市政道路PPP 项目可行性分析

孙志远

（中交一公局厦门工程有限公司，福建 厦门361021）

1 基于PPP 模式在基础设施建设中的可行性分析

自2004 年以来，PPP 模式的发展便出现了重大转机，国家对此方面给予高度重视，国务院等相关部门也在后续各发展阶段积极出台与PPP 模式有关的推动性政策。在良好的宏观环境中，市政道路领域的PPP 模式也得到了飞速发展，诸如《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号），此文件针对性地围绕PPP 模式作出说明，将政府购买服务作为整个模式本质。此后也相继出台一系列文件，在面对社会资本回报途径问题时做出了明确说明，提出了使用者付费、政府付费等多元化的支付形式。同时，还对PPP 项目做了明确分类，具体内容如下分析。

1）经营性项目。具备可靠的收费基础，在诸多收费形式中，应用最为广泛的便是使用者付费。

2）准经营项目。若项目产生的经营收费较低，无法填补投资成本缺口时，将进一步交由政府以达到补贴效果。因此表明，付费机制涉及2 大主体，具体为使用者与政府。

3）非经营性项目。表现出很强的公益性质，在此类项目中并不存在任何付费主体，所产生的一切成本都经由政府途径而获取。这是一类较为特殊的项目，实行政府付费机制，在长时间的发展之下也可满足项目成本需求。

以现行国家政策为指导，在良好的政策环境下，通过实行PPP 模式对于政府而言是一项福音，可有效减轻债务压力，在创建一大批惠民工程的同时也推动了地方融资的持续开展，充分彰显出社会资本的存在意义，良好地发挥出资本价值属性[1]。只要获得特许经营许可，便有助于创设出优良的项目氛围，持续推动项目的开展，与此同时大幅缩减运营成本。值得注意的是，项目公司的实际操作情况会直接对绩效考核带来影响，二者存在紧密关联。若公司营收发生变化，对应的产出自然不尽相同。若要取得良好发展，项目公司就要牢牢利用自身资源，以多种途径打造发展优势，尽可能提升产出能力，并确保项目整体质量，推动市政道路工程持续开展。总体上，本项目引入PPP 模式具有可行性，下文则针对这一模式的应用作进一步探讨。

2 项目概况与运作模式

本文所述项目规模较大，总投资达22 亿元，广泛涉及材料、建设、人工等多层面费用。拟建9 条市政公路，涵盖有路灯、绿化等周边配套设施，合作期共10a，可分为建设期（2a）与运营期2 部分。为满足工程发展所需，政府与社会资本相协作，共同创设项目公司，项目资金占比30%，余下70%为融资所得。关于资金分配，以社会资本居多，达80%，余下的20%为政府持有。

基于本项目特殊性，选定为“设计+建设+运营+移交”的发展方式，项目公司主要展开设计、融资、建设与运维工作。在整个合作期限内，与之相关的道路、绿化等运维完全交由项目公司展开，得到特许经营期后便完全转交给特定部门。

3 项目成本回收机制

由于本项目运营阶段并未向终端用户收费，为满足成本所需，采用的是“政府付费”的方式，基于对资本性支出与运维成本分析，可以对政府付费做进一步总结，得到可用性付费与运营服务费2 大部分。

实行的是政府购买服务的机制，依据可用性付费原则，整体建设成本交由项目公司承担，关于资产运营维护工作，建立在绩效付费基础之上，进而支付项目公司所需的运营费用[2]。

付费时长共9a，采用的是政府逐年付费的方式，项目公司会持续收到相关费用。

3.1 可用性付费

为政府向项目公司购买项目过程中产生的可用性付费方式，换言之，项目公司基于特定要求展开对道路及配套设施的建设工作，所得成果可满足政府提出的可用性需求，此阶段的费用交由政府负责。以项目资本金为基础，探寻其在运营阶段内的回收情况，综合考虑融资利息问题，进一步得到政府的年均付费金额。

3.2 项目运营阶段服务费

在特许运营阶段内，为满足项目公司的维护需求，政府方支出运营阶段的费用以及适当利润，此部分便指的是运营服务费。从项目公司角度来看，运营维护成本涉及道路相关资产维护过程中产生的人才、材料与设备费用，还含有少部分间接费用[3]。综合考虑到该市市政设施养护定额，以此为基准推算项目年均运营成本，政府方以年为单位持续支付给项目公司。

在确定社会资本方时，要给出准确的项目规模、养护定额等各类相关指标，此后交由社会资本方在该基础上进行进一步的调节，下浮率报价并参与投标。在后续运营阶段，若市政养护定额出现变动，对应的项目运营成本自然也会发生改变，余下的情况均不作调整处理。绩效考核是决定政府付费的关键依据，以此为指导合适调节支付金额。

4 项目运营阶段的保障机制

本项目实行的是项目公司完全掌管运营的方式，PPP 项目合同中要涉及到运营服务合同。此部分内容涉及因素众多，常见有运营服务质量要求、服务时效、争议解决途径等。

此外，运营维护保函也至关重要，为运营服务工作创设稳定环境，保函可起到担保作用，保障项目公司在约定期限内完成各项本职工作，且持续到最终项目期限。同时，多层次监督管理体系也必不可少，引入多元化监督方式，常见有履约管理、行政监管等。

5 项目的可行考核机制

创建适用于项目实际情况的考核验收付费机制，以所得考核结果为基础，可进一步确定政府付费金额。建设阶段必须做好考核验收工作，探讨项目建设流程是否满足既定规范要求，是否超出法律法规范畴、工程进度状况等，这些都要纳入全面考核范畴之中。在特许经营阶段，要围绕各项运维项目创建针对性标准，推动考核工作的展开。兼并展开常规考核与随机考核，二者均是政府方履行监管的关键途径，换言之，在付费之前的考核工作必不可少。关于常规考核运行机制，需建立在项目公司向政府方发出申请之上，在此后的5 个工作日内展开，要保障考核效率，在15d 内结束各项考核工作。而随机考核具有一定的突查性质，不予提前通知。无论何种方式考核，项目公司都要端正态度，积极配合。还需要创建基于财政、住建的成本监审组织，充分借助第三方评估方式。

基于本项目，形成与之相适应的绩效考核机制，具体内容如下：

项目实施机构与绩效考核小组是2 大主体，二者携手展开对项目公司的考核工作，而实行绩效评价时，要求项目公司积极配合，做好如下几点工作：应绩效考核要求为之提供完整资料；年度财务报表必不可少；同时还要配合考核主体深入到现场。

1）绩效考核层次：基于本项目的实际特点，将绩效考核划分为3 个层次：（1）竣工考核，主要围绕工程质量、工期等一些基础性指标展开，在本次考核工作中要为之创建奖惩机制，此举是推动社会资本利用率的关键所在；（2）阶段性绩效评价，主要围绕阶段目标展开，涉及实现状况、服务质量、运营管理等多方面，分析所得绩效监控结果，在此基础上确定政府购买服务费用，基于绩效监控的方式，也可实现对项目运营的有效监管；（3）结束项目施工后，基于整个实施周期展开绩效评价工作，涉及总体目标实现状况等内容。

2）考核时间：工程竣工后，便可围绕工程建设质量展开考核工作；关于运营管理绩效考核，宜选取在年度末展开，但要在政府支付服务费之前完成。

3）绩效评价标准：基于标杆标准的方式展开考核工作，选取特定阶段内的同类项目，将其作为分析样本，基于可行方法实现对数据的测算并得到平均值，整个过程采用百分制评分方式。

4）绩效报告编制：绩效评价机制建立在准确绩效报告的基础之上，每完成1 次考核后都要给出书面绩效报告。

5）反馈机制建立：所得绩效评估结果必须主动对外公布，以达到社会监督的效果，是提升项目实施水平的重要举措。与此同时，政府方还需要高度重视绩效评价结果的利用方式，将其作为PPP 项目中财政调整的重要指导，签订合同明确约定调整方式，确保公共利益达到最大化状态。

6）绩效考核预留金：完成对建设期的考核工作后，政府要以年为单位持续性实行可用性付费，但在支付运营服务费之前，要截留应付金额的10%，将此部分用于绩效考核工作中，建立在项目公司绩效基础之上，确定合适的支付比例。遵循财务会计谨慎性原则，在展开项目财务评价时，必须建立在政府方最大支出责任之上，以展开相关测算工作。

6 结语

综上所述，在当前的城市基础设施项目中，不乏有大量的政府付费项目缺乏使用者付费基础。基于PPP 模式，可大范围缓解地方政府的资金压力，而通过政府付费的方式还可保障社会资本的效益性，使其获得足够的回报，有效发挥社会资本优势，以推动市政道路等项目的开展。