社会领域重大风险的评估及防范化解

范思力

（贵州省人民检察院，贵州贵阳550081）

[关键字] 社会风险；评估；防范化解

从排查化解社会矛盾、维护社会稳定再到防范化解社会领域重大风险，现阶段国家对社会发展中出现的不寻常波动愈加敏感。强调风险的评估和防范化解既是国家现代化后文明程度提高的表现，又是全球化浪潮影响下各国必须具备的格局视野和必须采取的应对措施。当前我国社会领域出现的一些风险事件，地方党委政府在处置上较为被动。难预测、难防范、难化解成为这类风险事件的共同特点。相应加强风险评估方面的研究，总结当前我国公共治理经验，寻找防范化解风险路径就显得尤为现实必要。本文试借鉴国外研究成果和国内实践经验，就社会领域重大风险的评估及防范化解做如下探讨。

一、国外社会风险评估理论梳理

20 世纪90 年代开始，德国、英国等欧洲国家在工业化发展后期，因社会保障、环境、教育医疗、人口结构等问题产生了一系列公共危机、信任危机事件。欧洲各国开始注意风险评估方面的研究，试图分析风险产生的原因，希望对这些公共危机事件能预先觉察和妥善处理。在各种研究成果中世界范围内影响较大的应属已故德国学者乌尔里希·贝克提出的“风险社会”理论，以及英美学者提出的“风险的社会放大”理论。两种理论从不同角度对风险的本质、成因进行了研究探讨，基本形成以下共识：

（一）现代社会风险具有自反性

这里的自反性一般指工业时代后期产生的社会风险来自于现代社会制度本身。自反性的提出让人们能更好地从社会发展角度认知风险本质，即现代社会风险既有实在性又有建构性。风险的实在性一般表现为：现代社会中非自然因素导致的事故损失发生概率。比如公共安全事故引发的行业安全风险评估，某类公共卫生疫情流行造成的人员死亡概率等。风险的建构性一般表现为：决策者或公众基于自己认知和价值判断对未来形成了不安预测。比如政府首长认为如果不及时控制股市就会引发金融危机。公众认为某个公共项目建设可能引发当地环境污染等。

提出现代社会风险具有自反性的现实意义在于：一是让人们更为客观地看待风险，有的风险可测可防，有的风险不可测不可防。在大量田野调查结论支撑下，研究风险理论的学者们认为，公众对政府的不信任比较容易引发社会风险。同时，不同年龄段、文化背景、职业背景的人群对某类事件是否会感到恐慌的敏感度并不相同（这也是导致风险难以预测的原因之一）[1]。在中国，现代化引发的社会风险已经引起党委政府的警觉。党的十九大报告中明确指出：“新时代中国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验”。二是让人们将注意力从分析风险如何发生，转移到风险发生后如何控制。比如工业化后期，欧洲各国公共政策在应对就业、人口老龄化、医疗卫生保障体系等社会问题时开始合理考量公众对决策的接受度，重视政府公共形象的塑造等。当前中国社会很多公共管理方面的做法都或多或少受自反性影响。比如重视社会舆情监控、重大行政决策应评估风险、设立新闻发言人及时回应媒体等。

（二）现代社会风险会经历一个放大的过程

基于对社会风险自反性的认知，进入21 世纪后，西方学者开始研究风险控制问题。这一时期西方学者主要认为现代社会风险需要经历一个放大过程才能产生足够的破坏性和危机感，并就此提出了一个理论框架（见下图）。在关注放大过程时，许多西方学者认为风险事件信息与各种群体进行了交互是造成风险社会放大的主要原因。过分夸大媒体在风险放大中的作用也遭到许多实证研究的批评。一些社会福利事务、法律制度本身就存在放大风险的可能。比如，英国政府1997 年开始将解决贫困和社会排斥作为重要议题，这并非是基于媒体对个别事件的不当放大，而是1997 年统计数据显示非技术工人、少数民族男性、单亲母亲、90 年入职年轻人等人群的失业率明显高于其他人群。这部分人的失业会极大动摇执政党下届选举的票仓。美国新泽西州1994 年发生一起奸杀7 岁幼女案件，经被害人父母政治游说，该州出台一项法律同意将具有性犯罪前科人员的信息扩散至该名人员所在社区，随后类似法案得以迅速在各州通过。但立法过程中各州并没有提出充分证据证明具有性犯罪前科人员再次实施性犯罪的概率很高。

二、社会领域重大风险的表现特征

通过上述分析不难看出，现代社会风险评估研究属于典型的应用型研究。任何一个正在迈入治理体系和治理能力现代化的国家或地区都可以借鉴相关研究成果。当前，中国正属于全面建成小康社会的关键时期，也处于社会主要矛盾变化时期。经济发展正迈入工业化后期，社会发展正进入治理现代化阶段。现在社会领域出现的一些问题与德国、英国、法国等欧洲发达国家20 世纪90 年代出现的社会问题有许多相似之处。比如社会治安、就业岗位的创造、环境污染、医疗食品安全等社会问题。国外并没有专门就社会风险做轻重之分。我国所指的重大风险大体可分为政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域的重大风险。就社会领域重大风险范围而言，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上指出：“维护社会大局稳定，要切实落实保安全、护稳定各项措施，下大气力解决好人民群众切身利益问题，全面做好就业、教育、社会保障、医药卫生、食品安全、安全生产、社会治安、住房市场调控等各方面工作，不断增加人民群众获得感、幸福感、安全感。”这种划分只解决了风险属性问题，并没有解决风险程度问题。既然提出防范化解重大风险，重大风险与一般风险显然有程度上差异。若不区分程度，地方党委政府在落实主体责任时容易“草木皆兵”“眉毛胡子一把抓”。如将信访维稳事件均视为重大风险、将一些常见刑事案件视为重大风险。这样不仅不能有效利用公共资源，当真正重大风险出现时，反而还会出现重视不够、简单化处理的情况。从国内外近年来处理的公共危机事件看，社会领域重大风险相较于一般社会领域风险至少可从三个方面把握。

（一）社会领域重大风险会造成自上而下的长期投入

基于过往经验教训，国家为消除风险的影响必然会投入相应公共资源。这些公共资源一般包括：公共资金拨付、升级技术、启动立法司法程序、投入公务人员、增加机构编制、设定更多公共责任等。与一般社会风险相比，社会领域重大风险发生后，为消除风险带来的不利影响，公共资源的动员规模会更大、投入时间会更长、范围会更广。以退伍军人安置风险为例，退伍军人安置作为中央与地方事权划分的一项重要内容，在和平年代也有了新要求。全国5700万退役军人加上每年几十万新增退役军人一旦安置不当不仅容易造成群体性维稳事件，还会影响国防和军队建设大局。现在很多地方党委政府也将其作为新时代社会领域的重大风险点。相应中央层面也进行了长期投入。比如自上而下成立退役军人事务部门专司退伍军人服务管理、待遇保障、移交安置、表彰奖励等工作，出台政策明确国有企业、事业单位、国家机关的接收安置责任等。

（二）社会领域重大风险发生后一般会产生污名效应

公众反应常是判断社会风险是否重大的一个现实指标。一些社会领域重大风险之所以形成就是因为当地大多数人不赞成或无法承受某些技术、产品或公共决策。比如近年来我国PX 项目、垃圾焚烧站等公共项目建设频频发生“避邻”现象，如何解释公众反应，社会学家们从现代社会风险的自反性出发，认为这与相关事件已形成污名效应有关。污名效应基本表现是：过往的错误判断和管理失误为公众对公共决策和技术进步的怀疑提供了充分证据，以往公众对该事物的判断标准被违背或颠覆，人们开始表现出对能力、利益冲突或不能采取必要的防御和控制措施的担心[2]。污名效应一旦形成，不仅要很长时间才能消除，而且范围会扩散至其他区域和领域，是风险已经被放大的典型表现之一。因转基因食品安全争议、福岛核电站事故、英国流行口蹄疫等事件引发对某类产品、某个行业的污名效应就是较为著名的例子。污名效应的提出为我们识别和解释社会领域重大风险提供了较为清晰的视角和理论基础。

（三）社会领域重大风险作为公共话题有较强持续性

心理学研究表明，人总是会选择性遗忘自己厌恶的事物。作为一种恐惧的来源，并不是任何社会风险都能长期保持吸引力。实际上公众对一些社会风险持续关注时间并不长。比如某地发生矿难事故、重大恶性暴力事件，事故事件平息后便不会再引起社会关注。但有一些风险会逐渐演化为公共话题，不断因特定情形被再度“激活”。比如英国的疯牛病事件，1988 年英国政府公布该疾病存在后，1990 年持续引发媒体高度关注，随后成为公共话题被从政治、经济、文化、社会、心理等多个角度讨论。1996 年英国境内发现10 起克-雅病例，该病例对人脑造成的病理学损害与感染疯牛病的牛脑很相似，媒体报道次数超过1990 年达到高峰，被认为再次成为一个风险话题[3]。中国也有类似事例，自20 世纪90 年代开始，征地拆迁就一直是我国现代化进程中社会风险的来源之一，也是持久不衰的公共话题。从2009 年重庆最牛钉子户，到一些地方发生的强拆自焚、暴力强拆事件，每次事件发生都会迅速引起全国关注和媒体对过往类似事件的追溯。直到今天，征地拆迁的动议、实施、补偿、安置等环节仍是各地党委政府推进城镇化建设时风险评估的重点。

三、评估社会领域重大风险的基本做法

社会领域发生重大风险不一定是因为党委政府治理不当，有时涉及经济发展、文化变迁、意识形态、自然环境等诸多因素。但评估社会风险一般是基于公共治理需要。因此社会领域重大风险评估视角应首先定为官方视角。目前各地党委政府实施的风险评估主要关注决策环节的风险评估。对没有进入党委政府决策视野的风险和过往重大决策执行引起的风险还缺乏评估机制。地方党委政府在排查、预测、分析、控制风险上较为被动，对社会风险的放大反应不够及时、处理不够妥当，有时甚至成为引发社会风险放大的导火索。比如，贵州省2008 年发生的“瓮安事件”，在分析事件发生深层原因时，当地党委政府不够警觉重视经济社会发展过程中隐含的民生、治安、干群关系等风险被认为是事件发生的诱因之一[4]。从国内外风险评估机制看，评估一般需要遵循以下基本工作步骤：

（一）长期观测当地经济社会发展指标数据的波动变化

在很多风险评估研究项目中，某些经济社会发展指标数据出现不正常波动常作为此类研究的动因。比如1967 年德国认为从事有工资的工作才是正常生活状态的妇女占比32%，到2000 年增加到61%，妇女社会角色定位的变化引发德国社会对国内老人儿童公共服务供给不足的担忧[5]。在指标选取上，目前国内有的地方选择人均GDP、GDP 增速、基尼系数、物价指数、失业率等指标。有的地方综合选择恩格尔系数、贫困人口比例、城镇登记失业率、养老保障覆盖率、医疗保障率、离婚率等指标。大体上，观测经济社会发展指标越全面，观测持续时间越长，各项指标数据出现的不正常波动就越容易察觉。在大数据技术已经进入普及应用阶段的今天，省级党委政府长期全面观测全省经济社会发展指标波动变化已不再是难事。如2015 年贵州省政府就建成“扶贫云”系统并投入使用。该系统以GIS（地理信息系统）作为主要展示手段，利用大数据技术开展贫困监测和评估，直观反映贫困人口的分布情况、致贫原因、帮扶情况、脱贫路径以及脱贫情况。当然，发现不正常波动并不意味有风险，即便有也不一定就是社会领域的风险，但确实能帮助缩小风险评估对象的选择面。

（二）评估经济社会发展指标数据的不正常波动是否来源于公共治理盲区或灰色地带

既然并不是所有风险都可测可防，从官方视角审视社会领域是否存在风险，就还要从客观见之于主观，进行适当定性分析。通过定位不正常波动指标对应的人群、行业、区域，反过来分析：第一，这些指标是否属于公共治理范畴，是否属于市场、自然环境、社会自行调节范畴。比如私营企业收入、自然灾害造成的损失、地区人口自然变动等指标数据出现不正常波动就很难对应到党委政府某项具体职能。第二，属于党委政府职能范围的，要从法律制度和治理能力两个角度分析是否存在公共治理盲区或灰色地带，前者可能是由于法律制度缺位或设计不够完善，后者可能是因为治理不够到位。要进行上述较为完整的定性分析需要投入一定人力，如聘请专门科研机构、安排职能部门组成调研组等。采取一定研究方法，如实地走访、深度访谈、问卷调查等。这种工作模式在重大行政决策风险评估时较常使用。通过定性分析能将党委政府的注意力集中到自身工作不足导致的风险点，进一步缩小了社会领域重大风险的评估范围。

（三）观测公共治理盲区或灰色地带是否已经出现风险的社会放大现象

在发现公共治理盲区或灰色地带后，还需要借鉴风险的社会放大理论寻找社会领域重大风险，对已经出现的重大风险要及时进行预警告知。西方的风险社会放大理论本质就是为解决一个风险放大后的识别问题。但西方国家社会领域的风险放大因其政治制度主要表现在执政党选举失败、媒体批评、公众游行示威等方面。实践中我国因公共治理不当、不到位甚至不作为引发风险的社会放大现象（出现重大风险）主要表现为三个方面：第一，地方党委政府公信力降低。在我国主要表现为当地公众对党委政府发布信息的不信任，公共事务的参与热情不足。比如一些地方发生“缠访闹访”事件归根结底就是对政府处理公正性的不信任。第二，部分行业违法犯罪高发、多发。比如当前金融中介服务行业诈骗犯罪、非法集资犯罪呈高发、多发态势，“校园贷”“套路贷”等违法违规现象屡禁不止。从2003 年起至2018 年，全国检察机关提起公诉的案件中，非法吸收公众存款、集资诈骗、组织领导传销等涉众型经济犯罪从992人上升到35635 人，上升35.9 倍。破坏金融管理秩序、金融诈骗等金融犯罪从7360 人上升到44168人，上升6 倍。第三，引发公众恐慌。比如因日本核辐射事件而引发的碘盐抢购风潮给当地社会秩序造成不利影响，经海外媒体报道后甚至会影响国家民族形象。

四、党委政府防范化解社会领域重大风险的路径

防范化解社会领域重大风险本质上是对一个国家社会治理能力和治理体系能否适应时代发展的实然要求。党的十九大报告指出：“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局”。党委政府作为防范化解重大风险的领导责任主体，对其举措要求更实更高更细。从当前风险防控体系看，党委政府各项工作举措大体围绕四个机制建设。一是建立健全源头治理机制。二是建立健全发现预警机制。三是建立健全应急处置机制。四是建立健全责任落实机制[6]。在四项机制建设中需明确以下路径。

（一）合理发挥科学的作用

科学的进步使人类社会发展出现新风险，但要想防范化解这些新风险仍需要依靠科学，不能因噎废食。发挥科学在防范化解社会领域重大风险作用，需要注意两个问题。第一，厘清科学话语体系与政治话语体系的界限。这里的政治话语体系属于一种公共治理表达方式，并非政治学科的学术话语体系。实践中政府对防范化解风险的表达并非一种科学话语，更多是从权威、可信、易懂等角度，不能完全按照科学标准评价。比如党委政府可以适当表达具有原则性、包含价值判断的意见，不需要详细阐述意见的科学性。同理，科学对防范化解风险的表达更多是从归纳、验证、比对等角度，不能按行政标准评价科学表达。比如对一些事件发展科学不能给出确定性结论时不能强求。第二，客观看待科学发挥防范化解风险作用的独立性。按现代科学特别是自然科学的研究范式，科学在防范化解风险时要么凭借其独立的专业能力，提供相应的风险界定和因果解释；要么突破这种代价高昂的应对症状的思路，培育出独立的、有理论保障的替代性视野，最终指出并阐述工业发展本身的问题源头及其清除方法[7]。两种解决路径都需要保持科学的独立性。针对特定风险事件的防范和化解，比如安全事故、疫情控制、环境污染治理，政治、经济、文化等因素对科学手段的干扰应降到最低。党委政府对专家信任与否只能保持在个人意见层面，不能作为是否采用科学结论的参考因素。学科专家作出的解释和应对，党委政府主要负责提供物质保障和信息公开渠道，对学科专家的工作安排、工作方式、工作周期只从合法性方面提出意见。对学科专家提出的防范化解措施或方案着重关注其合法性、应用性、伦理性，不再就是否科学做出评价。

（二）坚持用法治防范风险

党委政府防范社会领域重大风险就是立足于解决利益分配格局固化、经济社会发展预期较低、国家意志落实不到位、公民权利保障成本过高等一系列公共治理问题。完成这项系统性工程抓手在制度，落实在法治。具体而言，一是要通过立法凝聚社会共识。当前社会价值多元化导致人们对事物理解易造成分歧，有时甚至会造成冲突。比如有的地方移风易俗时没有事先通过立法凝聚社会共识，还是停留在“政府命令—群众执行”治理模式，最后引发群体性事件。法律本身就是人类经验和价值的提炼总结，通过适当的立法程序可以最大限度引领主流价值观，防止因各方认识分歧引发不必要的社会冲突。二是要发挥执法司法的利益分配作用。当前许多社会风险背后都涉及利益分配不公（包括实际不公或认为不公）问题。分配是否公正合理需要一个公开、透明、中立的制度。通过构建法律程序，让人们能借助程序表达诉求，让社会公认的专业人士能中立评判，可以最大限度维护利益分配的权威性和公正性，压缩风险滋生的空间。三是要构建成本更低的公共法律服务体系。当人们办事依法、遇事找法、解决问题用法成为常态，党委政府作为规则制定者知晓风险的机会就会增加，就能更好运用法律降低风险发生概率。比如使法律行之有效，杜绝“破窗效应”。反之当人们不愿寻求法律帮助，党委政府与社会的互动就会降低，相应一些不易觉察的社会风险被放大的机会就会增加。提供成本更低、效率更高的公共法律服务能让人们更主动将自己认知的风险或遇到的矛盾纠纷纳入法律调整范围，让党委政府能更快知晓、分析、应对。

（三）将诚实作为应对风险的底线

国内外许多事例表明，在风险面前政府必须发挥其他组织不可替代的兜底保障、责任承担作用，这样才能最大限度稳定公众情绪，控制风险规模。反之，政府在应对风险时如果不诚实只会造成更大的不利后果。著名的“塔西佗陷阱”现象就是对政府不诚实的最好注释。在信息化社会，政府官员谎报灾情，隐瞒情况最终只会造成风险事件的蔓延扩张。从个人品格层面，诚实一般指人内心与言行一致，不虚假[8]。作为抽象的政治主体，政府的诚实有时显得更有策略性和目的性，并不完全是一种道德伦理要求。比如为处置某些紧急情况，适当将部分事实纳入国家秘密、工作秘密范畴是合法合理的，不能因此认为政府不诚实。但政府在应对社会领域风险时处境很特殊，从风险形成过程看，社会先于政府知晓、公众反应先于政府行为是一种常态。从风险应对过程看，政府为化解风险和防止风险放大不光要调动国家资源，还要动员社会资源。为实现工作效率最大化，政府与社会的沟通必须开诚布公。为此政府的诚实至少要做到以下几点：第一，及时公布掌握的具体情况。在网络时代就是要第一时间公布风险处置应对的进展情况。公布的情况要具有新闻信息的基本要素、要附有科学意见。第二，无论能否应对、处置结果好坏都应予以正面回应。任何时候都不能对风险事件处置持不置可否，无可奉告的态度。比如2002 年非典事件处置采取封锁消息的做法，最后反而引起更大的公众恐慌。第三，任何情况下都不能说谎。这里的说谎不仅包括对事实的隐瞒或扭曲，还包括偷换概念、转移注意力的解读表态、不愿意承担责任的辩解、对风险事件偶然性过于渲染等。

（四）提升社会自治能力

在分析党委政府是否存在引发风险的公共治理盲区或灰色地带时，一个显而易见的事实是：为什么这些公共治理盲区或灰色地带没有自发形成公正、和谐、平等的社会秩序，反而成为风险滋生的温床？这可能与地方社会自治能力薄弱有关。一般情况下，地方形成的社会自治可以有效地解决纷争，促进社会内聚、共识及合作的发展，增强制度公平吸纳外部社会力量的能力，实现社会利益组织化[9]。社会领域自发形成抵御风险的机制和能力在中国并不是没有实例。浙江诸暨发扬新时代“枫桥经验”，健全以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系，促进民事民议、民事民办、民事民管，有效排查化解社会矛盾纠纷，促进社会和谐。可见，有的地方社会防范风险意识薄弱、抵御风险能力不高并不是当地社会组织、社会公众没有自治能力，主要还是没有处理好政府与社会的关系。政府干预多，监管少，社会组织、社会公众自主决策空间不够，权责匹配不够一致。市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在日常社会治理中没有发挥利益调整、行为约束的作用。提升社会自治能力并不是一个政府建构制度的过程，也不是社会向政府索要资源、索取权力地位的过程。提升社会自治能力更多取决于政府财政支出责任和事权划分的精确匹配，取决于社会组织处理公共事务时政府和司法机关能否给予充分的保障，取决于自发形成的自治秩序立法机关能否及时察觉固化为法律制度。●