人才争夺战背景下的人才红利研究：理论透视、发展障碍与政策创新

孙友然 孙兆君 庄 璇

在全面建设小康社会过程中，人口红利发挥了重要作用，但随着人口结构的变化，我国人口红利正在逐渐消失，依靠人口红利维系的低成本竞争优势将不复存在。以人才红利助推我国产业升级和经济转型已成为社会共识。2017年以来，几乎所有二线城市，包括成都、杭州、南京、武汉、天津、西安、重庆、济南、青岛、沈阳、长沙、大连、厦门、无锡、福州等城市，都出台了优厚的人才政策，加入“人才争夺战”。人才争夺战的出现再次表明人才红利对今后地区发展的重要性。但是目前，学界尚没有对人才红利的概念、构成要素、特征、发展障碍及创新进行系统研究，本文拟对上述问题进行深入系统研究。

一、人才红利的理论透视

（一）人才红利的概念界定

人才红利是相对于人口红利提出的一个概念。陈友华（2005）认为，人口红利是指由于劳动年龄人口比例增加而带来劳动力增加、储蓄和投资增长、人力投资增加和妇女就业机会增加等，从而对社会经济发展有利的这段时期被称为“人口机会窗口”或“人口红利”[1]。目前，人才红利还没有统一的概念。王鑫（2011）认为，人才红利是通过对人的知识、技能和素质的投资，使其具有一定的专业知识或技能，能进行创造性的劳动，从而收获的那部分经济增长[2]。陈井安、王学人（2012）认为，人才红利是大量有所专长、综合素质较强的知识型、技能型劳动群体为经济所带来的收益[3]。鲍光翔（2013）认为，人才红利是指由于人才的规模增长及其充分利用所产生的超过同样数量简单劳动力投入获得的经济收益[4]。总之，人才红利是由于人才数量增加和人才素质提升而带来的经济增长。笔者认为，人才红利是指一个国家或地区由于人才规模增加、人才素质提升、人才结构优化、人才体制机制改善、人才配置效率提升、人才环境优化等单个因素或多个因素综合变化而带来的经济效益和社会效益的增加。

（二）人才红利的构成要素

人才红利是由于人才数量、人才质量、人才使用效率提升而形成的红利，不仅包括人才数量变化等显性因素，还包括人才质量提升、人才结构与经济结构的匹配程度、人才环境优化等隐性因素。笔者将人才红利分为两大部分：显性人才红利和隐性人才红利。显性人才红利主要包括人力资本红利、就业总量红利、就业结构红利、经济总量红利；隐性人才红利包括人才制度红利和社会效应红利。具体构成见图1。

人力资本红利是指由于国家、地区、用人单位和个人加大各级教育和职业培训的投入而产生的直接收益，即由于国民受教育年限增加和技能水平提升而带来的人力资本总量增加。

就业总量红利是指一个国家或地区由于人才总量增加、人才素质和职业技能提升、就业制度改善而带来的就业量增加。

就业结构红利是指一个国家或地区通过加大教育培训投入、人才制度改革力度和人才环境重视程度，促进人才从低效率的产业部门向高效率的产业部门转移，从而带来的人才结构与产业结构的匹配度提升。

经济总量红利是指一个国家或地区由于人才规模增加、人才素质提升、人才使用效率提升而增加了人力资本、就业总量，优化了就业结构，提高了人才与其他资源的匹配效率，从而带来的经济增长和经济总量增加。

人才制度红利是指一个国家或地区为了吸引人才而制定一整套的人才制度，主要包括人才的培养、引进、配置、使用、激励、保障、服务、管理等环节的体制机制和制度政策改革、完善和创新。人才制度也是人才红利的重要构成要素，是持续获取人才红利、激发人才活力和社会经济持续发展的重要保障。

图1 人才红利的构成要素

社会效应红利是指一个国家或地区由于人才规模扩大和人才素质提升对当地的社会道德规范、行为规范和法制规范所起的示范效应，进而带来的公民道德修养、文化科技素质、社会责任感等方面的提升。

（三）人才红利的实质和特征

1.人才红利的实质。人才红利的实质是由于一个国家或地区的人才生产效率超过同样规模普通劳动力投入而带来的经济效益和社会效益的增加。人才红利可视为社会经济增长的额外源泉。假设将社会经济增长贡献分成两个部分，则其中一部分为正常增长，即在正常人才结构下的增长；另一部分则是人才红利增长，即由人才数量、人才质量、人才结构和人才配置效率等因素变化所带来的社会经济增长。

2.人才红利的特征。（1）流动性。流动性是指人才红利会随着人才跨区域的流动而流动的特征。人才流动是人才个体为追求个人利益最大化而进行的选择，流动结果不仅仅影响到人才的个体利益，还会影响到一个区域人才红利的变动。（2）内生性。内生性是针对一个国家或地区而言的。内生性是由于地区内部的人才数量、人才结构、人才质量、人才政策和人才环境优化而带来的经济效益和社会效应提升。人才红利具有明显的内生性特征，但在不同地区和不同时期，人才红利内生性会有较大差异。（3）外生性。外生性是相对于内生性而言的。外生性是指由于人才的机械增长而带来的经济效益和社会效应提升。人才红利兼具内生性和外生性，但在不同时期，内生性和外生性的影响会有较大差异，良性的人才红利产生机制需要内生性和外生性的协同作用。（4）条件性。条件性是指一个国家或地区要想获取人才红利需要一系列条件。人才并不必然产生人才红利，人才是产生人才红利的必要条件之一。要释放人才红利需要各类充分发挥人才才能的平台和载体，以及人才培养、引进、配置、评估、激励等各方面的制度和政策，实现充分利用人才、激发人才潜力、释放人才红利的宏观环境条件。（5）弹性。弹性是指同样规模的人才由于人才政策和人才环境的差异而导致的人才效应差异。人才红利的弹性特征既受到人才个体基本素质、人才本身技能的广泛性、先进性和人才的社会关系等微观因素影响，也受到宏观人才政策、社会管理制度的影响。人才红利弹性特征对地方政府的人才服务管理能力和治理能力提出了新的要求。地方政府的人才服务管理能力和治理能力既影响增量人才的变化，也影响存量人才的能力发挥和潜力激发。

二、人才红利的发展障碍

（一）认识障碍

1.对人才的认识障碍。很多地方对人才、人才工作和人才红利还存在着一定程度的认识偏差。首先对人才的认识存在偏差。由于我国经济发展的区域差异较大，很难用一个统一的标准来界定人才，理论上，应该根据地区发展阶段制定科学的人才标准。但是，很多地方制定的人才标准与当地的经济社会实际发展需求不相符合，过度重视高学历、高职称和海外留学经历，忽视人才对当地经济社会发展的真实作用。其次，缺乏对人才成长规律的客观认识。很多地方对人才存在着一种急功近利的期望，无论是外部引进的人才，还是内部培养的人才，都要求他们短期“开花结果”，有些地方甚至要求“只许成功、不许失败”，一旦没有达到理想结果，原先承诺的支持和投入就会被取消。这种不尊重人才成长规律的做法会严重打击人才的积极性，导致人才的再流失。

2.对人才工作的认识障碍。通过加强考核而引起对人才工作的高度重视是常用做法，有时候在实际工作中也可能产生明显的短期效果。但是，这种行政化的思维模式和管理模式，并不能保证人才工作的可持续发展。不尊重人才成长规律、供求规律、流动规律和价值规律的考核政策和考核指标，只会让被考核部门把精力用在人才工作的“数据挖掘”方面，应付上级的各种考核指标，而缺乏足够的时间和精力为人才提供优质服务。一些地方的考核指标不符合当地的人才工作实际情况，无法达到上级制定的各种考核标准，下级部门就会采用各种非正常手段应付考核。对人才工作的GDP式考核是一种只重视数量的大跃进式做法，不符合人才工作的客观规律。“特权式”的优惠政策也是对已有人才和人才环境的一种伤害和破坏，这与“先污染再治理”经济发展模式的后果是一样的，甚至会更为严重。

3.对人才红利的认识障碍。有些地方认为只要有人才了，自然就会有人才红利。但在实际工作中，人才并不等于人才红利，人才只是人才红利的必要条件而非充分条件。要想收获人才红利，还需要其他一系列释放人才红利的条件和环境。而那些秉持“人才=人才红利”观念的地区，往往过于重视人才引进的数量，忽视人才生态环境的建设，这种急功近利的“优惠政策”和严厉的“考核政策”无法有效获取、激发和释放人才红利。

（二）人才自由流动障碍

目前，我国的人才自由流动还面临着诸多障碍。首先是人才在地区间的自由流动障碍。由于我国地区间的经济发展阶段和人才政策差异，导致我国人才的地区分布严重失衡。根据第三次经济普查数据，法人单位从业人员东部地区占54%，中部地区占20.9%，西部地区占18.4%，东北地区占6.7%。北京、上海等特大城市和大城市吸引了巨量的人才，特殊的福利体系阻碍了人才在各地区间的自由流动。许多人才为了获得这些地区的特殊福利，宁愿放弃在其他地区更好的发展平台和发展机会。从国家层面来说，地区间的福利差距严重阻碍了人才资源的配置效率。其次是人才在不同所有制组织间的自由流动障碍。虽然我国近年来加大了对机关事业单位的改革力度，2014年国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，进一步缩小了政府机关、事业单位、国有企业和民营企业之间的养老待遇差距，但是，不同所有制之间仍然存在着其他的政策壁垒和制度壁垒，体制内与体制外的人才待遇和管理模式还存在着较大差异，不同所有制单位之间人才管理的互联互通机制还没有建立，就业、档案、户籍、住房、子女教育等各种福利政策的差别影响着人才的无障碍流动。人才自由流动障碍反映了我国还没有完全形成符合社会主义市场经济发展规律的人才供需机制、价格制定机制、良性竞争机制和激励保障机制。

（三）政府与市场的协同障碍

政府与市场在人才工作中存在着协同障碍，具体表现为政府既“越位”又“缺位”，市场还没有在人才资源配置过程中发挥决定性作用。一些地方政府对于“党管人才”原则的理解不到位，“党管人才”不是“要党委部门取代职能部门的作用，包揽人才工作的方方面面”，而是要“管宏观、管政策、管协调、管服务”[5]。一些地方党委和政府对于自己在人才工作中的定位不清晰，没有处理好政府与市场的关系，过度重视以行政方式引进人才，忽略了改革现有人才的服务管理体制机制、激发体制内的人才红利，导致体制内人才的浪费和沉淀，轻视营造公平竞争的就业、创业和竞争环境，忽视运用市场机制来发展人才经济、建立人才法律法规体系和综合法制环境。政府对于如何发挥市场机制做好人才工作，如何统筹人才发展和经济社会发展，如何统筹人才工作和其他各项工作等缺乏深入的思考和有效的政策支持。

（四）人才生态环境建设障碍

人才生态环境是指人才成长、发挥作用的环境总称，泛指人才培育、成长和发展所依赖的一切外部因素的总和[6]。我国人才生态环境建设还存在如下障碍：第一，人才的“官本位”现象突出。当前各类项目申报和科研奖励中的官员通吃现象、“政府包打天下”现象、以官职论成败和以单位论贵贱的传统人才价值观念，严重影响到我国的人才评价、资源分配、成果评估等方面的公平性和竞争性，对很多人才产生了严重的“逆激励”，许多人不把精力用到研究项目本身，而是用到如何获取科研权力和行政权力，这对于我国建设公平的人才生态环境有非常致命的负面影响。一些地方政府为了达到人才考核目标，为引进人才制定特殊的优惠政策或通道，短期内虽然增加了人才引进的数量，但这种做法严重危害公平公正的人才环境建设。第二，现有人才评价体系不利于人才生态环境的建设。当前的人才评价过于重视论文发表，而轻视科研成果的转化和应用。对人才的评价大都用论文是否发表、发表在哪一级期刊、发表的数量等指标来衡量，为了通过职称评审、项目申请、项目结项，大家不得不把精力用在论文发表方面，而对于科研成果本身的转化和应用缺乏足够的重视。因此，要建设良好的人才生态环境亟需改革现行学术评价体系和人才评价标准，从重视论文发表转为重视学术研究产生的社会价值和社会贡献。第三，利于人才成长的环境氛围不足。人才成长不仅仅需要鼓励创新，还要允许失败，宽容失败。有些地区引进高端人才刚一两年，就急于出效益，甚至要求出高端成果，这是不符合人才发展规律的短视行为，要允许高端人才有过渡期，甚至要允许失败。因为创新和创业的风险是比较大的，过程往往是比较艰难的，在创业和创新过程中遇到困难和障碍时，更需要地方政府和部门的理解、关心和支持。努力打造人才健康成长的生态环境，必须以更加开放的理念，树立正确的用人导向，建立科学的用人制度，为人才发挥出无限的创造性和潜能提供广阔的平台。

（五）人才引进与人才培养的协同发展障碍

很多地方没有处理好人才引进与人才培养的关系。各地对人才引进的重视程度空前高涨，制定了一系列的人才引进政策，为当地的经济发展注入了新的活力，这进一步加重了地方政府对人才引进的依赖程度，把人才引进当成了解决经济发展的“灵丹妙药”，而对于人才培养却投入很少，甚至选择性忽视。在实际人才工作中，出现了很多不正常的现象，比如，拿来主义现象，盲目引进、招非所用现象，偏信“外来的和尚会念经”现象，招而不用、束之高阁现象。上述现象说明地方政府没有认清人才引进与人才培养的辩证关系。人才引进固然可以在短期内满足经济发展需求，甚至引领经济发展。但是，一个国家或地区的长期经济发展不可能全靠人才引进。实践证明，没有任何一个国家或地区只靠人才引进就可以满足经济社会发展需求，人才培养和利于人才成长的生态环境建设才是持续释放人才红利、推动经济发展的根本动力。如果没有人才培养和优质的人才生态环境，不但会阻碍现有人才的积极性、创造性和活力的发挥，还会导致引进人才因为“水土不服”而再流失的后果。

三、释放人才红利的政策创新

（一）更新观念是释放人才红利的前提

1.要更新人才观念。改变传统的以学历、职称和身份为标志的人才观念。根据我国社会发展需求，科学界定人才概念。《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》对人才有了全新的界定：“只要具有一定的知识或技能，能够进行创造性劳动，为推进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设，在建设中国特色社会主义伟大事业中做出积极贡献，都是党和国家需要的人才。”党和政府对人才概念的全新界定和理解打破了传统人才衡量标准，提出了更加务实的人才评价标准。各地可以结合当地的经济社会发展的实际需要，制定不同层次、不同类型的人才标准，为当地的经济社会发展提供有效的、结构合理的人才资源支撑。

2.强化政府和市场的协同观念。各级政府必须深刻理解“党管人才”原则的真正涵义。“党管人才”需理顺政府与市场的关系，划清政府与市场在人才工作中的边界，充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用，政府要为人才资源的市场化配置机制提供健康的环境和有效的监督，确保人才资源市场化配置的法治化运行。在释放人才红利方面，既要避免“政府失灵”，又要避免“市场失灵”，充分发挥“看得见的手”和“看不见的手”的协同作用。

3.理性认识人才引进与人才培养的关系。人才引进与人才培养相结合，人才引进应以推进人才培养为导向，只有建立了完善的人才培养体系，人才红利的持续发展才具备了最基础条件。人才引进以治标为主，而不应该作为人才工作的目的和方向，它应该被视为人才培养和人才生态环境建设赢得时间的一种举措。通过人才引进倒逼人才培养和人才生态环境优化才是解决人才红利问题的根本。只有正确处理人才培养与人才引进的关系，充分发挥人才引进和人才培养的协同发展效应，才能保证人才红利的持续获取和释放，进而推进经济社会的转型发展。

（二）不断优化人才生态环境

1.创造良好的舆论环境。提高对人才和人才工作重要性的认识，在全社会形成真正尊重人才的氛围。充分利用各种传统和现代新闻媒体的宣传功效，大力宣传“人才资源是第一资源”“以人才红利助推经济转型升级”等理念。各级领导和相关政府部门带头宣传并积极践行人才是战略资源和第一资源的理念。

2.建立公平的竞争环境。所有人才都应该是平等的竞争主体，应该被一视同仁，应该在同样的平台上进行公平竞争，不能因户籍、身份、学历、职称等因素导致不公平竞争，为释放人才红利和创业创新扫清障碍。相关政府部门要加大人才选拔、人才引进、人才培养、人才使用、人才评价等问题的长效机制建设，切实构建基于公平公正和可持续发展导向的竞争环境，提高公众透明度，加强专家团队评估的专业性和独立性。

3.构建公平公正的法律环境。积极借鉴国外发达国家和国内发达地区的成功经验，建立健全我国人才工作的法律法规体系建设，提高国内外人才对我国人才政策的预期，降低人才对现有人才政策持续性的担心和顾虑，建立公平公正的人才法律环境。根据我国社会经济发展的实际需求，抓紧时间制定各类人才引进和聘用管理、外国人才、投资移民、技术移民、投融资服务、人才引进后的公共服务等方面的法律法规，确保我国人才工作的“有法可依，有法必依”，为我国人才服务管理工作的深化和完善提供法律依据。

（三）加强人才信息化管理，推进人才共享和交流

要积极推进人才信息化建设，建立全国联网（至少区域联网）的人才库和人才信息服务系统，预防区域之间的人才恶性竞争、重复引进和非正常流动。将分属政府机关、事业单位、企业的人才信息进行有机整合，完善人才资源的分类管理，横向分类建库，针对人才类型分别建立人才库，纵向合理分层，全面掌握我国各项人才工作的基本情况，避免同一人才在不同地区的重复引进，提高人才资金的使用效率。建立高层次人才的业绩档案，满足人才资源配置模式转换和人才资源开发的需要。探索建立海外人才信息库，探索人才引进与使用新形式，加强与海外人才的交流与沟通。通过构建人才服务信息系统和人才库，提升人才信息的系统整合与有效使用，为政府的人才管理政策制定和效能评估提供准确、全面的数据。

积极推进人才资源共享和交流。我国人才资源的地区差异明显，人才分布非常不平衡，经济发达地区的人才资源集中度比较高，人才资源的分布在短期内很难改变。笔者建议，在建立“人才信息系统”的基础上，按照“多种形式、多方协作、合作共赢”的思路，统筹增量人才和存量人才、体制内和体制外人才、一般人才和高层次人才、国内和国外人才，通过制定人才流动优惠政策，引导和鼓励体制内的各类人才到对口企业和单位挂职、兼职、交流学习、培训、创业、创新、合作等，也可以通过人才资源共享的方式打通人才流通渠道，消除区域、部门、行业、身份、所有制等因素在人才流动过程中的制约，探索不同所有制之间的互联互通机制和利益引导机制，解决现有人才条块分割、体制内外不流动、人才活力不足、人才配置效率不高等问题，创建能够发挥人才工作积极性的环境，提高人才使用效率，用活、用好、用足、用实各类人才资源。

（四） 改革人才评估体系，完善人才工作评估考核制度

1.改革人才评估体系。第一，根据学科门类和行业特点构建人才成果评估标准体系。由于学科门类和行业差异较大，需要避免“一刀切”式的人才成果评价标准体系。要根据学科门类和行业特征，制定切实可行的人才成果评价标准体系，既要重视人才的直接、近期和显性成果，更要注重人才成果的间接、长远、隐性价值，克服目前人才成果评估标准体系中的“急功近利”式的评价指标。第二，改革集管、办、评一体的人才评估体制，探索管、办、评相互独立的评估体制，积极创建有利于人才把精力放在项目研究上而不是争取项目的科研评估体制。第三，改革和完善科研课题经费预算办法。结合不同类型科研工作的特点，提高科研经费中的人员经费比例，根据实际情况适当放宽科研的过度管理，允许失败，宽容缺陷。精简不必要的评估与检查，提高人才的劳务报酬比例，肯定人才创造性劳动的价值，实现人才劳务报酬的“阳光化”。第四，改革现有人才考核体系。改变以论文发表数量和科研经费来考核人才的办法，由独立的学术委员会根据科研成果的学术价值和实际应用价值来评价人才的学术能力和学术贡献。对于基础研究和创新研究，要克服急功近利的思想，允许几年不申请奖励，不发表论文、不申报荣誉称号，允许失败，鼓励自由探索。

2.完善人才工作评估考核制度。人才工作评估考核制度是人才工作的指挥棒，需不断完善当前人才工作评估考核制度。第一，改革人才工作评估考核办法。淡化人才引进的数量考核，加强人才引进的质量、人才服务质量、人才培养、选拔、配置等人才生态环境方面的考核，加大对人才、科技成果及知识产权与项目、资本、市场的有效“对接”的体制机制建设的考核力度。第二，加大对引进人才的考核力度。各个地区要加大对高端引进人才的考核力度，科学制定考核内容，不但要考核引进人才本身的科研成果、经济社会发展成绩，还要考核引进人才在人才培养、团队建设等方面的作用和价值，从而达到通过人才引进推进人才培养的良性发展机制，使得人才引进与人才培养协同发展。

（五）探索和创新激发人才红利的财税政策

1.加大对科研人才的财政投入力度，提高科研人才的收入水平。相关政府部门要定期调研不同类型人才的收入水平，动态调整人才的收入水平，让科研工作人员能真正体验到研究工作是一份“有尊严、有吸引力”的工作，而不仅仅是一份谋生的饭碗，真正体现出“尊重知识，尊重人才”的导向性。

2.不断改革财税政策，探索支持重点和优先发展产业的财税政策。相关部门需要研究制定适合不同行业发展的综合性税收优惠政策，制定扩大税收优惠政策范围，评估当前优惠政策的效能。

3.定期梳理我国相关人才工作的税收优惠政策，根据不同时期的实际情况，动态调整、完善和提升人才工作的财政税收优惠政策，以便于更好地发挥人才工作资金的使用效率和作用。比如，除了国家、省政府的人才奖励资金免税外，可以考虑把各地配套的人才专项资金也实行税收优惠或减免，或者通过个人所得税返还的方式，提高人才专项资金的使用效率。

4.鼓励社会组织和民间团体参与人才工作，完善产学研合作一体化的相关财税政策。要充分发挥社会组织和民间团体在人才工作中的重要作用，完善企业、社会团体和个人对人才培训、人才培养、人才引进等方面投入的免税制度；对于实行“产学研合作”且具一定规模、成绩突出的企业，经有关部门审核，可以实施有关税收的优惠政策，予以适当鼓励与支持。各地财税部门应将财税政策和对人才的优惠政策有机结合，并认真落实，做好人才税费减免的审批和服务工作，避免人才政策和财税政策不接轨，而导致无法落实的现象发生。

（六）加强我国人才政策的落实、评估和更新

尽管已经出台了许多人才引进、人才服务和人才优惠政策，但并没有达到预期的效果，其中很重要的一个原因是没有有效落实已有的各类人才政策。笔者建议人才管理部门加大现有人才政策的落实和执行力度。对于国家和省级的宏观和原则性政策，要进一步明确、细化、实化，确保在实际工作中具有可操作性；对于已有明确规定和要求但落实不到位的政策，要进一步加大监督和考核力度，将落实和执行人才政策作为地区或部门的考核要点；对于滞后的或不具有竞争力的人才政策，需要及时清理或者进一步补充完善。建议相关部门重视对各行业人才投资收益效率的动态评估，应用科学有效的量化方法对各行业、各地区人才的资本投入进行分析和评估，并提出指导意见和建议，既能避免人才引进的盲目性，又能发挥引进人才的效率和效用，同时为各地的支柱产业提供有效的人才支撑。