺应新时代中国特色社会主义现代化发展的趋势，需要简政放权。统筹考虑机构设置，科学配置行政部门内设机构权力、明确职责是构建起职责明确、依法行政的政府治理体系的目标要求，并在今后很长一段时期中是我国行政改革的重要任务之一。

而我国的城管执法部门执法范围太广、涉及的事项太多，而与他们而言也应该进行职能减负，将自己力不从心的事项交由其他有能力承担的部门。在2017年出台的《城市管理执法办法》中，明确规定了我国城市管理综合执法的职能范围，不仅包括住房城乡建设领域法律法规规定的行政处罚权，同时还涉及到交通、市容、环保、市政、园林、食品药品监管等方面的行政处罚权。而在我国城管执法的早期，城管职责仅限于城市规划和环境卫生等5个领域[15]，其他行政执法部门与城管执法部门并没有太多的交集，各司其职。但目前，城市管理综合执法范围涉及到14类相关的领域，在像北京、上海等一线的大城市，城管执法的事项都在160项以上，随着我国城市化的不断加快，也在不断地增加[14]。该管的也管、不该管的也管，能管的、不能管的都管，执法的事项过多使我国城管执法部门难以履行好自己的职能。同时，城管执法的职能与其他行政部门划分不明确。城管涉及市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等政府部门[15]。城管综合执法的范围与交通、环保、园林等政府部门交叉重叠。这样由于职能划分不明确，极易导致部门之间互相推诿，原来的行政职能部门不再尽责完成工作，寄希望于城管执法部门，不断加重了城管的负担。而城管执法部门自身能力有限，不可能对各个领域都有相关的了解，难以解决一些棘手的问题，所以在城市综合执法过程中，城管部门离不开与其他行政部门的合作。

四、提高我国城管执法水平的对策

1.加快立法，制定全国统一的《城市管理法》

依据法学理论，法是用来调节社会关系的，而具有相同的社会关系或调整对象，就需要同一类的法律来调整。城市管理部门作为一个独立的部门，拥有自己独特的调整对象，就必然要形成城市管理法体系。所谓的城市管理法体系是指由各种城市管理法律法规及其规章制度所构成的有机整体。而建立城市管理法体系的前提是制定全国统一的城市管理法。当具有统一的城市管理法之后，才能对地方立法和相关法律法规、规章制度的制定进行有效地指导。同时，城管执法人员与作为行政相对人的公众之间的权力义务关系就有了明确的规定。让城管执法真正从“借法执法”的困境中走出来[16]。同时还需不断完善地方法律法规及其规章制度进行补充，形成一套完备的城市管理体系。

(1)制定《城市管理法》

全国统一的城管执法的《城市管理法》中必须明确规定城市管理执法的基本要求、城管综合执法的范围、规范化标准化执法操作程序、执法的种类、执法的标准以及执法的限度等问题。让城管在执法过程中有法可依，改变以往的借法执法的情况，同时也使城管执法更加规范化。具体而言可以包括以下几个方面：①城市管理执法的基本要求必须涵盖执法主体资格要求、执法人员资格要求、执法人员的职业规范、执法人员的禁止性行为、执法工作中的注意事项和执法人员办案过程中需要建立的意识(法治意识、证据意识、诉讼意识)等；②城市管理行政处罚的基本原则包括合法性原则、合理性原则、教育和处罚相结合原则及一事不再罚原则；③城市管理执法操作程序可以包括案件的受理与立案、简易程序(当场处罚)、案件调查、行政强制措施、行政处罚事先告知、听证程序和执行程序等。④城管综合执法范围中须明确规定出城管执法部门在环境保护、工商、交通、水务、食品药品监管以及住房城乡建设领域的行政处罚权的行使与其他行政执法部门的职能边界，不能随意扩大城管执法范围。

(2)完善地方法律进行补充

2015年的《指导意见》中明确提出有立法权的地方可以根据《立法法》的规定，加快制定城市管理执法方面的地方性法规、规章。大多数地方也落实到位，近几年不断地修改和完善本地的法律法规及规章。如，2019年12月江苏省为了贯彻落实住房城乡建设部新近印发的《城市管理执法行为规范》，出台《城市管理执法规范化建设标准》，从而推动江苏城管执法队伍规范化建设。2019年12月，上海市政府提出根据《行政处罚法》《行政强制法》《城市管理执法办法》(2017年)等有关城市管理执法相关的法律对《上海市城市管理行政执法条例实施办法》进行修改和完善，并于2020年3月实施。而在未来，《城市管理法》制定之后，地方应该依据《城市管理法》的立法规定，同全国统一的《城市管理法》保持一致的基础上，根据本地城市发展的状况，不断制定、修改和完善地方相关的法律法规及规章制度，从而形成宪法-城市管理法-地方法律法规及规章制度一套完备的城市管理体系。

2.提高公众参与度

公众参与是规范城管综合执法的最重要的途径之一，因此必须让公众对城管执法活动有足够的知情权和参与权，打破在执法过程中城管执法人员与公众之间地位不平等的局面，形成公众对城管执法方式的认同，并愿意配合城管执法工作。对此，笔者提出了在城管综合执法过程中实行群众公议制度和开展“两访一开放”活动。

(1)实行群众公议制度

在我国“一切为了群众，一切依靠群众”的群众路线是我们党的根本工作路线，而行政处罚群众公议制度是一种践行群众路线的制度。参加群众会议是作为一名公民行使宪法赋予其权利的一种表现[17]。在城管执法领域，实行群众公议制度，不失为公众参与执法过程很好的途径之一。在群众公议制度下，能够更好地行使对城管执法活动知情权和参与权。

城市管理综合行政执法部门在召开群众公议时，具体的程序应当包括综合执法行政机关在做出行政处罚前，召开公议，让公众参与进来。在会议上，首先城管执法人员需让公众了解案件的真实情况，其次及时回答公众询问的问题，最后执法人员将公议形成的意见作为案件处理的参考或依据，并及时将处罚结果公布于众。

(2)开展“两访一开放”活动

各地的城市管理综合执法部门可以将每年的某天确定为城管开放日，在开放日那天让城市管理者走进社区、学校和企业，并邀请人大代表、新闻媒体和市民代表等共同走进城管活动，扩大参与城市管理的群体广泛性。同时，各地城管部门可以将每月固定的两天分别设定为城市管理者走访日和接访日。在接访日认真倾听群众心声并记录下他们的问题；在走访日那天现场了解真实情况，同时及时针对公众提出的问题，尽快落实解决方案。如，现今随着疫情不断好转，城市管理者可以开展走访慰问坚守在工作一线的环卫人员，对他们工作表示肯定并叮嘱他们做好防护措施。通过两访一开放的活动，能够让公众进一步认识和了解城管。据了解，目前已有部分地方开展了活动，并获得了良好的反响。如，江苏省十三个市中部分市在城管开放日举办环保公益活动和公益环保课程教育等活动，激发了公众参与的热情。

3.严格落实录用标准和提高执法人员业务水平

城管执法人员素质的好坏直接影响城管执法的效果，其中城管执法人员的录用标准很大程度决定了城管执法人员的素质，所以必须严格落实城管执法人员的录用标准。录用是前提，不断完善自身并努力成为合格的执法人员应成为每一个执法人员的目标。同时，随着执法范围的不断扩大，城市管理执法部门还需完善执法人员配备，并提高执法人员的质量。

(1)严格落实录用标准，提升自身能力与素养

随着公众法治意识的增强和城管执法范围的扩展，对城管执法人员的要求也越来越高，在城管执法人员录用时，应当明确成为一名执法人员，前提条件是获取公务员资格，通过省级行政执法资格考试的正式编制人，必需严格参照和落实我国公务员法的相关条例进行录用，例如：公务员法第二十一条中的采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。当被录用之后，执法人员不仅仅要满足成为城市管理综合执法人员的资格要求，更需以合格的执法人员的标准严格要求自身。作为一名合格的执法人员，一方面，必须能够熟练掌握相关的法律法规及规范文件，如：行政处罚法、行政复议法、行政强制法、相对集中处罚条例和市容环境卫生、城乡规划、环境保护等方面的法律法规。另一方面，应该具有执法办案的能力、与媒体沟通的能力和服务群众的能力。全国很多城管执法人员在这次疫情防控阻击战中，他们不仅仅是城管卫士，还是专职“跑腿员”，为居家隔离人员提供送蔬菜、倒垃圾等服务，只要居民有需要，他们一定在第一时间完成任务。这些行为无不体现出合格的城管执法人员心系群众。

(2)完善执法人员配备，提高执法人员业务水平

首先，城管执法人员的配备应该依照住房和城乡建设部《城镇市容环境卫生劳动定额》中按城市常住人口的万分之五左右进行配备，同时需考虑到城管综合执法范围的不断扩大，执法事项增多，适当提高配备比例。其次，协管人员从事辅助性事务，由于协管人员比较复杂，可以将城市管理中的协管人员交由街道办事处进行统一管理，街道办事处虽然是区政府的派出机构，规模较小，但却是一个完整的机构，市容卫生、社会治安、绿化美化等都在街道的管理范围之内[18]，所以将城管执法部门聘用的协管人员交与街道办事处是一个很好的选择。最后，推动城管执法队伍规范化建设，离不开对执法人员的规范、严格的培训。不断加强对执法人员的培训，不仅仅需要对于新录用的执法人员进行岗前培训，而城市管理部门的其他相关执法人员也需要不定期参加培训。培训的内容可以包括相关法律法规及规范处罚文书、执法规范化的要求和标准、违法建设的案例分析、市容环境的整顿、提高解决执法难题的方式等等。尤其在这个后疫情时期，对城市管理执法人员的培训可以包括如何更好地联合市场监管、交通等部门，制定行业负面清单；引导受疫情影响的相关行业规范经营。执法人员需重视每一次培训的机会，将学习的内容落到实处，从而不断提升自身的能力水平，并提高城管执法队伍的形象。

4.强化城管执法部门精细化管理

在管理学的理论中，管理的职能通常包括：计划、组织、指挥、协调、控制，管理就是通过这五个职能最终实现目标的过程。城管执法精细化管理指的是城管执法部门为了实现提升执法的水平、提高执法能力和更好地为公众办事这一目标，而进行精准定位。将精细化管理理念融入到城管执法工作中以及不断完善和强化精细化管理，不仅可以帮助城管执法的细化，而且可以使城管执法人员的工作量化和标准化。

笔者认为城管执法部门可以通过以下两个方面强化精细化管理。一方面，城管执法部门可以建立智慧城管大数据平台。随着物联网、互联网、云计算、人工智能等技术的快速发展，如今人们已经逐渐迈入了大数据时代。在大数据时代，建立智慧城管大数据平台，公众将获取到更加完整和准确的数据。另一方面，城管执法部门可以不断推进完善网格化管理模式。网格化管理是继区、街道和社区管理之外又一种基层管理模式。通过利用信息技术的手段把城市管理的管辖范围划分成单元网格，从而使公众能够享受到更高效的资源，并使城管执法更加标准化和细节化。

5.科学界定城管执法范围

2015年的《指导意见》指出我国城管综合执法范围为工商、交通、水务、食品药品监管、环保领域的部分行政处罚权。而对于城管部门行使这5个方面的部分行政处罚权具体指的是哪些，与这5个方面的职责边界具体如何划分，在文件中都没有一一规定。城管执法部门作为我国的行政执法部门，可以通过制定和落实责任清单，具体划分共同职责，明确与其他执法部门的边界，理顺城管部门与相关各部门关系。同时，在此基础上，为了确保执法的专业性和精准性，我国综合执法队伍可以对城管部门执法的事项进行分类。

(1)以责任清单制度理清部门职责边界

权责清单制度在我国政府职责体系构建过程中是一项创新性制度安排[19]，责任清单是对权力清单的一种补充，通过不断地理清部门间职责边界，从而更好地实现“清单制度”与“三定”(定职能、定机构、定人员编制)规定的衔接[20]。城市管理综合执法范围十分广泛，城管执法部门与其他的行政执法部门职能交叉、重叠成了很难避免的一个现象。笔者认为，可以从以下三个方面通过责任清单制度理清部门职责边界。一是，在城管部门发布的责任清单中不仅要包括城管执法部门的部门职责，还要具体详细地规定出与相关部门的职责边界的责任清单和事中事后监督管理制度和公共服务事项等相关内容。二是，在界定相关部门职责边界的责任清单中，明确列明相关部门对于共同职责的具体分工，同时可以附带案例进行阐明。例如浙江省杭州市城管部门“环境噪声管理”在“与其他相关部门的职责边界”中列明了与市环保局、市住保房管局、市建委、市交通运输局、市公安局五个相关部门的职责范围，依据《环境噪声污染防治法》《杭州市环境噪声管理条例》《浙江省环境污染监督管理办法》等相关法律法规及其规章制度，同时还举出相关的案例进行分析，将该市城管部门与其他相关部门的职责边界进行了明确清晰的阐述。三是，在公共服务事项方面，各地区城管部门必须指明直接提供的公共服务的事项与内容、承办的机构依据具体的联系电话。

(2)按照管理事项分类执法

我国综合执法队伍可以按照管理事项分类执法，使每一类执法事项都有专门的执法人员管理[21]。首先，对于那些专业性程度比较高的执法事项，如：水质测定、大气污染鉴定、噪音检测、食品药品检查，应该交与原来专业程度较高的生态环境保护、食品安全等行政综合执法部门进行专业化解决，这样可以确保执法的规范性和准确性。同时，在城市管理执法事项中，执法人员经常会碰到一些微小的违法行为，比如随地吐痰、乱扔零散垃圾和非机动车乱停放等事项，针对影响市民出行及安全等方面的轻微违法行为，执法人员应合理确定处罚标准，可以采取警示告诫、说服教育、规劝提醒、示范帮助等非强制性手段“微执法”方式进行快速处理解决，使百姓能够及时享受到城市服务。

结语

城市管理离不开城管的执法活动，本文对我国目前在城管综合执法过程中存在的法律体系不完善、公众参与度不足、城管执法人员录用标准不严格、人员配备不足、城管执法范围不明确等问题进行了分析与探究，并且提出了相应的解决对策。但是，随着城市化进程的不断加快，城市管理综合执法日益深化，城管执法所面临的问题可能也会有所改变，仍需配套措施给予解决。笔者将会在以后的研究中继续对此探究，以便更好地促进我国城管执法的发展，推动城市管理的建设。