西北地区民办社会工作组织发展问题——以甘肃省社会工作服务组织为例

付 钊

（西北政法大学哲学与社会发展学院，陕西西安710063）

一、选题背景

截至2018 年底，各地在民政部门登记注册的社工组织已达9793 家；各地社区、事业单位和社会组织等设置社工岗位了383000 个，同比上年增长37000 个；全国社会工作服务站已经达到5.1 万个；全国省、市、县级已有社工行业协会867 个，较2017 年增加了14.7%，社会工作服务机构数量保持持续增长。十六届六中全会指出，要构建结构完善、素质高效的社工队伍已是大势所趋。民政部《全国社区服务体系建设规划(2016—2020 年)》中指出到2020 年国内城乡社区至少配备1 名社区社会工作者;城市社区和农村社区分别平均拥有不少于10 个和5 个社区社会组织，当地社区注册志愿者数量占本地区居民总数的13%。全面实现小康社会的宏伟目标时，同时要建成由党政领导、制度配套、功能齐全、层次多样、服务优良、效益明显、覆盖城乡健全的社会工作体系[1]。历观国内外社会工作发展经验，高校及社工机构是培育社工人才的中坚力量。在我国“小政府大社会”转型进程中，民办社会工作服务机构在社会服务、社会治理方面发挥着独特作用。产生于西方的社会工作，近年来在国内发展迅速，相比较于西方仍旧处于萌芽阶段，国内东西部发展极为不平衡，东部城市逐渐探索出一套经验模式，而西部内陆地区艰难探索，与此同时，在培养社工人才，推动社会工作职业化、满足社会服务需求、创新社会治理模式转变的社会工作组织亦是如此。当前国内社会工作组织基数小、专业能力欠缺、自我生存能力不足，在培养社工人才、提供社会服务诸多方面受制于资金支持小、政策保障少、区域环境差、自我建设能力不足等，为使社工组织实现其社会福利服务、社会治理服务目标；发挥其维护社会秩序、构建社会资本、推动社会和谐的功能。社会工作组织的注册、孵化、运行的制度化、专业化、体系化、规范化必不可少，本文以甘肃省的社会工作机构为例，探究西北地区社会工作组织机构的发展现状，试提出适合西北民族地区社会工作组织机构发展的路径。

二、研究方法

本次研究采用量与质的混合方法进行研究，运用结构式访谈法、问卷法及相关文献研究对甘肃省社会工作组织的基本资料进行收集，通过实地参与走访调查，访谈社工组织主要负责人，在获得甘肃省社会组织基本信息后选择具有代表性的进行质性研究。

（一）资料收集方法

1.实证研究：问卷法和访谈法。

对甘肃省社会工作组织进行排序抽样，选取抽样单位10 个，随后深入社会工作组织单位、所辖服务社区进行实地走访，通过问卷调查、组织负责人及社区工作人员的实地访谈、参与观察社会组织的项目运作状况。同时，对各地区政府部门、民政部门、司法部门的社会组织相关负责人、一线社工、居民、组织理事长等人员进行半结构式访谈，协同探究社会工作组织存在的问题、原因、发展路径与策略。

2.文献研究。

研究通过浏览网站、查阅报刊、阅读著作等方式，采用内容分析、二次分析等方法，将当前我国及国外有关社会工作组织发展的现状、困境、对策等相关的理论成果进行梳理和归纳，对我国的社会社工组织发展模式同国外进行比较，并从中吸取国外及港澳台的社工组织发展模式经验。

（二）资料分析方法

本次研究采用结构式访谈结合问卷样本资料，对10 份个案的访谈时间、被访机构基本资料、被访者基本资料等进行归纳整理。随后对调查数据进行编码分析。第一，用组织的英文单词organization 首字母“O”代表问卷个案编码，例如“O1”为问卷调查个案机构1；S（social work）——一线社工，C（community worker）——社区工作，B(board chairman）——机构理事长代表访谈个案编码，例如“S1”代表对以一线社工为访谈者的访谈个案1；用访谈者姓名的字母代表个案编码，例如“XW”代表被访者小温的资料编码；用问题的英文首字母“P”代表对某一问题的看法；访谈和问卷时间是年月日数字组成，第二，用“一”连接访谈者编码、问题编码等。如“O1-C1-XW-P1-20190226”表示，2019 年2 月26 日在O 机构（O1）对被访对象（C1）小温（XW）对有关问题1（P1）的看法和陈述。

（三）调查对象的基本情况

本次研究抽样选取甘肃省社会工作组织10 家，其中兰州市2 家，其余市级单位各1 家，通过问卷调查选取资料，统计分析得出以下基本资料。

表1 抽样调查10 家社会工作组织的基本情况

个案编码O1 甘肃HQ 社工机构O2 甘肃BCM 社会工作服务中心O3 定西LZ青少年社会工作服务中心O4 嘉峪关市Q 社会工作服务中心O5 康乐CS社会工作服务中心特色项目 惠童之家、社区照护慈善项目、社区陪伴、灾区救援青少年教育、心理咨询项目三社联动项目O6 张掖市PC 社会工作服务中心O7 平川XFL 社会工作服务中心O8 甘谷县LZ 社会工作服务中心O9 张掖市JD 社会工作服务中心O10 甘南藏族自治州XLH 社会工作服务中心民族社会工作志愿者社会公益项目农村社会工作残疾人社会工作妇女保健培训民族社会工作督导机制 是 否 否 否 是 是 否 否 否 是内部培训/月 2 0 0 0 0 1 0 0 1 1是否有盈利性项目 是 是 是 否 是 是 是 是 是 否是否承接政府、中央财政、省级福利彩票公益金、社会慈善福利基金是是是否是否是是是是机构发展的困难机构自身组织框架欠缺政策支持力度小资金来源单一人才支持不足人才支持不足活动开展志愿者（义工）参加频率高（＞7 次/月）高 中（3-7 次政府支持力度小资金来源单一人才支持不足人才支持不足机构自身组织框架欠缺/月） 中 中 高 中 低（小于3次） 中 高

表2 被访者基本情况

三、西北地区社会工作组织发展现状

（一）甘肃省社会工作服务组织的基本情况

据不完全统计，截止2019 年，甘肃省登记在册的社会工作组织有117 家，2012 年9 月甘肃省首家甘肃惠群社会工作服务中心在西北地区落地生根，随后如雨后春笋般进入发展快车道，其中2013 年新成立11 家，2014 年新成立12 家，2015 年新成立21家，2016 年新成立13 家，2017 年新成立24 家，2018年新成立36 家[2]，在省市民政部门登记的占总数比例为69.2%.县区级的相对较少，占总数的30.8%，由省级民政部门登记注册的仅有13 家，只占总数的11.1%。117 家社会工作机构拥有正式员工964 人，拥有社工职业资格证书的595 人，其中助理社工师468 人，中级社工师127 人，具有专业资格技能的员工占总数的61.7%，2017 年起，甘肃省建立“三社联动”试点工作项目，以项目化运作方式，通过政府购买服务、委托社工组织运行，将专业服务送到居民身边，试点社区承接的社工组织由2017 年的6 个扩大到2019 年的12 个。

（二）西北地区社会工作组织发展现状

1.专业社工组织数量增加，结构化趋于合理。

据不完全统计，从2012 年9 月开始先后有117家专业社会工作组织开始在甘肃省生根发芽。社工组织数量和规模都有所增加，社工组织之间的横向联系和民政部门的纵向联系趋于紧密，社会工作组织网络化趋势逐渐加强，以甘肃省惠群社会工作服务中心为代表的社工组织迅速发展，甘肃省逐年加大对社工组织发展的政策力度，2011 年以来相继出台《甘肃省中长期人才发展规划（2010-2020）》《甘肃省社会工作人才队伍建设中长期规划(2011-2020》《关于加快发展民办社会工作服务机构的指导意见》等一系类配套政策，通过降低社会组织准入门槛、简化入驻手续等办法和政策大力倡导高校老师、社会工作毕业生、社会志愿者创建社会工作组织，鼓励一些社会公益慈善机构转型，随即省、市、县各级社会工作组织纷纷成立，在地域社区养老、社会组织培育、社会治理、社工人才培训、偏远地区扶贫等方面承接了较多的社会化服务购买。

虽然所有人都看出萧飞羽是诚心问计，可无论铁卫、刀手，还是剑士昔日都是绞尽脑汁与黑旗会周旋，这会也如黔驴技穷似的面面相觑。萧飞羽见众人沉吟习惯地耸了一下肩膀道：“虽然黑旗会不会坐视分坛覆灭，但我会设法使他们来此的步伐略为迟缓，这样我也许能使我愚笨的脑瓜子乍现一缕灵光，你们也能一边从容修炼，一边细思量。”

2.社会工作组织理事长兼职情况普遍。

政府通过政策，通过降低准入门槛、简化入驻手续等办法和政策大力倡导高校老师创办社工机构，社会工作组织数量不断增加，由高校教师创办的社工组织数量亦是如此。据表1 可知，社工组织主要负责人（理事长）兼职占64.1%，专职占35.9%，说明目前甘肃省社工组织主要负责人（理事长）兼职情况相对普遍。

3.地区地域发展不平衡。

甘肃省社会工作组织在省内的分布数量与人口规模、经济发展水平呈显著关系。若不考虑其他因素的影响，社工组织基数与城市人口数量呈正相关，人口规模越大的市，各类社工组织的数量和总体数量都越多。社工组织基数与地区GDP 产量之间存在非常高的正相关关系，经济发展水平越高的市（州），社工组织基数越多。以甘肃省市级单位为例，兰州市经济实力和人口规模都处于甘肃省首位，社工组织在此落户的有50 家，占甘肃省社工组织总数的42.7%；以兰州市区级为单位为例，城关区的社工组织有17 家，占兰州市社工组织总数的33.3%。

4.参与社会治理和公共服务的作用逐步凸显。

2017 年以来，随着甘肃省“三社联动”试点工作项目、中央财政、省级福利彩票公益金、社会慈善福利基金支持社会组织参与社会服务项目的逐步正规化和项目运行化；由政府主导，向社会组织购买社会服务的支付逐步建立和完善，社会工作直接参与到社会服务和社会治理之中，广大居民直接面对面接受相关精神、娱乐、文化服务。政府及民政部门与社工行业的交流日益密切，社会治理和社会服务的主体由一元向多元转变，政府及民政部门对社工组织参与社会服务的行政干预管控向支持性参与转变。在提供社会服务，创新社会治理模式方面发挥越来越显著的作用。

四、西北地区社会工作组织发展困境

（一）西北地区社会工作专业组织基数较少，分布不均衡

（二）缺乏“自我造血”能力，“人才荒”明显

社工组织的资金开支一方面来自于扶贫资金、活动项目资金、机构人员培训资金、督导项目资金、社工岗位购买资金等，对于刚刚步入正轨的社工机构而言，一方面尚未实现“自我造血”实现经济独立，另一方面政府资金投入不足。此外，根据调查兰州市50 余家社会组织一线社工的薪金情况，4000 元及以上机构占总数的4%，2000-4000 元的机构占总数的92%，由此可见，甘肃身社会工作组织一线社工的工资大都处于3000 元左右，在此影响下，社工人才薪金空间不足、发放不及时、组织机构专业目标与社会工作者专业目标相违背，致使社工人才大量外流。

（三）社工组织“伪”专业化与“机会主义”并存

社会工作专业在我国发展处于萌芽阶段，社工组织和社工人才入职准入门槛低，提供的服务缺乏专业性。笔者从承接政府“三社联动”项目的H 社工服务中心观察发现，为了完成政府项目，在运行过程中仅有2 名社工，通过利用当地高校志愿者和社区志愿者参与项目活动，减少购买社工费用开支，服务内容简单化一，缺乏专业视角，社会工作专业化实务方法和技巧的运用简化为提供午餐配送、理发服务等，未能发挥社会工作的专业价值理念，通过此方式，存在“机会主义”收钦项目资金占为己有。除此之外，机构之间行业交流迫于形势，督导机制流于表面，机构设置混乱，项目资金使用不明确、内部人员培训不及时等，大都是甘肃省社会工作组织面临的主要问题，严重阻碍了专业社会工作的整体性发展。

（四）“商业化”运作，社会公信力“倒春寒”

近年来，在甘肃民政部门的大力支持下，政府部门通过社会工作发展政策制定、利用国际社工日大力宣传等，使社工组织的发展逐渐迈上正轨，随着社工组织数量的增多，行业内部之间的竞争也随即增加，未获得政府财政支持的机构为了满足基本运营条件，部分社工组织采取商业化运营模式，提供服务专业性和效益性严重缩水，外加出现收费项目，使居民对社工行业产生了强烈的不信任感和不满情绪。

以兰州市为例，50 家社会工作组织中，仅有12家社工组织获得2019 年“三社联动”项目工作的资金支持，11 家社工组织获得中央财政项目支持，未能获取财政项目的社工组织逐渐走上商业化运营模式，专业社会工作组织服务流于形式，受行政干预过多，专业化不强，居民感受不到专业社工服务的专业优势所在，对社会工作缺乏应有的认同，使社会工作组织缺乏权威。居民对专业社会工作者与社区行政人员无法明确区分，导致专业社会工作组织和社会工作者社会认知度低。而社会工作组织因为受自身的体制和服务目标影响，在实施服务中存在许多不足，从而使政府及居民对原本公信力及认知力都不足的社会工作组织产生了更多的误解[3]。

（五）专业倡导“社工化”与实际执行“义工化”

甘肃省社会工作组织是政府大力倡导，放低准入机制门槛，鼓励高校教师和社会工作毕业生创办，以及公益慈善组织的转型中发展起来的。一部分社工组织由高校老师创办，将高校学生纳入社工组织志愿队伍行列，参与社工活动，另一部分由慈善组织转型而来的社工组织转型不彻底，缺乏专业性目标和理念。具体表现在缺乏专业社工人才、缺乏专业价值理念、项目活动设计不规范、服务介入流于形式、追求短期效益，通过“社工+义工”的形式开展项目[4]，在具体过程中极易混淆社工与义工的地位。以兰州市为例，目前只有12 家组织拥有督导机制，占兰州市社会工作组织总数的24%，其中督导次数也为达到规定要求，致使整个社工组织的项目开展中倡导专业“社工化”，而实际工作中却大量出现“义工化”。

五、西北地区社会工作组织发展的路径选择

（一）政府引领、组织协同：推动社会工作组织整体性发展

区域性社会工作的发展，一方面需要顶层制度设计和当地政府部门及主管单位的系统性政策的支持；另一方面需要社会工作组织的协同配合。甘肃省社会工作发展“先天不足，后天畸形”，尽管自2015年以来，甘肃省政府及相关部门重视当地社会工作的发展，出台一系列社工后勤保障政策，在社工人才队伍建设、社工岗位开发、社工项目资金支持等方面提出了新要求，对甘肃省社会工作的发展开创了新环境，但是针对于巨大的社会需求状况和混乱的社会工作组织运营环境，政府与社工组织的统筹协调出现短板，甘肃省社工组织渐呈“金字塔”型，即少数社工组织专业化发展，多数社工组织伪专业化并存。因此，政府应出台社工发展的整体性制度和政策体系，建立由政府组织领头抓总，民政部门具体负责，群团组织密切配合，社会力量广泛参与，社工组织规范运营的工作格局，鼓励弱小社工组织转型升级，专业化组织一对一支援欠专业化组织，培养其独立性和专业性，并将社工组织的发展状况和社工人才的培养纳入年度领导班子考核，逐步推进社会工作组织整体性发展。

（二）督导机制“引进来”与社工人才“走出去”

完善的督导机制是社工组织专业化发展的内在要求，是提升社会工作组织服务水平的重要保障，是实现社工组织战略规划、组织文化、项目运营、人才培养、社会服务的重要制度支撑。当前社工组织督导机制流于形式，多数社工组织尚未建立合理的督导机制，因此，一方面要充分发挥地区高校资源优势，凝聚高校专业社工教师力量，以国内外最新督导理论成果为指导，以实务经验为契机，在探索规律，完善模式，强化效果，总结反思的基础上，建立制度完备、专业合理、规范正规的督导机制。另一方面要社工组织内部人员要定期“走出去”，参观学习国内外一流社工组织的发展模式和理念，探索适合本机构发展的制度模式。

（三）运作“项目化”与管理“规范化”：完善组织规范化管理制度

项目化运行是未来社工行业的大势所趋，实现社工组织运作项目化与管理规范化必不可少。因此，一方面政府应加强对社会工作组织的规范化管理建设，完善社会工作组织市场准入机制、监督与评估系统体系，社工组织要以专业立基、人才为本为使命，完善组织内部运行规章制度，建立内部人员考核评估机制，提升组织自身竞争力，实现社会工作组织的规范化运作。另一方面要建立项目化运作机制，具体来说一切工作围绕项目化运转，包括实现组织机构设置项目化、规章制度制定项目化，精简项目团队，合理运用项目资源，项目管理者把握整个项目过程，合理安排项目团队，明确项目资金分配，规定项目目标和任务，实现项目效益最大化。

（四）统筹区域优势、开展特色民族社会工作

1.创新服务理念、开展民族特色社会工作项目。

西北地区存在大量的少数民族聚居区，社会工作介入民族地区针对于留守儿童教育、留守老人照顾、妇女扫盲、推动精准扶贫项目持续化、团结民族团结、传承和保护民族地区特殊文化财富方面发挥重要作用，首先，针对西北地区内社工组织发展状况与服务能力水平参差不齐的问题，同时发挥西北地区优势的民族特色，政府需要在借鉴国内外社会工作推广方面的经验和成果上，宏观统筹区域社会工作的发展，利用好优势民族特点建构和完善社工组织支持政策和框架。其次，西北地区社工组织要依托“三区”扶贫项目，不断创新服务理念、培养民族地区社工人才、拓宽社工组织服务领域，建设有民族气息的社工项目点。

2.整合多元民族文化，明确社工角色定位。

西北五省是民族聚集区，少数民族地区的社会工作发展存在两个突出问题：一是传统的非同民族社工人才介入的文化差异性，特色民族社会工作服务项目的开展需要适应民族地区的本土化，离不开对民族地区文化价值观的思考，民族地区固有的宗教信仰、风情习俗、饮食禁忌等与传统的价值观存在一定冲突；二是民族地区的社会工作者的角色定位问题，开展民族地区社会工作，专业能力要求高，社会工作者在开展工作过程中极其容易将行政民族事务工作同社会工作相混淆，以行政化代替专业化；针对此问题，首先社工组织需要通过实地调查深刻理解二元对立的两种文化、分析民族地区居民的现实需要、科学合理地提炼民族地区的特有风俗和社会工作价值理念相适应，形成适应于开展民族地区社会工作的指导方法、介入模式和价值观念；其次，相关部门和社工组织对民族地区社工人才进行专业的技能培训，提升民族社工人才运用民族工作理念开展实务工作的水平，提升专业技能水准，以达到适应民族地区开展优质社会工作的需要，从而提高社会工作者在当地的认可度和公信力。

六、总结与反思

当前社会工作在西北地区乃至全国尚且处于起步阶段，社工组织的发展仅限于摸爬滚打式的探索阶段，面临着发展不平衡、专业社工人才基数少、商业化运作模式普遍、社会认知度低、伪专业化、自我造血能力不足等组织发展的诸多问题。但是在党政机关等部门的大力支持和倡导下，其在中国的发展前景必然是明朗的，当下，西北地区的社会工作组织应坚持党政机关的领导，牢牢把握实现两个一百年伟大事业为契机，紧紧围绕西北地区独特的人文环境和发展特征，因地制宜，在实现全面小康伟大梦想的同时，探索出符合西北地区各省市各民族民众需要的、能推动各民族人民和谐进步的、具有西北民族地区特色的社会工作组织模式，实现真正的社会工作本土化。●